EL DESARROLLO INDUSTRIAL FRENTE A LA REESTRUCTURACIÓN

FEDEMETAL

Jorge Méndez Munévar

Presidente Fedemetal

Luis Gustavo Flórez Enciso

Vicepresidente de Fedemetal

Anexo

Clara Ramírez Gómez

Consultora

Comentarios

Hernando Durán Dussán

Luis Carlos Galán Sarmiento

Ernesto Samper Pizano

Antonio Urdinola Uribe

1. INTRODUCCION

El desarrollo más acelerado de la industria nacional, con mayor eficiencia y competitividad internacional, debe constituirse en un objetivo fundamental de la política económica, y en general, de los esfuerzos de los colombianos para conseguir una sociedad con mayor bienestar y con más equidad. Por eso, los autores de esta Ponencia, ambos funcionarios ejecutivos de FEDEMETAL, han visto con interés y complacencia los anuncios que ha hecho el Gobierno de que se buscará una reestructuración de la industria. Entendemos esa reestructuración como un propósito genuino de mejorar la capacidad de la industria para crecer y para cumplir su función social.

Colombia ha logrado construir un sector industrial de indudables méritos, que representa un aporte significativo al desarrollo nacional. Ese aporte ha sido decisivo para que nuestro país se haya convertido, en un lapso relativamente breve, de predominantemente rural a predominantemente urbano, y para que, en general, se haya modernizado, permitiendo a su población mejores niveles de vida y acrecentando notablemente la riqueza nacional.

Sin embargo las realizaciones del sector industrial podrían y deberían haber sido aún más importantes. De hecho, es decisivo para el país que el ritmo de crecimiento de la industria sea bastante más alto que el logrado en las décadas pasadas, y que su capacidad de exportar, y de satisfacer adecuadamente las necesidades de las comunidades y usuarios nacionales sea más efectiva.

Últimamente, las condiciones en que se realiza el esfuerzo industrializador no han sido favorables. Sorprende lo importante del terreno que se perdió, y las oportunidades que se desperdiciaron por no haberse continuado el esfuerzo que dio frutos entre 1950 y 1975. Si Colombia hubiera podido mantener entre 1974 y 1988 la misma tasa de crecimiento del sector industrial que se logró entre 1965 y 1974, nuestra producción manufacturera sería hoy dos veces más grande. Si se hubiera mantenido el mismo ritmo de aumento en las exportaciones manufactureras, estaríamos exportando hoy 3.550 millones de dólares corrientes en productos industriales, en vez de los 1.099 millones de dólares que actualmente estamos exportando. El empleo manufacturero aumentaría en 50.000 puestos de trabajo, lo cual representaría por sí solo, una disminución del 1.3% en la tasa de desempleo que registra el DANE para las principales 7 ciudades. Este escenario de posibilidades, representaría un aumento de 1.1 puntos del producto total y hubiese colocado en 1986, el coeficiente de industrialización en 27.9 lo cual nos pondría en un puesto de avanzada en la América Latina^{1, 2}.

O sea, que el panorama sería distinto, mucho más favorable, si solamente hubiéramos logrado mantener la situación expansiva en el sector industria que alcanzó en las décadas anteriores a 1975, aun sin haber contado, en todo ese período, con bonanzas notorias en el mercado de nuestros artículos tradicionales de exportación, o con otros recursos externos extraordinarios.

Existen, por lo tanto, síntomas de que el comportamiento y resultados de la industria colombiana no han alcanzado el nivel de excelencia de épocas anteriores, a pesar de que durante los últimos tres años han aparecido señales de reactivación, que recientemente tienden a mitigarse.

Esa sensación de "insuficiencia", que hasta ahora ha sido tratada en términos puramente cuantitativos, se agudiza en el ámbito de lo cualitativo, al comparar las realizaciones de la industria con objetivos y propósitos que son, precisamente los que se han vuelto indispensables en los últimos años. Según esos nuevos propósitos y objetivos, se necesita que el sector industrial crezca a tasas aún superiores a los niveles que parecerían tan satisfactorios entre 1960 y 1974. Se necesita además, que la industria mejore notablemente su eficiencia y su productividad, no sólo para ofrecer bienes mucho más baratos y de mejor calidad a los consumidores nacionales, sino para poder entrar a competir ampliamente en los mercados externos.

