LA INTEGRACION Y EL PROCESO DE REESTRUCTURACION

JUNTA DEL ACUERDO DE CARTAGENA

Fernando Sanz Manrique

Coordinador de la Junta del Acuerdo de Cartagena

LA INTEGRACION Y EL PROCESO DE REESTRUCTURACION

Fernando Sanz Manrique¹

Como personero de la Junta del Acuerdo de Cartagena voy a hablar de un proceso que guarda una racional coherencia y continuidad y lógica con las ideas y propósitos que nos movieron en las luchas de la década del 70, retomando el discurso y la dialéctica de la asamblea de Fedemetal de 1978, después de una prolongada solución de continuidad pero conservando, como una de las sorpresas del destino, el mismo hilo que me orientaba en ese entonces: La absoluta necesidad de impulsar la industrialización en Colombia y el papel trascendental del sector metalmecánico en el futuro nacional y andino.

Mucha agua ha corrido bajo los puentes desde entonces; el sector crecía en 1979 al 4.7% todavía, después de haber presentado tasas promedias anuales entre 1970 y 1979 (9.2% en metálicos básicos, 2.8% en maquinaria, 8.7% en máquinas y material eléctrico y 11.8% en el sector automotor) del 5.4%.

La industria metalmecánica registró exportaciones en 1978 de 175 millones de dólares que en 1971 fueron apenas 14.4 millones, aumento conseguido como resultado de un esfuerzo combinado de promoción comercial, contactos con la demanda internacional, misiones internacionales, inversión y modernización tecnológica. Fue conocida la recesión que se vivió en los años siguientes como resultado retardado de equivocadas políticas económicas que se desarrollaron durante la década y que al consolidarse congelaron un crecimiento que había sido particularmente vigoroso y enriquecedor en la economía colombiana y andina.

Sin embargo, a lo largo de la crisis y una vez superada ella, el sector sigue siendo de una gran significación y liderato en el conjunto industrial andino. A pesar de ello, lo que se ha hecho resulta modesto en comparación con el próximo porvenir. La industria metalmecánica colombiana, frente al producto manufacturero total, apenas significa para 1986 un 10% del mismo. Si se tiene en cuenta que en los países desarrollados la participación normal es superior al 30%, en todos ellos, nos podemos dar cuenta que se hace necesario propiciar con renovado vigor el impulso al desarrollo metalmecánico.

Hoy el Grupo Andino constituye una nueva oportunidad para apoyar la renovación de ese impulso. Hoy nuestros países no tienen alternativa diferente a la de reafirmar sus esfuerzos en procura de la formación de su propio bloque. La integración andina se presenta en esta nueva etapa como el puente que le permite a nuestros países insertarse en la economía internacional, modernizar sus estructuras productivas y fortalecer su poder de negociación ante terceras áreas y países, desbordando la prioridad antigua de un fuerte y casi exclusivo sabor proteccionista como prolongación de un modelo de desarrollo que se agotó hace ya muchos años.

En el Grupo Andino venimos de una crisis que se generó no por supuestas causas anónimas originadas en lo que se ha llamado la "crisis internacional". Esta, en realidad es una forma de eludir el reconocimiento de nuestras propias incapacidades y equivocaciones. No ha existido discusión válida ni seria con respecto al modelo establecido por el Acuerdo de Cartagena; no al menos en sus elementos básicos de programa de liberación y apertura de los mercados.

En realidad ni la crisis internacional ni contradicciones de carácter técnico o académico originaron la crisis anterior. Debemos tener en cuenta que la integración subregional no podía ser una alternativa o un sustituto a adecuadas políticas económicas nacionales, pero sí, siempre ha sido la posibilidad de un complemento de excelencia a políticas acertadas que, a través de la integración, pueden multiplicar sus esfuerzos benéficos.

