REESTRUCTURACION INDUSTRIAL POLITICA Y PRACTICA

BANCO MUNDIAL

Ira Lieberman

Oficial de Proyectos de la División

de Comercio, Finanzas e Industria

del Banco Mundial

Comentarios

Santiago Becerra

James Hanna

Leonardo Pineda Serna

Pablo Peláez González

Edgar Gutiérrez Castro

Marco A. Córdoba

Hernán Mejía

RESUMEN EJECUTIVO E INTRODUCCION

La reestructuración industrial supone que las empresas tomen medidas para llenar los vacíos existentes entre su comportamiento actual y lo que exige la competencia internacional. Estos vacíos surgen de los cambios globales en tecnología, organización, mercadeo y factores de precios. Las políticas y los cambios de las políticas institucionales reglamentarias impulsan a las empresas a tomar las medidas necesarias para mejorar su nivel competitivo. Se dice que una firma, un subsector o una industria se ha reestructurado cuando se ha movido hacia una estructura de precios y una mezcla de productos que sea competitiva hoy y que esté situada dinámicamente para continuar siendo competitiva.

La experiencia ha demostrado que la reestructuración de una empresa no es la respuesta automática a cambios en las políticas macroeconómicas ni a cambios rápidos de condiciones globales. Los gobiernos deben establecer políticas que propicien movimientos flexibles de recursos como respuesta a la competencia, deben promover instituciones con la capacidad de llenar los vacíos de información y de conocimientos, y garantizar que haya una adecuada disponibilidad de financiación. Las políticas y los programas institucionales pueden contribuir a disminuir aquellas actividades industriales no competitivas, a reformular las que pueden ser internacionalmente competitivas, y a aumentar la participación en actividades nuevas más promisorias.

Este documento estudia los motivos para efectuar la reestructuración y hace un esquema de las políticas y las instituciones necesarias para ponerla en marcha. Describe la evolución de los préstamos para reestructuración industrial del Banco, destacando las experiencias adquiridas en otras operaciones en el pasado. El objeto de este documento es proveer una guía para el diseño y puesta en práctica de programas de reestructuración industrial auspiciados por el Banco. El documento identifica industrias claves y políticas comerciales; destaca los elementos necesarios para el enfoque exitoso de la reestructuración de empresas y de subsectores; y describe, tanto los instrumentos financieros como las instituciones que se requieren para promover la reestructuración industrial.

El Banco ha apoyado programas de reestructuración industrial desde 1980, comenzando por proyectos pequeños de rehabilitación física enfocados hacia unas pocas empresas públicas, evolucionando a operaciones que centran su atención en las políticas y los cambios institucionales, tanto del subsector como de un nivel más amplio de la industria. La experiencia demuestra que las operaciones de reestructuración industrial son efectivas únicamente como complemento a políticas que promueven soluciones de las empresas industriales para una oferta competitiva y eficaz.

Además de políticas macroeconómicas sólidas, antes de comenzar un proceso de reestructuración industrial, por lo menos en aquellos subsectores cubiertos el proceso, deben darse los siguientes pasos:

• Remoción, o considerable disminución de los obstáculos para llevar a cabo la creación, lanzamiento y expansión de empresas industriales.

• Eliminación de monopolios industriales originados en políticas, tanto en el sector público como en el privado. Cuando la competencia nacional no es adecuada para lograr producción eficiente, se requiere la competencia de la importación, en especial para los artículos intermedios indispensables como, por ejemplo, el acero, los fertilizantes, los petroquímicos o el cemento.

• Eliminación o rebaja considerable de los subsidios, los traslados unilaterales y las "negociaciones especiales" para algunas empresas.

• Creación de políticas de precios de orientación comercial.

Estas medidas de las políticas pueden incorporarse como prerrequisito del proceso de reestructuración industrial, apoyadas por operaciones paralelas de ajuste, o pueden ser tomadas independientemente, como parte del programa de reforma de políticas generales del gobierno. La experiencia indica que la rehabilitación física y la reestructuración financiera de las empresas industriales no tendrá resultados significativos en el desarrollo de su funcionamiento si las presiones de la competencia no obligan a las empresas a mejorar su eficiencia organizacional y operacional.