Esos propósitos requieren profundos cambios en el ambiente general de la economía y en la forma en que se desenvuelve la industria.

Las palabras que más adecuadamente puedan corresponder a ese objetivo son,  precisamente, las que han dado el título al presente foro: El desarrollo industrial frente a la reestructuración. Dos elementos esenciales e indivisibles para una estrategia industrial.

Partimos de la base de que es urgente dinamizar el proceso industrial, y hacerlo más eficiente y competitivo. Eso indica dos cosas:

a)      Que actualmente las circunstancias no se prestan para lograr un alto dinamismo;

b)      Que nuestra industria tiene problemas estructurales que limitan su mayor productividad por lo menos en términos relativos.

La Reestructuración no puede ser un fin en sí mismo, sino un medio para lograr un más rápido crecimiento industrial y una mayor capacidad de competencia, tanto al nivel del mercado interno como del mercado internacional.

¿Por qué se habla de ineficiencias y limitaciones de la industria nacional?

La idea de que nuestra industria tiene limitaciones adquiere sentido si el estado de esa industria, sus volúmenes de producción, la calidad y variedad de la misma, se comparan con lo que esos parámetros debieran ser para cumplir con los objetivos y propósitos antes mencionados.

Podemos, por ejemplo, destacar los siguientes hechos:

a) Nuestro coeficiente de industrialización (proporción del valor agregado en el sector industrial frente al total del PIB), es inferior al conjunto de países de la América Latina. Nuestro nivel actual de industrialización es inferior al de México, Argentina, Brasil y Chile, lo cual no era así en décadas anteriores. En efecto, el coeficiente colombiano bajó, de 22.6 en la década del 70 a 21.4 en le los ochenta³.

Esto indica una tendencia a la desindustrialización. Si comparamos con la década del setenta, es evidente que el esfuerzo industrial no ha correspondido al tamaño global de la economía nacional, ni al grado de urbanización a que ésta ha llegado, ni a la necesidad de crear una capacidad exportadora en manufacturas. O sea, nuestra industria es pequeña en términos relativos y en términos absolutos.

b) Nuestra industria tiene costos relativamente altos, si se los compara con los de los países industrializados, aun en aquellas líneas de producción en donde la disponibilidad de factores podría hacer prever ciertos niveles de competitividad en los mercados mundiales.

Esos costos altos generan una serie de efectos negativos para nuestra economía:

i) Afectan la capacidad real de consumo de la población colombiana, haciéndole más difícil el acceso a una serie de bienes que satisfacen necesidades básicas, o que permitirían la incorporación de la población a modos de vida más modernos y halagüeños.

ii) Afectan los costos de bienes colocados en estadios verticalmente más avanzados en el proceso de producción.

iii) Hacen difícil la expansión de las exportaciones, pues le quitan competitividad a la producción nacional de manufacturas.

Las causas de esos altos costos, como lo veremos luego, se explican principalmente por factores macroeconómicos y tienen que ver con el entorno económico general en que deben funcionar las empresas industriales. También se deben en muchos casos a deficiencias, y a falta de recursos, en las empresas mismas.

Qué significaría, para la economía nacional, corregir, o aliviar, esas insuficiencias

Si se planteara, como propósito nacional, un escenario en el cual las deficiencias anotadas desaparecieran, y la industria nacional lograra crecer a tasas anuales de entre 8 y 10%, en forma sostenida, y a lo largo de 15 ó 20 años, y con creciente competitividad el panorama general de nuestra economía experimentaría cambios significativos que le darían una verdadera oportunidad a nuestra democracia para consolidarse decisivamente.

En efecto, una tasa sostenida de crecimiento industrial de 8.5% le agregaría, como se adelantó atrás, un punto porcentual al crecimiento global de la economía en forma directa, fuera de los efectos indirectos. Esto querría decir que si se lograra la cifra mencionada arriba, el crecimiento global de la economía podría superar el 6%⁴ anual por los solos efectos directos.

