José Antonio Ocampo Gaviria ¹

La enseñanza principal que derivo del trabajo del doctor Echavarría tiene que ver con una afirmación del trabajo de Fedemetal y es que lo que se quiere es un programa de desarrollo industrial, no solamente de reestructuración. Cualquier observador de la realidad chilena sabe que ha habido una reestructuración a fondo y no solamente económica sino social y política. Lo interesante del caso chileno es que enseña que la fría ducha de la competencia sí hace reestructuración, en algunos casos genera industrias eficientes y en otros muchos, sin embargo, lo que genera es descomposición de varias ramas industriales o no industriales, que no tienen una contrapartida en el desarrollo de nuevas ramas. Por el contrario, lo que enseñan las experiencias industriales exitosas es que se puede hacer desarrollo industrial de mucho tipo.

Es interesante también lo que aparece en los cuadros del documento referente a Brasil y a México, y es que es posible hacer desarrollo industrial acelerado con varios modelos, con grados diferentes de apertura en distintos momentos históricos, incluso en que un momento histórico de protección precede otro momento histórico de apertura exportadora manteniendo al mismo tiempo ramas donde se sigue haciendo sustitución de importaciones. No existe incompatibilidad para manejar diferentes combinaciones de estrategias dentro de una política global, pero lo que sí es esencial es que se tenga en cuenta que el objetivo fundamental es el crecimiento económico y el crecimiento industrial en particular. Eso es lo que, evidentemente, faltó en el modelo chileno donde se hizo reestructuración a fondo, pero los frutos del crecimiento se han comenzado a manifestar sólo en los tres últimos años y tienen como escenario anterior, como lo muestra el doctor Echavarría, quince años de lentísimo crecimiento económico con dos supercrisis económicas a mediados de los años 70 y a comienzos de los 80 y eso no es un modelo de desarrollo de largo plazo.

El segundo punto que considero esencial tener en cuenta, es de dónde se arranca en el caso colombiano. Como lo demuestran el doctor Echavarría y el documento de Fedemetal, uno de los puntos de los cuales arrancamos es la ausencia de una política industrial, por lo menos durante quince o veinte años; ese es un elemento muy importante.

En América Latina, en contra de lo que se afirma muy a la ligera, no ha existido política uniforme desde hace mucho tiempo; es decir, hay todo tipo de políticas. Lo que sí está absolutamente claro es que las dos economías más grandes de la región que son México y Brasil, pueden adoptar una política de reestructuración muy a la moderna, al estilo europeo, occidental, precisamente porque hicieron política industrial hasta mucho antes de la crisis de la deuda. En cambio, aquellos países que habían desmontado su política de desarrollo industrial desde antes, posiblemente no van a poder adoptar un modelo de ese estilo en materia de reestructuración. En esa situación se encuentra Colombia, porque hace mucho rato desmontó su política industrial y hay que comenzar a reconstruirla.

La política de desarrollo industrial no es solamente la protección o la no protección; hay muchos instrumentos que se utilizaban aquí en el pasado, muchos que se trataron de adoptar y no funcionaron y muchos otros que se deberían haber adoptado para poder avanzar en el proceso de industrialización. Podemos referirnos a varios de ellos. Primero, por ejemplo, en materia de las políticas que se abandonaron, las más importantes son las de inversión directa; me refiero específicamente a la filosofía que inspiró por mucho tiempo al Instituto de Fomento Industrial como mecanismo para canalizar inversiones de riesgo del Estado con carácter temporal, mientras arrancaban ciertos sectores industriales. Esa política se pervirtió por muchos motivos; inversiones que no deberían haber sido permanentes se volvieron eternas y desde hace mucho tiempo comenzaron a reducirse las nuevas esferas de acción.

Intimamente ligado a eso está la política de corporaciones financieras, cuya idea inicial en la década de los 60 fue encontrar una nueva institución financiera que invirtiera, diera capital de riesgo en nuevas actividades industriales. Con el tiempo, por todo el proceso de evolución del sistema financiero, las corporaciones financieras se convirtieron en simples intermediarios, muchas veces competidores de compañías de financiamiento comercial o de otros intermediarios, función para la cual no fueron creadas.

Entre las políticas que se intentaron adoptar y que no funcionaron, la más importante fue la integración; ésta era la estrategia para avanzar en dos direcciones: en materia de nuevos sectores de sustitución de importaciones en mercados restringidos como eran las economías andinas, y en materia de apertura parcial a la competencia de los otros países. En ninguna de las dos funcionó el esquema y no veo, fácilmente, la posibilidad de que se dé, ni tengo ya mucha fe, ni mucha esperanza en que se deban hacer muchos esfuerzos en esta materia.

En cuanto al tercer grupo, aquellas políticas que se deberían haber adoptado para poder profundizar en el proceso de sustitución de importaciones y que no se dieron, encontramos por ejemplo un buen estatuto de compras estatales. Sólo en los últimos años a partir de la expedición del Decreto 222 se han emprendido acciones para integrar a las empresas públicas y a los proveedores nacionales. Llegamos muy tardíamente al esquema con el cual se ha montado la industrialización en las ramas de la metalmecánica, por ejemplo, en otros países. Esto se debería haber diseñado hace diez o quince años, para tener hoy una industria metalmecánica sólida.