El apoyo del Banco Mundial para la reestructuración de la industria privada es casi siempre indirecto. Se suministra crédito a través del sistema financiero, y servicios técnicos y de mercadeo a través de agencias gubernamentales, comerciales o financieras. En muchos casos, es útil enfocar un subsector en estas operaciones. El diagnóstico de un subsector ayuda a detectar los factores claves del éxito para la competencia global en grupos de los principales productos y a identificar los vacíos más importantes entre las prácticas domésticas y las internacionales en cuanto a tecnología, organización y mercadeo. Igualmente, debido a que los requerimientos del potencial para competir son específicos para cada segmento mercado/producto, los servicios de información de mercadeo y de capacitación, con frecuencia, se dirigen más eficazmente hacia sub-sectores específicos. Así pues, el objetivo es desmontar los subsidios específicos del subsector, promoviendo al mismo tiempo servicios de funcionamiento, comenzando por los subsectores más promisorios.

Las operaciones de reestructuración del subsector industrial que auspicia el Banco Mundial requieren la incorporación de programas institucionales que contribuyan al desarrollo del potencial para competir en áreas críticas de funcionamiento en las empresas. Estos programas pueden incluir:

• Medidas para ayudar a las empresas individualmente a diseñar estrategias de mercadeo para exportación y programas de mejoramiento de la productividad.

• Programas de desarrollo de los recursos humanos enfocados hacia la creación de equipos flexibles y técnicos, tanto directivos como de fuerza laboral.

• Financiación para el desarrollo e investigación de las tecnologías internacionales disponibles y su aplicación a las empresas nacionales; y

• Mecanismos para ayudar a las empresas a conformar alianzas estratégicas con compañías que operen a nivel global.

En vista de los cambios rápidos de tecnología y mercadeo y del aumento del interés en la exportación, los intermediarios financieros deben desarrollar aptitudes para la evaluación de proyectos de mercadeo y técnicas específicas para cada producto. En algunas operaciones auspiciadas por el Banco se ha justificado la asignación de crédito a subsectores, arguyendo que debe darse este enfoque. Sin embargo, estas asignaciones de crédito pueden crear distorsiones, rigidez y problemas al predecir las áreas de inversión futura. Deben evitarse las asignaciones de crédito al subsector. Es preferible recurrir a intermediarios financieros en el diagnóstico del subsector y responsabilizarlos de los distintos componentes de asistencia técnica que impartan orientación directa sobre temas de mercadeo y tecnología para los grupos de productos más importantes.

Los países en desarrollo enfrentan deudas y problemas graves del sector financiero y fiscal y por lo tanto no están en condiciones de mantener empresas públicas industriales no competitivas e insolventes. Debe darse atención prioritaria a los programas para cerrar y reducir las empresas públicas no viables y para reestructurar a fondo las que puedan ser competitivas. Al reestructurar empresas públicas grandes y poderosas (EPs), deben combinarse políticas competitivas generales con medidas explícitas para la eliminación o disminución de los beneficios especiales que las empresas públicas reciben usualmente: subsidios, convenios de ventas con otras EPs, monopolios de abastecimiento, producción y ventas. Por su condición de monopolio, de limitación de financiamiento débil y de estructura mixta, muchas EPs han utilizado sus poderes de monopolio para absorber empresas afines o se han expandido a negocios no relacionados. Se requieren decisiones firmes, basadas en el análisis sólido del subsector y de la empresa para desenredar estas distorsiones particulares de las EPs.

La rehabilitación física y la reestructuración financiera de las empresas públicas no han tenido éxito si no han ido acompañadas de políticas que exijan un comportamiento competitivo y de cambios administrativos, organizacionales, tecnológicos y de capacidad y estrategia de mercadeo. Además, se han obtenido o pueden esperarse resultados limitados a través de la información de las directivas, de la evaluación del comportamiento, o de los sistemas de contratos de comportamiento. La mayor claridad y los sistemas de información son útiles solamente como complementos, una vez que cambien, tanto el poder real como las relaciones financieras (subsidios, transferencias, acceso a crédito especial).

Factores claves del éxito. Los siguientes objetivos son indispensables en los programas sólidos de reestructuración para las empresas de propiedad del gobierno.

• Las empresas industriales existen para suministrar bienes y servicios de calidad y precios competitivos. La meta debe ser la disminución y finalmente la remoción de los subsidios de producción y de consumo. Las empresas industriales públicas deben costearse sus propios gastos o poseer planes claramente demostrables para hacerlo, una vez reestructuradas.