En lo que respecta a la balanza de pagos, la inyección de divisas que puede representar la capacidad de exportación de una industria más competitiva puede ser muy significativa. En Corea del Sur, por ejemplo, el aporte de las nuevas exportaciones manufactureras aumentó en la segunda época de la re-industrialización coreana (1971-1979) de 1.000 a 15.000 millones de dólares, respectivamente, lo cual significó aproximadamente un aumento anual de 39%⁵. Aún reconociendo que la estructura de las exportaciones colombianas es bastante distinta a la de Corea en ese tiempo, y que por lo tanto no puede esperarse en nuestro caso que una expansión de las exportaciones manufacturadas produzca un cambio tan radical como el que ocurrió en Corea, una mayor competitividad de nuestra industria tendría efectos muy importantes sobre las exportaciones colombianas.

Un aumento a una tasa de crecimiento anual de las exportaciones industriales al 14% mostraría que para 1994 el PIB nacional se habría incrementado en más del 4% y el desempleo se reduciría en 1.2% en comparación a lo que resultaría con las tasas actuales. De estas simulaciones⁶, realizadas con el propósito de visualizar con mayor precisión, al menos la perspectiva de los próximos 4 años, se concluye que un aumento mayor del 8% anual en el PIB industrial implicaría un aumento importante en la demanda final por bienes de este sector y tendría consecuencias sobre el esfuerzo que la industria debe realizar en dos direcciones:

- La necesidad de incrementar la inversión industrial.

- Mejorar la competitividad para hacer efectivo el potencial exportador.

Tenemos, por lo tanto, de un lado algunas debilidades y limitaciones en nuestra industria nacional, que limitan su papel de suministrador de bienes abundantes y baratos, tanto para el mercado interno como para el exterior, y que afectan su capacidad de crecimiento. Del otro lado, podemos prever un panorama altamente promisorio, en el cual la industria colombiana jugaría un papel decisivo para el desarrollo nacional, si pudiera superar sus actuales debilidades. La tarea que se impone, por lo tanto, es la de analizar las limitaciones, ver hasta qué punto ellas son susceptibles de aliviarse, y emprender un vigoroso programa de desarrollo industrial.

2. FACTORES QUE IMPLICAN LA BAJA COMPETITIVIDAD RELATIVA

El que la industria colombiana no esté creciendo todo lo que debiera, y el que muchos de sus productos tengan costos altos, que los hacen menos competitivos internacionalmente, puede explicarse por factores o hechos como los siguientes:

2.1. Factores generales, especialmente de orden interno

a) Las condiciones macroeconómicas en que está funcionando la economía no son favorables para una expansión suficiente de la demanda por productos industriales. Si la política económica es restrictiva, creando limitaciones a la expansión de la demanda agregada, o si el consumo interno debe restringirse con el fin de aliviar presiones sobre la balanza de pagos creando así un superávit comercial destinado a pagar deuda externa, es difícil pensar en un vigoroso crecimiento del sector industrial.

b) Las fuentes financieras son escasas, y costosas, constituyen una severa limitación para las nuevas inversiones, y un factor preponderante de altos costos en los procesos de producción. En Colombia, los costos financieros representaron más del 12% del excedente bruto de la industria manufacturera en 1986, mientras que en 1970 sólo representaban el 7.5%⁷. La comparación es muy diciente, asimismo, cuando se hace con otros países.

c) El gran peso en los costos industriales representado por la deficiente infraestructura del país:

- El costo de la electricidad industrial por kWh en Colombia es 5 veces superior al de Venezuela, y se compara desfavorablemente con los costos de países desarrollados⁸.

- El costo de cargue y descargue en los puertos es cuatro veces más alto que el correspondiente a los costos de países exportadores⁹.

- Los fletes marítimos son superiores en más del 50% por tonelada métrica¹⁰.

- La limitación estructural del transporte interno por carretera no permite aprovechar economías de escala en niveles superiores a las 40 toneladas por unidad transportadora.

d) La falta de un apoyo más decisivo del Estado, en aspectos que deberán contribuir a una sana expansión del sector industrial. A ese respecto, podemos mencionar la falta de una adecuada política de compras estatales, la cual podría ampliar la demanda por productos nacionales, haciendo más favorables sus economías de escala, la participación con capital accionario estatal en las inversiones que se necesiten cuando el capital privado no sea suficiente y la ausencia de programas de ciencia y tecnología que puedan ser aprovechadas por el sector privado.