Pero nuestros gobiernos no fueron capaces en su momento de defender el cumplimiento de los acuerdos que implicaban el desarrollo de ese modelo de apertura interna. Debemos tener en cuenta que el volumen de las exportaciones andinas hacia la misma subregión significa apenas el 4% de las exportaciones totales. Ante tan pequeña cifra yo creo que todos estamos de acuerdo en que ninguna crisis de liquidez, de balanza de pagos y de deuda externa podía justificar el torrente de violaciones e incumplimientos a las obligaciones del Acuerdo de Cartagena, que se han registrado en la peor época. Simplemente hay que aceptar que pequeños e individuales intereses proteccionistas de nuestros países quisieron y lograron detener la apertura de una tímida y modesta competencia de los vecinos en un esfuerzo destinado a hacer sobrevivir el modelo de sustitución de importaciones y de proteccionismo a ultranza, causa eficiente del insatisfactorio comportamiento económico de las economías andinas en los últimos años. Tendencias altamente proteccionistas aprovecharon la debilidad de nuestras instituciones para imponer conductas violatorias de los compromisos asumidos, logrando la supremacía de intereses individuales contra el interés comunitario. La Junta del Acuerdo de Cartagena fue tolerante con las primeras violaciones al Acuerdo. Una vez producidas éstas, fue inevitable la cascada de las retaliaciones y el incumplimiento se convirtió en la norma y el cumplimiento estricto en la excepción. Es decir, ni siquiera se permitió ensayar los compromisos del Acuerdo de Cartagena en forma que pudiese tener un efecto ponderable que pudiese ser analizado adecuadamente.

En todo caso, la crisis andina termina con la firma del Protocolo de Quito, que coloca los elementos básicos para reinstitucionalizar el Acuerdo, saneando culpas, actualizando fechas y creando el comercio administrado como mecanismo transitorio. Por otra parte, el protocolo flexibiliza los mecanismos de la programación industrial conjunta y permite que sean los propios empresarios los encargados de aplicarla, especialmente a través de proyectos específicos y de entendimientos de complementación industrial. Con la ratificación del protocolo los países inician lentamente un esfuerzo para el acomodamiento institucional y para la estabilidad de las reglas de juego fundamentales en la actuación del empresariado. Registramos en los últimos meses un alentador comportamiento de los diferentes gobiernos que hacen evidente su voluntad de regresar a los cauces normales. Anotaba también en Caracas en días pasados que, de acuerdo con el inventario realizado por la Junta para el 11 de mayo de 1987, los países miembros aplicaban restricciones no arancelarias tales como licencia previa y prohibiciones de importación, que constituían incumplimientos a las normas del programa de liberación del Acuerdo de Cartagena, para un número de 5.608 productos habiendo extendido el Perú en septiembre de 1987 las restricciones a todo su arancel. En esa época tanto Perú como Venezuela aplicaban además restricciones de orden cambiario a la integridad arancelaria, lo cual por los ajustes económicos ha venido cambiando en Venezuela.

Estos incumplimientos llegaban apenas al número de 590 a fines del mes pasado, lo cual representa una corrección considerable del orden del 90% y que se origina tanto en el Protocolo de Quito como en la renovada voluntad política de los presidentes enunciada en el comunicado de Caracas en el último mes de febrero. Sobre lo que queda de las violaciones al Acuerdo, la Junta ha iniciado el procedimiento previsto en el artículo 23 del acuerdo constitutivo del Tribunal de Justicia Andino, notificándoles a los gobiernos respectivos los incumplimientos aún registrados para que en un plazo máximo de 60 días que terminó el 20 del mes de mayo, levantaran o justificaran las violaciones señaladas para proceder luego a la presentación formal de las demandas ante el tribunal, de aquellas que no hayan sido saneadas, dándole así operatividad y dinámica a nuestra institución de justicia que ha languidecido tan largos años como simple espectador de la grave crisis institucional registrada.

Es decir, tanto los gobiernos como la Junta están asumiendo actitudes de cumplimiento de sus respectivas responsabilidades en la empresa común. Lo anterior tiene que contribuir para generarle a los empresarios de nuestros países condiciones de nueva confiabilidad en los compromisos y en la estabilidad de las reglas de juego, en forma que puedan iniciar poderosos movimientos de aprovechamiento de los instrumentos del Acuerdo.