• Respaldo al incremento en la inversión en empresas industriales, únicamente si se logra o al menos se acerca a la competencia internacional, en precio y calidad, como resultado del proceso de reestructuración. Esto es especialmente crítico en las industrias intermedias de base (acero, petroquímicas, fertilizantes) porque las empresas públicas ineficientes socavan las posibilidades de competitividad a los usuarios. Cuando una compañía es monopolio nacional, la competencia de la importación es, frecuentemente, un mecanismo primordial para promover la eficiencia.

• Deben explorarse ágilmente los medios para aumentar la participación de socios extranjeros o nacionales del sector privado. Debe promoverse la formación de operaciones conjuntas o de acuerdos sólidos de colaboración con firmas extranjeras exitosas y con operaciones a nivel mundial porque pueden proporcionar fondos, crear presiones externas para el rendimiento competitivo e introducir mejores prácticas internacionales.

• En aquellas empresas que permanezcan en el sector público, debe cambiar la relación de poder, el gobierno debe volverse un accionista distanciado de las empresas que vigila. Las compañías tenedoras -vistas con frecuencia como el mecanismo para distanciar a la burocracia de las empresas- son importantes únicamente si tienen responsabilidades presupuestales en las empresas públicas y tienen la libertad para liquidar, privatizar o conformar operaciones conjuntas. De otra forma, las compañías tenedoras son única-mente un estrato más de controles.

• Los programas de reestructuración de las empresas públicas deben dirigirse a los puntos que redunden en el trabajo; pagos compensatorios como incentivos para el cambio de empleo voluntario; y reentrenamiento de los directivos y de los operarios.

• El compromiso firme del gobierno es de vital importancia, en vista de la extrema complejidad, la fuerte dimensión política y social y la naturaleza tenue de los programas de reestructuración de las empresas públicas. Este compromiso debe expresarse a través de la instauración de medidas concretas y de un programa convincente de hechos cuantificables acordados por todas las partes.

La privatización es un instrumento importante para lograr la competitividad y reducir la interferencia política. Sin embargo, la venta de empresas públicas crea problemas enormes. Con frecuencia, el número de posibles compradores es limitado y los mercados de capital en los países en desarrollo, por lo general, son inadecuados para absorber despojos. Además, si no hay una estructuración adecuada, la privatización puede, únicamente, reemplazar el monopolio público por el privado.

Otros sistemas para aumentar la participación privada en la propiedad y administración de las empresas públicas industriales incluyen la adquisición por parte de los empleados, el arrendamiento financiero, la venta directa de toda o de parte de la empresa, el descargue de las actividades marginales, y la creación de operaciones conjuntas con socios nacionales o extranjeros. Los beneficios potenciales de estas medidas para aumentar la participación privada incluyen una utilización más eficaz y una disminución del escape de los escasos recursos del sector público; una menor invasión del sector privado en los mercados nacionales de capital y una mayor transparencia del sector industrial aumentando la confianza de los inversionistas. Tal vez la forma más efectiva y práctica de aumentar la participación privada es la reducción de las empresas públicas existentes, limitando la expansión futura para dar cabida a la iniciativa privada.

La eliminación de distorsiones graves en el sector financiero es un prerrequisito para la reestructuración industrial. En los países donde hay crisis financieras profundas, la nueva inversión sólida puede darse solamente después de la reestructuración de la cartera industrial de los intermediarios insolventes y después de haber solucionado abiertamente la situación del incumplimiento en los activos. Sin la reestructuración del sistema financiero, los bancos no efectuarán inversiones no productivas pues elevarían así los costos financieros y dejarían de hacer nuevas inversiones más sanas. Para mejorar el bienestar financiero y la eficiencia del sistema bancario, los gobiernos deben introducir incentivos reguladores e iniciar la reestructuración financiera de los intermediarios afectados en forma tal, que solamente sobrevivan aquéllos que sean financieramente sanos. Estas reformas sistemáticas se encaran más fácilmente con el apoyo de las operaciones de ajuste del sector financiero.

En los proyectos de reestructuración industrial que comprometen líneas de crédito a través de intermediarios financieros, debe garantizarse que: únicamente se utilicen instituciones sólidas y solventes; se empleen los principios básicos de financiación corporativa; y se incorporen instrumentos adecuados e inversiones preferenciales.