Esta ausencia del Estado, en áreas en donde podría ayudarse al desarrollo industrial, es uno de los factores que contribuyen a mantener altos costos de producción.

e) La, ineficiencia general del Estado, representada en el formidable costo de pérdida de tiempo, papeleo, falta de decisiones administrativas claras, falta de persistencia en las políticas y en los procedimientos, falta de un amplio programa de capacitación de los funcionarios, lentitud en las decisiones y en algunas instancias, corrupción administrativa.

f) La participación efectiva de la industria nacional en proyectos del Estado que están financiados por la banca multilateral se encuentra frecuentemente restringida por las condiciones desfavorables que exigen dichos organismos a las ofertas nacionales, no obstante los esfuerzos que han venido desarrollando empresas del Estado como ISA y la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá con el apoyo del Ministerio de Minas y el Ministerio de Desarrollo.

Los obstáculos que tienen que superar los oferentes nacionales en las licitaciones; internacionales financiadas por organismos multilaterales son, por ejemplo, los siguientes:

- Los precios exigibles en las cotizaciones de la industria nacional deben presentarse en pesos colombianos, a diferencia de los exigibles a los extranjeros, en dólares americanos, o en cualquier moneda fuerte. Es evidente que esta exigencia impone altos costos financieros adicionales a la oferta nacional por cuanto los efectos de la devaluación del peso colombiano desde la fecha de presentación de la oferta al tiempo límite de entrega deben ser absorbidos por la cotización nacional en desmedro de su posición competitiva.

- Se exige cotizar precios CIF bodegas de la empresa estatal para la oferta nacional, entre tanto que para la oferta extranjera permite cotización en precios CIF puerto colombiano. En consecuencia se introduce como factor discriminatorio en contra de la industria colombiana los siguientes factores de costo que deberán pagarse a la nacionalización de los bienes extranjeros como son el impuesto de Ley 75; recargos en las tarifas de fletes; costos por cargue y descargue; Empocol, bodegajes, gastos de nacionalización, impuestos consulares, e IVA (10%).

- Todos los costos anteriores deben ser pagados por la industria nacional al importar la materia prima y otros insumos y por tanto deben ser transferidos al precio final.

- El no tomar en cuenta dichos rubros para efectos de la comparación de las propuestas, agrega una apreciable ventaja a la oferta extranjera, en contra de la oferta nacional por cuanto acepta de aquélla valores muy por debajo del valor real de los bienes objeto de la licitación.

- Los precios exigibles a las ofertas no permiten reajuste alguno durante el período del contrato. Ante las bruscas variaciones de los precios de las materias primas en el mercado internacional es previsible que los precios de las cotizaciones sean en consecuencia altos por cuanto deben tomar en consideración estas posibles variaciones.

- En la forma de pago también se dan ventajas a los proponentes extranjeros. Mientras que el pago se hace FOB puerto de embarque a los extranjeros, a los nacionales se hace CIF bodegas de la empresa contratante y además después de cumplir una serie de trámites burocráticos que alargan dichos pagos.

- El margen de preferencia que se otorga a la industria nacional, desvirtuado en muchos de los casos por los factores anteriores, tiende también a no aplicarse ante los condicionantes que se imponen al valor agregado nacional.

- La ausencia de medidas para evitar y contrarrestar el dumping y prácticas desleales de comercio en los procesos de licitación para el análisis y comparación de las ofertas.

g) La asignación de recursos al desarrollo científico y tecnológico en el país es sólo simbólica, si comparamos los niveles de su gasto como proporción del PIB. El coeficiente de gasto colombiano en esta importante área de apoyo al desarrollo económico está 3 veces por debajo de países como Argentina, Brasil, México y Chile y más de dos veces por debajo de Venezuela¹¹.  Como porcentaje del presupuesto total, estos gastos alcanzaron su mayor nivel, 2.59% en 1979 y descendieron a 0.90% en 1985 con sólo reducidos incrementos (1.3% para 1987)¹².

Estas cifras reflejan la marginal percepción de las políticas por una variable fundamental, que ha sido justamente uno de los motivadores mayores de la reestructuración industrial en los países desarrollados en lo que se ha denominado la revolución tecnológica. Sus tres áreas esenciales: la informática o disciplinas de base microelectrónica que ha transformado los procesos de manufactura y las comunicaciones, los nuevos materiales y la ingeniería genética.

h) La inadecuada localización geográfica de la industria.