El Tratado de Roma que pretendió formar o perfeccionar el Mercado Común Europeo para el año 1969 y que se firmó en 1957, apenas hoy nos anuncia la posibilidad más efectiva de su concreción para el año 1992. El camino de la integración es largo, difícil y gradual por lo cual debemos tener confianza en que las diversas etapas que se viven en el escenario latinoamericano no nos alejan sino que nos van conduciendo progresivamente a tan importante meta. Cabe señalar que, por modesto que haya sido el proceso de integración andina, ha tenido aspectos mucho más positivos que negativos a lo largo de su vida. Es así como el Grupo Andino registra exportaciones hacia la misma subregión por 96 millones de dólares en 1969 para pasar a 830 millones de dólares en 1988 con un ritmo promedio de crecimiento del 21% anual durante todo el período. Debe tenerse en cuenta que en 1981 se alcanzó un nivel de 1.200 millones de dólares cuya recuperación debe ser meta inmediata de la subregión. Colombia, de manera específica pasó de exportar 38 millones de dólares en 1969 a vender 363 millones de dólares en 1988 con una tasa de crecimiento promedia anual de casi el 22%. Lo anterior nos muestra que nuestro país en forma similar a los demás países de la subregión ha podido ir incrementando sus exportaciones a esta área, compuestas fundamentalmente de productos manufacturados. El Grupo Andino no se hizo para incrementar exportaciones de combustibles ni para exportaciones de café o de otros productos primarios, sino para lograr diversificar las corrientes de los países miembros hacia el exterior, y desde ese punto de vista podemos señalar que los productos no tradicionales han sido especialmente dinámicos en las corrientes exportadoras de la subregión. Estos productos no tradicionales pasaron de 27 millones de dólares en 1969 a 598 millones de dólares en 1988 con un incremento promedio del 28% en los 20 años. Hoy en día, estos productos no tradicionales significan el 72% de este comercio subregional. Al iniciarse el proceso de integración, los productos tradicionales representaban el 72% del total y los no tradicionales apenas el 28%. Hoy la figura es exactamente la inversa y los productos no tradicionales constituyen los elementos más dinámicos de las corrientes comerciales andinas. Las manufacturas andinas han sido exportadas de manera muy estable; de 175 manufacturas exportadas, 135 registraron exportaciones ininterrumpidas durante los últimos ocho años pese a la crisis. El Grupo Andino ha sido, pese a todo, el principal mercado para las manufacturas andinas en la mayor parte de los países miembros del Acuerdo.

La anterior fue la situación que la Junta tuvo oportunidad de presentar ante los presidentes de los países andinos en la ciudad de Cartagena durante los últimos días del pasado mes de mayo, contando con que el impulso final de los mandatarios contribuyese a sanear en forma máxima la anormal situación derivada de la crisis de los primeros años de la década. La seriedad y vigor demostrados por los presidentes, nos hacen pensar que la Junta no necesitará cifras muy superiores a las 200 demandas ante el Tribunal de Justicia de Quito para normalizar el funcionamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena y poder decir próximamente que la integración andina ha recuperado sus características de normalización jurídica, que era, indudablemente, la primera meta que debíamos alcanzar antes de poder pensar en cualquier paso adicional.

Doscientas demandas ante el Tribunal no serán demasiado gravosas ni numerosas, si se tiene en cuenta que es usual, en medios como la Comunidad Económica Europea, el estudio y análisis de varios cientos de demandas en períodos de pocos meses. Una vez alcanzado ese propósito, se abre para la integración una perspectiva de gran riqueza que ha sido delineada en la mayor parte del documento conocido como el Manifiesto de Cartagena. Los presidentes no sólo asumieron el más severo compromiso de cumplimiento total de los compromisos adquiridos, sino que le han encargado a gobiernos y a instituciones del sistema andino de integración, el estudio y puesta en marcha de numerosos trabajos orientados en primer término a la elaboración de un diseño estratégico que alimente reuniones de los mandatarios andinos dos veces por año en lo sucesivo; de fortalecimiento institucional, que entre otras medidas eleve en forma considerable el capital de la Corporación Andina de Fomento, que culmine el lanzamiento y puesta en marcha de la serie de satélites de comunicaciones denominado "Simón Bolívar"; que sistematice el funcionamiento del Consejo Andino de Cancilleres; que garantice el progreso en el facilitamiento del tráfico de personas en la subregión; que revise y adecúe el arancel externo mínimo común para hacer efectivas las preferencias a la producción subregional; que haga progresar el sistema de pagos y la aproximación de políticas económicas; que multiplique los acuerdos industriales hoy encomendados esencial y fundamentalmente a la iniciativa de los empresarios andinos que impulse a las empresas multinacionales andinas; que se instrumente un sistema de cabotaje marítimo andino que reducirá los costos de transporte considerablemente; que se coordinen las acciones ante terceras áreas para aprovechar cabalmente nuestros poderes de negociación en forma conjunta; entre otras importantes iniciativas.

