EXPERIENCIAS DE REESTRUCTURACION INDUSTRIAL

FEDESARROLLO

Juan José Echavarría

Investigador Económico Fedesarrollo

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William Jaramillo

Juan Alfredo Pinto Saavedra

Gabriel Poveda Ramos

Arturo Saravia Better

José Antonio Ocampo Gaviria

1. INTRODUCCION

Desde 1974 la industria colombiana ha venido creciendo a tasas menores a las del resto de la economía, lo cual significa que durante las dos últimas décadas no ha jugado el papel de líder que le corresponde. Ello se ha debido no tanto a la falta de inversión o empleo, como a una caída sustancial en el papel jugado por el cambio técnico en el proceso de crecimiento. Dicho fenómeno parece ser una característica no sólo de la industria nacional, sino de toda la economía en conjunto. Más aún, un fenómeno similar parece estar ocurriendo en toda Latinoamérica.

Es el momento de repensar de nuevo el modelo de acumulación del país y, en particular, de sopesar las ventajas y desventajas de políticas industriales alternativas. Los resultados de dos o más décadas de investigación sobre políticas comerciales reflejan, sin lugar a dudas, que una mayor apertura hacia las exportaciones es necesaria. También muestran dichos estudios que los países asiáticos han crecido más que el resto de países sub-desarrollados gracias al mayor nivel de cambio técnico: han tenido un crecimiento 'barato', sin requerir niveles excesivos de factores productivos.

Mucha mayor discusión existe sobre aquellos elementos que llevan al éxito exportador. ¿Es necesario abrir también las importaciones? ¿Totalmente? ¿Prueba la experiencia descrita que el libre mercado funciona óptimamente?. ¿Cuál fue el papel jugado por el gobierno en los países del sudeste asiático?

Es una afortunada coincidencia, en mi concepto, que el Banco Mundial proponga un programa de reestructuración para el sector, justamente cuando el país se ve forzado a repensar su estrategia industrial. Desde 1985 la comunidad internacional (e.g. el Plan Baker) reconoce que los obstáculos al pago de la deuda guardan estrecha relación con la falta de crecimiento de los países acreedores, y asigna un rol central al Banco Mundial en la coordinación del proceso.

El presente artículo constituye un informe de avance del trabajo que será discutido en CEPAL en un simposio internacional sobre reestructuración industrial. Estudia en algún detalle la reestructuración industrial adoptada por los países del sudeste asiático a partir de mediados de los sesenta y la reestructuración industrial chilena a partir de 1973. En una etapa posterior se incluirá la reestructuración española adoptada con miras a su ingreso al Mercado Común Europeo.

La segunda parte del documento muestra el papel central jugado por la industria en el patrón de crecimiento global de la economía colombiana. En términos generales, éste se ha basado en aumentos del stock de capital, y en la reasignación de mano de obra (y capital) hacia sectores (como el industrial), con alta productividad. También describe las características de la actual crisis industrial. El menor dinamismo de la industria (y de la economía) se ha debido a una caída sustancial en el cambio técnico. Ello parece haber sucedido también en Latinoamérica como un todo. La parte final de la Sección resume la evidencia empírica sobre los determinantes del crecimiento económico en países que siguieron diferentes estrategias. Muestra, en particular, que es el mayor nivel de cambio técnico el que explica el éxito de las economías exportadoras.

La segunda parte discute la forma como se adelantó una reestructuración exitosa, la de los países del sudeste asiático. Se trató de una estrategia definitivamente industrialista', y con un claro sesgo hacia las exportaciones. Existen dos corrientes en la interpretación de tales experiencias. La que podríamos denominar 'neoclásica', para la cual lo sucedido prueba que el libre mercado es la estrategia ideal para crecer; y la de 'estrategia industrial' para la cual lo sucedido fue sustancialmente más complejo, donde el gobierno jugó un papel definitivo. Nuestra posición se encuentra más cercana a la segunda. Desafortunadamente ya no quedan (no quedamos) proteccionistas a ultranza. Como afirma Cardoso (1977) la historia nos puso una trampa a los pesimistas.

La tercera discute el experimento más ortodoxo adelantado por país alguno durante el presente siglo. No puede entenderse, excepto por elementos claramente ideológicos, cómo pueda caracterizarse a la experiencia chilena como un milagro. El milagro consiste en que no haya habido un mayor nivel de descontento social en un régimen político de tal naturaleza.