La forma en que históricamente se fue desarrollando el país, especialmente desde la Independencia, significó que una parte muy considerable del esfuerzo económico se realizara en el Altiplano y en las regiones del interior. Ese desequilibrio geográfico tiene que corregirse, no sólo por lo que esa localización significa desde el punto de vista de la armonía social y política entre las diferentes regiones del país, sino porque en la actualidad se está desaprovechando el enorme potencial que las regiones costeras representan para poner en marcha un proceso más acelerado de desarrollo, basado en las excelentes condiciones que ellas tienen para producir y para exportar. Esto es válido especialmente para la región del Caribe, pero también lo es para la del Pacífico, si su disponibilidad de infraestructura mejora notoriamente.

La actual distribución geográfica de la producción industrial, con más del 65% de la misma concentrada en regiones alejadas un promedio de 200 kilómetros de los puertos marítimos, es importante factor de sobrecostos principalmente para las industrias que quieran dedicarse a la exportación y corresponde a un modelo de desarrollo en el cual el abastecimiento del mercado interno era el único criterio para decidir la localización de las inversiones¹³.

i) La lenta incorporación de tecnologías modernas.

Aunque algunas empresas nacionales están dotadas de maquinarias modernas, la generalidad de la industria nacional está bastante atrasada en lo que se refiere a equipos y a procesos de producción si se las compara con otros países, aun los latinoamericanos.

El lograr una mayor capacidad competitiva a nivel internacional, y la baja de costos y de precios para los consumidores nacionales, dependen en buena medida de que ese atraso tecnológico se alivie.

El problema no es fácil de resolver. Una economía como la colombiana no puede aspirar a que sus unidades de producción tengan la misma sofisticación de equipos que las fábricas similares de países desarrollados.

j) La inflexibilidad del régimen laboral.

Las cargas laborales, sobre todo en las empresas más modernas, pueden haberse convertido en un factor que eleva notoriamente los costos de producción, y que, además, genera distorsiones en el mercado de factores, con los consiguientes efectos sobre el empleo y sobre las decisiones de inversión.

2.2 Factores que pueden emanar de la estructura de los mercados industriales

La mayor parte de los problemas de baja productividad y altos costos, y la consiguiente falta de competitividad internacional en muchos subsectores de la industria colombiana se explica por los factores enumerados atrás. Pero también pueden existir problemas que saldrían de la forma en que están estructurados los mercados de algunos bienes, o del manejo de las importaciones o de la balanza de pagos. En algunos círculos, la idea de reestructuración del sector se reduce, en efecto, a crear condiciones de mayor competencia en los mercados. Por eso, es importante incluir esos temas entre las posibles causas de ineficiencia o de limitaciones al crecimiento industrial:

a) Se plantea la tesis de que el actual sistema de protección a la industria nacional, a base del arancel o de restricciones cuantitativas a las importaciones, se presta para la creación y el sostenimiento de empresas ineficientes, que funcionan sin competencia. El desmonte, o por lo menos la racional distribución de los niveles de protección, propiciaría, según esa tesis, una mayor especialización de la industria colombiana en las líneas de producción con mayores ventajas comparativas, estimularía la eficiencia y tendría importantes beneficios para los consumidores.

b) El país ha tenido períodos que se repiten con más o menos frecuencia, de sobrevaluación del peso, lo cual afecta la competitividad internacional de los productos nacionales, y estimula notoriamente las importaciones. El nivel de la tasa de cambio siempre estuvo por debajo de su valor real cerca de 10 años, desde 1975.

c) El excesivo énfasis en la atención al mercado interno puede significar que se desaprovechen las ventajas y posibilidades ofrecidas por una mayor apertura al comercio internacional, postergando los esfuerzos para incrementar exportaciones.

d) La deficiente estructura arancelaria.

A pesar de los esfuerzos que el gobierno ha hecho últimamente para racionalizar los perfiles arancelarios, el arancel no constituye todavía un instrumento efectivo para promover una industria eficiente. Existen todavía desviaciones importantes en los niveles arancelarios de los diversos grados de valor agregado, que perjudican la producción competitiva de algunos bienes. Esas desviaciones se convierten en un importante factor de costos para la industria nacional.

La protección que ha dado el arancel así como una mayor transparencia competitiva ha sido desvirtuada muchas veces ante la ausencia de mecanismos e instrumentos que prevengan y corrijan prácticas desleales de comercio como la subfacturación, el dumping y el contrabando técnico y reconozcan ágilmente y en forma permanente la existencia y evolución de la producción industrial.