La asistencia de financiación para los programas de reestructuración se diferencia sustancialmente de la financiación en las operaciones de desarrollo financiero tradicionales. En las líneas de crédito anteriores, el Banco Mundial ofrecía préstamos a largo plazo para inversiones en equipos y como capital de trabajo fijo, apoyándose, en primer término, en las instituciones financieras del gobierno (DIFs) para otorgar los préstamos directamente a las compañías a través de convenios de refinanciación. En los procesos de reestructuración (y en líneas de crédito nuevas) el Banco Mundial debe ser más selectivo en la utilización de los intermediarios financieros.

A pesar de la capacidad teórica para la evaluación de proyectos, algunos bancos de desarrollo han otorgado préstamos para proyectos no viables, han experimentado el deterioro en la calidad de la cartera, y tienen problemas serios de insolvencia. Muchos bancos comerciales han evitado estos problemas y han demostrado que son capaces de manejar las finanzas de corporaciones y las inversiones de capital. Los bancos comerciales con éxito tienen conocimientos sólidos del mercado, son hábiles en ingeniería financiera y mantienen relaciones regulares con los clientes industriales. Los bancos comerciales, y el pequeño pero, creciente grupo de bancos inversionistas, podrían tornarse, cada vez más, en medios importantes de canalización de los préstamos de mediación financiera del Banco, especialmente en los programas de reestructuración financiera.

En la medida en que se utilicen intermediarios financieros sanos, la reestructuración industrial auspiciada por el Banco puede financiar una gama más amplia de inversiones de reestructuración. Actualmente, los fondos del Banco no financian la adquisición de compañías nacionales porque las adquisiciones implican traslados de propiedad de los activos existentes, más que la creación de nuevos activos. Las fusiones y las adquisiciones pueden ser medios importantes para aumentar la eficiencia de las empresas industriales. El Departamento Legal, en colaboración con el PPR y el de Operaciones, examinarán el problema.

Junto con inversión en equipos y capital de trabajo de una compañía puede necesitarse la reestructuración financiera paralela. La reestructuración del pasivo de una compañía puede incluir: ampliación de los plazos de vencimiento, la consolidación de la deuda y la conversión deuda/capital. Las políticas del Banco no permiten el financiamiento directo de estos instrumentos, pero se Puede estimular a los intermediarios financieros para que apoyen la reestructuración financiera, para permitir programas serios de solución.

El papel del Banco Mundial en la reestructuración industrial ha sido importante y creciente. Del período fiscal 1980 a 1988 el Banco aportó alrededor de US$ 3.8 millones para más de 50 proyectos de rehabilitación o de reestructuración industrial. Más del 70% de estos préstamos se otorgaron entre el período fiscal 1986 y 1988. Estos proyectos marcan cambios sucesivos en la estrategia de préstamos industriales de la década de los 60 y de los 70. Durante los períodos anteriores, el Banco apoyaba proyectes industriales enfocados hacia la creación de nuevas capacidades, principalmente en empresas de capital intensivo de propiedad del gobierno. A principios de 1980, el Banco cambió su enfoque hacia proyectos de rehabilitación física relacionados principalmente con la modernización de empresas del sector público. Estas operaciones de rehabilitación reflejaban la esperanza de que la modernización de las plantas y la fijación de precios con un margen sobre el costo fuera suficiente. Se enfocaba la solvencia financiera de unas pocas empresas públicas. Se dio poca atención a la organización, al mercadeo y a las deficiencias en la administración. La fijación de precios del mercado, la competencia de las importaciones y exportaciones, las barreras de entrada y de salida y la intervención gubernamental no eran prioridades en la mayoría de las operaciones. Para mediados de 1980, los frágiles resultados de estos enfoques estrechos y los costos económicos de rutina comercial saltaron a la vista del personal del Banco y de muchos creadores de políticas.

Los préstamos para reestructuración industrial durante la segunda mitad de la década de los 80 dieron mayor importancia a reformas políticas, institucionales y administrativas. El aumento del crédito para reestructuración del subsector y del sector durante el período fiscal 1985 a 1988 facilitó esta ampliación del campo.

Los proyectos para el período fiscal 1989 a 1991 incluyen US$ 5.4 billones destinados a 41 préstamos para subsectores industriales y de reestructuración. Además, el grueso de los préstamos del Banco del período fiscal 1989 a 1991, a través de intermediarios financieros, probablemente financiará empresas industriales existentes que necesitan reestructurar sus operaciones para responder a cambios en políticas y a condiciones competitivas.