La última discute el marco conceptual de reestructuración propuesto por el Banco Mundial a la luz de las dos experiencias mencionadas.

2. INDUSTRIA, CRECIMIENTO Y CAMBIO TECNICO

2.1 Industria y crecimiento¹

Existen dos posiciones claramente diferenciables sobre los factores determinantes del crecimiento económico. La tradición neoclásica presupone la existencia de competencia perfecta, altas elasticidades de sustitución, y equilibrio. El valor de la productividad marginal de cada factor coincide en todos los sectores, y ello significa que la demanda y la reasignación de factores no juega papel alguno. El conjunto de la producción se caracteriza mediante una función de producción del tipo Y=A.K'L(1-5), y su crecimiento dependerá del crecimiento de los factores (Gk', GL) y del crecimiento en A (el llamado 'residuo', asociado en la literatura con el nivel de cambio técnico):

Formalmente:

Gy = GA + a.Gk + (1 - a).G1                         (1)

Una visión alternativa, más amplia, y también más relevante para el análisis del crecimiento en países subdesarrollados² considera que una re-localización de factores puede acelerar el crecimiento. Requiere una síntesis de factores de oferta y de demanda en el análisis. La existencia de grandes 'desequilibrios' en la economía brinda mayores oportunidades de crecimiento, a pesar de que la economía neoclásica está, por definición, en el mayor nivel de ingreso potencialmente obtenible³.

Algunos autores han investigado con éxito la influencia de factores diferentes al capital, trabajo, y residuo en el crecimiento. Entre dichos factores se encuentran la reasignación de trabajo y capital, la situación de la balanza de pagos, etc.⁴. Para una muestra de países sub-desarrollados Chenery encuentra que la inversión (contribución de 30%-40%), y la reasignación de factores productivos (20%) son los dos factores que en mayor medida explican el crecimiento económico. La producción industrial y las exportaciones son utilizadas como 'proxys' de la reasignación de factores.

Las exportaciones sólo poseen un nivel explicativo alto a partir de 1964, indicando posiblemente la importancia de las exportaciones industriales. Flujos de capital internacional sólo tienen importancia en algunos de los estudios revisados por Chenery, y el papel de la expansión del empleo es prácticamente nulo, indicando la posible presencia de excedentes de mano de obra.

La existencia de grandes diferenciales en la productividad del trabajo entre sectores ha sido documentada ampliamente para Colombia⁵, aun cuando no se dispone de mayor información en lo que se relaciona con el factor capital o con cuellos de botella por divisas. Para analizar el rol jugado por la producción industrial y las exportaciones se proveen las cifras contenidas en el Cuadro 1, siguiendo la metodología utilizada por Feder⁶. La primera parte del Cuadro muestra los resultados de las diferentes regresiones, la parte II el valor medio de las variables utilizadas, y la parte III su contribución de las variables al crecimiento (el producto de los coeficientes a de las regresiones y el valor medio de las variables).

El ejercicio revela que los dos factores que en mayor medida han contribuido al crecimiento de la economía en su conjunto han sido la inversión y el crecimiento industrial. El empleo y las exportaciones han jugado un papel definitivamente secundario⁷. Los resultados para el caso colombiano son relativamente consistentes con aquellos obtenidos por Chenery en su análisis para un conjunto de países sub-desarrollados. La contribución de la inversión es similar en Colombia y en el país sub-desarrollado típico (50% vs 52%).

2.2 La actual crisis industrial

La industria colombiana ha crecido a una tasa anual del 6.5% (1925-1980), cifra muy superior a la del conjunto de la economía (4.7%). De hecho, como se vio en la Sección anterior, fue el crecimiento de la industria uno de los responsables principales del crecimiento agregado.

La situación anterior se ha modificado radicalmente durante las dos últimas décadas tal como se desprende de las cifras del Cuadro 2. En efecto, con la excepción de la década de los años 20s, en cada sub-período considerado la industria colombiana creció a un ritmo muy superior al conjunto de la economía. En 1945-65 y 1967-74 la industria creció a un ritmo anual del 7.4% y 8.1% respectivamente, en comparación con 5.1% y 6.4% para el conjunto de la economía. El patrón general se rompe, sin embargo, a partir de 1974.