Todos estos elementos indican una trascendental reactivación del proceso integracional.

Hoy se discuten con inmenso interés propuestas de reacomodamiento en las políticas económicas. Se atribuye a un determinado modelo la responsabilidad el estancamiento y a un retroceso en los niveles de desarrollo de América Latina. Vuelve a ponerse sobre la mesa la confrontación, que no es nueva en Colombia, de la liberalización y de la continuidad en el proteccionismo tal y como se vivió a mediados de la década de los 70.

Deben tenerse en cuenta en estos debates los profundos cambios que ha tenido tanto la economía internacional como el proceso regional andino y muy particularmente el colombiano. La impresión inevitable está en que hay que hacer algo. No se discute la necesidad de hacer ajustes, por cuanto la tasa de crecimiento de la economía colombiana es mediocre e insatisfactoria. Sin que pueda servirnos de consuelo el comportamiento aún peor en las economías de los vecinos.

Tenemos en la región que enfrentar varios desafíos. De una parte conseguir impulsar a nuestros países a un comportamiento ascendente y más satisfactorio de su economía, buscando mejores y más eficientes pautas de distribución de productos. Asimismo, y para lo anterior, enfrentar con éxito el carácter restrictivo del entorno mundial y la erosión de nuestras ventajas comparativas como consecuencia de los cambios tecnológicos y las tremendas restricciones financieras.

Para esto, el comportamiento del sector manufacturero tiene que mantenerse en niveles crecientes muy superiores al del resto de áreas y dentro del sector industrial, la industria metalmecánica es una de las que debe conseguir mayores y más dinámicos índices de crecimiento.

¿Cómo conseguir la dinamización del sector?, ¿cómo lograr su modernización y mayores niveles de eficiencia?, ¿cómo lograr su expansión dinámica y multiplicadora en los conjuntos económicos?

De una parte es cierto que el efecto invernadero ha tenido consecuencias negativas en el comportamiento industrial mediante protecciones incondicionales y que llegan al infinito. La crisis de la integración andina en los años anteriores, la negativa tozuda a admitir la posibilidad de competencia en los mercados nacionales, tuvo un efecto paralizante en la inversión y en el crecimiento del aparato industrial.

Por otra parte, deben tenerse en cuenta experiencias anteriores, especialmente la iniciada entre los años 1974 y 1975 que, al liberar con orientaciones indiscriminadas, no sólo no generó dinámica sino que creó recesión.

Por lo anterior, parece conveniente que tal y como ha sido anunciado por caracterizados voceros de los sectores público y privado en Colombia, no sería conveniente dejarnos seducir por tendencias pendulares y extremas de aperturismo versus proteccionismo sino orientarnos hacia soluciones mixtas que res-caten lo mejor de las diversas tendencias.

En la Junta estamos discutiendo algunas ideas que dentro de esta concepción favorezcan un modelo mixto de desarrollo industrial en el cual se podrían manejar tres grandes grupos manufactureros. El uno, de industrias expuestas de manera casi total a los rigores de la competencia internacional y que estaría integrado por aquellos grupos industriales sin perspectivas de un desarrollo eficiente ni siquiera con escalas de producción de un mercado ampliado. Este grupo tendría los niveles más bajos en la estructura arancelaria.

Podría imaginarse un segundo grupo constituido fundamentalmente por producciones que se pudiesen orientar al mercado mundial, por tener una clara posición de ventaja comparativa, natural o adquirida o adquirible, con eficiente localización para el acceso a los mercados externos o pertenecientes a la forma de complejos integrados de producción que aprovechan ventajas comparativas de cada una de las fases manufactureras. Este grupo tendría una protección considerablemente baja en el arancel pero al final de un proceso de desmonte gradual, buscando que la estructura arancelaria pudiese permitir que el reducido grupo de materias primas foráneas requeribles pudiesen ser importadas a niveles más bajos o de franquicia total.