Por todos estos motivos no creo en la reestructuración tal como se plantea en ciertos círculos, como una política de reconversión al estilo europeo occidental, que es viable para Brasil y México, pero no para Colombia, ni como una política de apertura, hacia la que se inclina el Banco Mundial, como si apertura fuera sinónimo de reestructuración.

En cuanto al tema específico de la apertura, nuevamente hay que tener en cuenta nuestro punto de partida que es una industria creada fundamentalmente en torno al mercado interno, aunque en varios sectores ya han hecho importantes avances hacia la exportación. Un elemento esencial en la concepción de la estrategia de apertura, es tener en cuenta lo siguiente:

En términos estrictos para una economía en crecimiento, el argumento tradicional de que los altos niveles de protección a las industrias "viejas" impiden el desarrollo exportador, contiene una falacia fundamental y es que en realidad, en ese sector ya se ha copado el mercado interno. Como nueva oportunidad de inversión, que es lo que determina el proceso dinámico, no importa que el sector esté sobreprotegido, porque ahí no va a haber inversiones marginales. Las inversiones marginales van a estar en la expansión de estos sectores hacia la exportación, o en nuevos sectores económicos. Me parece que está mal la concepción del empresario que en ese contexto trata de sobreexplotar el mercado interno con altos márgenes de precio en vez de utilizar sus oportunidades de expansión hacia la exportación. No obstante, muchos empresarios tradicionales cuando llegan a copar el mercado interna lo que hacen es pensar en la exportación o en diversificarse hacia nuevos sectores. En ese contexto no en-tiendo el porqué del argumento que la alta protección a industrias ya viejas es un impedimento al nuevo desarrollo. En el fondo no es ningún impedimento; más aún, existe evidencia muy firme sobre el hecho de que tampoco genera prácticas generalizadas de excesos de precios domésticos.

Voy a ampliar este punto porque creo que los analistas ortodoxos tradicionales de este tema no lo entienden. La evidencia que existe en Colombia indica que los industriales fijan precios con base en costos independientemente tanto de la tasa de cambio como elemento de competencia, o sea de qué tan alto sea el precio de los bienes competitivos importados alternativos, como del grado de liberación a través del sistema de licencias. Esto indica que los industriales en Colombia utilizan el margen de protección excesiva que siempre han tenido, tanto por el sistema arancelario como por el sistema pararancelario. Cuando la tasa de cambio está inmensamente sobrevaluada. En ese caso, los precios son mucho más altos que en el mercado internacional porque se fijan con base en unos costos y unas condiciones relativamente desventajosas. Pero, como lo demuestra la experiencia, cuando se devalúa el tipo de cambio, esas prácticas de fijación de precios que aparentemente demostraban una altísima ineficiencia, súbitamente se tornan relativamente decentes y los precios que se fijan en el mercado interno son razonables.

En los últimos años, los precios en Colombia se han seguido fijando con base en costos del sector industrial colombiano; la única diferencia es que mientras en los años 70, con un tasa de cambio inmensamente sobrevaluada, aparecían como excesivos, con la nueva tasa de cambio ya no lo son. Lo que hay en el fondo es una combinación del uso del arancel, del sistema pararancelario y de la tasa de cambio como instrumento de protección y en unos momentos se utilizan unos y en otros, se utilizan otros, pero no hay el grado de explotación del mercado interno que a menudo se argumenta.

En qué sectores se debe liberar en las industrias tradicionales depende de un análisis muy cuidadoso de cuáles serían los beneficiarios potenciales de ese sistema. El único caso donde veo razonable una liberación importante en esos sectores es en industrias tradicionales en las cuales se producen insumos básicos para otras industrias, a costos excesivamente altos. Esto nos lleva al punto que menciona el doctor Pinto y que tiene que ver con los eslabonamientos.

Hay muchos casos de industrias establecidas, ineficientes, que producen insumos básicos a altísimos costos domésticos y en donde o se da un proceso de reestructuración que elimine ese problema o es mejor desmantelar esas industrias, porque, en esos casos, las industrias tradicionales establecidas se convierten en un obstáculo para el desarrollo de nuevos sectores.

Por último, no conozco muchos casos donde haya un argumento sólido para liberar industrias de bienes de consumo tradicionales. No creo que a la tasa de cambio actual haya precios excesivos generalizados en los bienes de consumo más comunes, incluso en muchos duraderos, o en los automóviles. El doctor Echavarría menciona que el estudio que se realiza para el Banco Mundial ha encontrado que la industria automotriz es eficiente en Colombia. Todos los que hemos tenido algo que ver con ese sector sabemos que los altos precios domésticos no tienen nada que ver, estrictamente hablando, con ineficiencia sino con dos fenómenos diferentes que son los altísimos impuestos, razonables porque es un bien de lujo y los márgenes comerciales tienden a ser más altos en Colombia que en países donde se producen automóviles en mayor escala.

Por lo tanto, no es en los bienes de consumo donde debe haber una política de liberación razonable, sino en aquellas industrias tradicionales que producen insumos importantes para otros sectores industriales a un costo excesivo.