La bonanza cafetera de la segunda parte de los 70 jugó sin duda un papel importante en lo sucedido (enfermedad holandesa)⁸, conjuntamente con factores adicionales analizados por el autor en otro artículo⁹. Pero hay elementos de largo plazo que inciden en lo sucedido, y sobre los cuales poco se ha discutido en el país. En especial, el papel jugado por el cambio técnico ha sido cada vez menos importante.

En el Cuadro 2 se descompone el crecimiento del PAlB y del valor agregado industrial en los tres elementos sugeridos en la Fórmula (1)¹⁰. Se indica el crecimiento de la producción, del empleo y del stock de capital y, posteriormente, la contribución de cada factor al crecimiento. El Gráfico 1 reproduce algunas de estas variables. El papel jugado por el cambio técnico es cada vez menos significativo tanto para la industria como para el conjunto de la economía, y no se observan variaciones excesivas en el ritmo de inversión. El stock de capital crece más en los setentas (tanto para la industria como para la economía en conjunto) que en cualquier otro sub-período considerado en el Gráfic¹¹.

Lo sucedido en Colombia coincide parcialmente con la experiencia global latinoamericana, con algunas diferencias. Considerando en primer lugar las tasas de crecimiento, si bien la crisis industrial de la década de los ochentas es un fenómeno común¹², no sucede lo mismo durante los setentas. Más aún, la industria latinoamericana crece más durante los setentas que durante los cincuentas o sesentas¹³. En otras palabras, la crisis industrial colombiana comienza mucho más temprano. Ello puede deberse, en buena medida, al comportamiento excepcional del café en la 'lotería de precios de commodities'¹⁴, a través de la llamada enfermedad holandesa.

En segundo lugar, y quizá más relevante para nuestros propósitos, Syrquin encuentra que la caída en la contribución del cambio técnico en el crecimiento también sucedió en Latinoamérica a partir de 1973. Utilizando un modelo de desequilibrio como el sugerido en la Sección anterior, el autor concluye que el bajo ritmo de crecimiento de las economías latinoamericanas a partir de 1973 no se debió a falta de inversión o de divisas. Se debió a menores cambios en el residuo (caídas en la 'capacidad de absorción').

2.3 Exportaciones y productividad

A pocos temas han dedicado tanta atención los economistas durante las dos últimas décadas como al papel jugado por diferentes regímenes de comercio en el crecimiento de las economías de los países subdesarrollados¹⁵. El resultado final es contundente. Existe una clara asociación entre exportaciones y crecimiento¹⁶, y entre la política económica y las exportaciones. Más importante aún, entre el grado de apertura y el crecimiento de las economías. Ello ha sido cierto tanto en condiciones internacionales favorables (sesenta y setenta), como en la década de los ochenta.

La teoría neoclásica del comercio internacional ha presentado proposiciones estáticas relativamente útiles en relación con los efectos de la política de comerci¹⁷, pero tiene poco que decir sobre los hallazgos anteriores. Poco puede decir sobre el efecto de los regímenes de comercio sobre el crecimiento.

Algunas hipótesis explicativas han sido sin embargo sugeridas en la literatura¹⁸ Una estrategia orientada hacia las exportaciones podría tener ventajas en el campo técnico-económico (tamaños mínimos de planta, indivisibilidades, distintos niveles de competencia). Alternativamente, podría ser que el problema no resida tanto en la estrategia cerrada per se, como en los excesos cometidos por los países que han seguido tal estrategia. La hipótesis final presupone que una estrategia aperturista otorga un menor espacio al gobierno, y ello es saludable para el crecimiento. En las siguientes Secciones habrá oportunidad para discutir la relevancia relativa de estas hipótesis.

Hay un aspecto de la discusión que merece especial atención de nuestra parte por encontrarse directamente relacionado con el papel del cambio técnico. Como se indica en el Gráfico 2, la diferencia en el crecimiento económico entre las estrategias alternativas no reside tanto en distintas tasas de inversión o empleo, como en el papel jugado por el cambio técnico (nuevamente, véase Fórmula -1- ).

El eje horizontal del Gráfico 2 representa un promedio ponderado del crecimiento del capital y del empleo para varios países, el eje vertical muestra la importancia del cambio técnico. El punto central es que el papel jugado por este último factor en el crecimiento de Corea, Singapur, Taiwan y Hong Kong (también en Irán, Brasil y Portugal) es mucho mayor que en los demás países. Ninguno de los países con orientación industrialista y exportadora se encuentra en el 'cluster' inferior¹⁹.