Como se puede apreciar, estos dos grupos tendrían niveles cercanos de protección arancelaria pero por motivos totalmente diferentes.

Finalmente, un tercer grupo incluiría la mayor parte del universo arancelario industrial con el objetivo de seguir adelantando posibilidades de sustitución de importaciones a una escala de mercado ampliado andino pero con un enfoque de mayor eficiencia y selectividad que en el pasado estrictamente nacional. Este grupo constituiría una especie de seguro ante la eventualidad de que a largo plazo se saturen los mercados internacionales para los productos del segundo grupo.

Debo destacar que en las actuales condiciones de la economía mundial, es marcadamente obsoleta y fuera de época la lentitud en la creación de nuestro mercado interno andino. Ante el acelerado y creciente marginamiento mundial de nuestros países y ante el acelerado cambio tecnológico, no tiene ningún sentido pensar, como hace veinte años, en un lento gradualismo para la creación del mercado interior andino. Todo lo contrario, las decisiones empresariales y gubernamentales deben ser de aceleración del proceso a riesgo de perder definitivamente la oportunidad de desarrollarnos y conseguir una inserción equitativa en la economía mundial. Decisiones rápidas y amplias en sectores que aún son estratégicos como el automotor, aprovechando incluso la posibilidad de acuerdos bilaterales de complementación industrial, abierta por el Protocolo de Quito, entre Colombia y Venezuela, podrían impulsar considerablemente el conjunto industrial metalmecánico en la subregión entera y muy específicamente Colombia.

El elemento destacable del modelo que estudiamos, aparte de su carácter mixto y gradual, consiste en aceptar la aparición de la competencia como un elemento no sólo tolerable sino deseable en muchos casos. El momento histórico que vive la economía colombiana y andina y el punto de maduración de sus sectores productivos, hacen apreciar bajo una luz nueva la aparición de las competencias para producciones tradicionalmente protegidas y exclusivas. En unos casos ésta deberá ser internacional y su perspectiva determinará las producciones más fuertes de la nueva etapa industrial. En otros casos, esta competencia será exclusivamente andina pero de todos modos competencia que debe cambiar las perspectivas tradicionales desde las cuales los empresarios han analizado el futuro de sus negocios. Ante esa inevitable aparición, el empresario metalmecánico tiene que repensar sus empresas. Unas veces será en función de relocalización industrial para que una mejor posición geográfica le permita firmes bases de expansión en los futuros mercados. Otras veces será el reequipamiento y modernización de su equipo, para lo cual necesitará amplias facilidades financieras y acceso a capital de ampliación que le permita crecimiento. Otras veces le corresponderá a las autoridades nacionales y del sistema andino de integración señalar las garantías de condiciones equitativas para la competencia así como las relaciones de la industria básica andina con la industria transformadora y los mínimos márgenes de protección que deberían regir para obtener el funcionamiento eficiente de las miles de empresas metalmecánicas nuestros países.

Pero es a ustedes a quienes corresponden las decisiones, el esfuerzo y la creación de producciones y de riquezas. Los presidentes andinos han sido plenamente conscientes sobre el hecho de que todo el gran esfuerzo técnico-político dependerá de haber sido capaces de desatar las energías creadoras de la iniciativa privada. Desde Cartagena han querido los mandatarios andinos darles confianza a ustedes, apoyar la credibilidad en los compromisos y anunciar su total disposición en la creación de las condiciones razonables para el impulso de la energía privada. Por parte de la Junta pueden ustedes contar con toda la ayuda y colaboración que seamos capaces, contribuyendo a despejar incógnitas, dudas e inconvenientes que estorben sus esfuerzos. Queremos escuchar las sugerencias de los gestores andinos para determinar nuevas y mejores formas de trabajo conjunto y para que operemos, unos y otros, como partícipes y socios de la gran empresa andina.

Estamos llegando a un momento nuevo de grandes oportunidades para ustedes, señores empresarios. Va a ser evidente la posibilidad de madurar y crecer a dimensiones internacionales o al menos andinas. Lo que no tendrá futuro alguno serán las perspectivas de continuar iguales. Los mercados exclusivamente nacionales y garantizados deberán llegar en breve plazo a su final.

El futuro será de quienes quieran crecer y se esfuercen en hacerlo.