La mayoría de países que siguieron una estrategia de sustitución de importaciones a ultranza se encuentran en la parte inferior del gráfico. Dichos países requirieron de mayores niveles de inversión y empleo para crecer. Colombia aparece caracterizado como un país con una estrategia 'balanceada' o  'neutra', aun cuando el período de análisis corresponde (en buena medida) al sub-período 1967-74, cuando la estrategia aperturista ganó terreno en el país.

3. COMO SE HACE UNA REESTRUCTURACION. LA EXPERIENCIA DE LOS PAISES DEL SUDESTE ASIATICO

3.1 Descripción de lo sucedido

Con la excepción de Hong Kong todos los países subdesarrollados siguieron una política de sustitución de importaciones durante la década de los años 50s. Más aún, en ciertos países (e.g. Taiwan) se dieron procesos de hiper-inflación similares a los que hemos vivido en nuestro continente.

Agotada la primera etapa del proceso de sustitución de importaciones (también sus grandes excedentes de mano de obra), los países del sudeste asiático se abren, al comercio internacional durante la segunda mitad de la década de los sesenta. Introducen rebajas arancelarias y para-arancelarias orientando sus nuevas industrias hacia la exportación; crean deducciones de impuestos sobre los gastos de mercadeo en el exterior, de impuestos sobre utilidades obtenidas en la actividad exportadora, de impuestos a las ventas (tanto para sus insumos importados como para la producción vendida en el exterior), y permiten el no pago de impuestos a la importación sobre los pocos artículos que aún gozaban de un arancel significativo. Adicionalmente otorgan facilidades especiales de crédito para la exportación y tasas preferenciales en electricidad, transporte, etc.²⁰. Su estrategia puede definirse, en términos generales como de fuertes incentivos a las exportaciones, y de incentivos altamente selectivos a la continuación del proceso de sustitución de importaciones²¹.

El Cuadro 3 compara la experiencia de Hong Kong, Corea y Singapur, con la de otros países como Brasil, Colombia, Chile, México y España. El comportamiento de las economías del primer grupo es realmente espectacular. Dichos países presentan tasas de crecimiento agregado cercanas al 10% en 1970-79, y superiores al 5% durante la recesión internacional de los ochenta. El crecimiento de la industria prácticamente dobla al de la economía, con tasas de inversión excepcionalmente altas.

El comportamiento del empleo industrial es sumamente favorable, en 1970-79 y no presenta las pronunciadas caídas anuales sufridas por Chile (- 11.4%) o España (- 3.7%) en 1979-82. Las tasas de desempleo son cercanas al 4%, comparado con cifras superiores al 20% para España (1985), al 10% para Chile (1979 y 1985), y para Colombia (1985). Los salarios industriales (reales) crecen más del 7% durante todo el período 1970-83, aun cuando se presentan cambios considerables en los sub-períodos considerados en el Cuadro. Crecen más que los de los otros países. Finalmente, Corea se endeudó a tasas similares a los países latinoamericanos (en relación al PIB), pero es tal el monto de sus exportaciones que no enfrenta grandes obstáculos para servirla.

Adelantándonos a la discusión de la Sección III, no puede atribuirse más que a motivos enteramente ideológicos el considerar la experiencia chilena como un milagro. El milagro es que no haya habido un mayor nivel de conflicto social en dicho país, aun dentro del régimen dictatorial vigente. Chile crece a una tasa menor a la de cualquier otro país considerado en el Cuadro²², lo cual significa un descenso claro del ingreso per capita en 15 años.

Su producción industrial no crece entre 1970 y 1979, y decrece 7% por año entre 1979 y 1983. El empleo industrial cae 1.5% por año en el primer período, y 11% en el segundo. La capacidad del sector industrial fue seriamente afectada, muchas firmas fueron cerradas, y varios sub-sectores productivos simplemente desaparecieron²³. Las tasas de inversión-ahorro son sistemáticamente las más bajas del Cuadro.

La tasa de desempleo es mayor a la de cualquier otro país para el promedio de los tres años incluidos, los salarios industriales caen entre 1970 y 1983, y la carga de la deuda es la mayor, tanto en relación al PIB como a las exportaciones. El único hecho que podríamos llamar favorable es que el empleo agregado crece al 3.6% anual, cifra que de todas formas fue superada por México o Brasil.