Este informe refleja el análisis de más de 50 procesos de reestructuración industrial auspiciados por el banco en 29 países, que se inició en el período fiscal 1980 a 1985. Los enfoques limitados de rehabilitación física, típicos de los procesos del período fiscal 1980 a 1985 no han comprobado su eficacia. Aunque todavía es pronto juzgar la efectividad de enfoques más amplios de toda la industria y del subsector, la evaluación de los documentos del proyecto y de las entrevistas con los directores de los trabajos destacan lecciones importantes para la próxima generación de procesos de reestructuración industrial. El anexo suministra una matriz de las características básicas, los objetivos y los componentes de 50 procesos de reestructuración.

Primero, el factor más crítico para el éxito es el compromiso en todas las fases de participantes locales competentes e involucrados. Segundo, las operaciones de reestructuración se deben enfocar hacia la promoción de respuestas competitivas al cambio global rápido y a los cambios de políticas. Tercero, los estudios globales de subsectores, que evalúan los factores claves del éxito en materia de costos, calidad, tecnología y mercadeo, son importantes al juzgar si la reestructuración de empresas hará que las firmas sean competitivas internacionalmente.

Cuarto, los proyectos de reestructuración del Banco no pueden tener éxito si tienen que ver, en primer lugar, con los aspectos físicos, sin prestar atención adecuada a los temas de la política normativa, de la propiedad y de la organización. Quinto, en las operaciones de préstamos del Banco que apoyen empresas semiestatales con categoría de monopolio, deben crearse, por lo menos, presiones competitivas que eliminen las barreras de entrada, liberen las importaciones, y/o rompan los monopolios. Sexto, deben acordarse reformas mínimas de reglamentación de precios y de la empresa pública como parte de las operaciones de reestructuración o se debe tener el apoyo de operaciones paralelas de ajuste. Séptimo, la reestructuración industrial exige un compromiso de cinco a diez años de cambio. Octavo, es deseable un programa de reestructuración coherente y sucesivo durante ese período, organizado en varias fases de proyectos superpuestos. Noveno, siendo continuos, los procesos de reestructuración requieren una mayor supervisión del Banco de la usual y, por lo tanto, requieren recursos intensivos.

Décimo, deben utilizarse intermediarios financieros solventes y competentes, con el fin de introducir los instrumentos financieros apropiados para hacer frente a las distintas necesidades de la reestructuración industrial. Décimo primero, la financiación de los sistemas de mercadeo, de investigación y desarrollo, de reentrenamiento y de producción es importante en la reestructuración y se debe incluir en una definición más amplia de la inversión disponible. Décimo segundo, las operaciones de reestructuración requieren atención creciente a los aspectos laborales, teniendo disponibles fondos del Banco para el reentrenamiento de los trabajadores y estimulando la financiación de la contraparte para los pagos de cesantías.

POLITICAS PARA LA REESTRUCTURACION INDUSTRIAL

A. Dimensiones claves de política

Es necesario tener un ambiente de negocios que recompense el comportamiento eficaz cuando las empresas, los subsectores y la industria en general se reestructuran hacia la competencia mundial. El éxito de la reestructuración depende en un marco técnico de los siguientes elementos vitales:

a)         Las políticas macroeconómicas enfocadas hacia la creación de un ambiente estable de negocios, con tasas de cambio ajustadas para mantener el equilibrio entre los precios nacionales y los internacionales, y prácticas prudentes en el gasto público y el ingreso.

b)         Políticas efectivas de competencia que combinen: liberación progresiva de las importaciones; cambios en la reglamentación e incentivos para disminuir las barreras nacionales para la entrada, salida y expansión; y medidas de rivalidad en las exportaciones.

c)         Liberación de precios de factorización y precios de producción; y

d)         Servicios institucionales y de infraestructura para ayudar a la reestructuración a nivel de empresa, por ejemplo, servicios efectivos de extensión de información y consulta de mercadeo, desarrollo de los recursos humanos, telecomunicaciones, transporte, energía.

La Tabla 1.1 da información en detalle y pormenorizada de los instrumentos en estas áreas principales.

Algunos informes del sector industrial del Banco Mundial han aumentado el análisis de la combinación y escalonamiento de las reformas macroeconómicas, comerciales y de las políticas reguladoras. El estudio del Banco Mundial del Sector Industrial de la Argentina de 1988, basado en el análisis de la estructura y el funcionamiento industrial recomendó el escalonamiento de las reformas de reglamentación de precios nacionales, la liberación de las tarifas de importación, y la desaparición progresiva de los incentivos especiales. En la India, el trabajo del sector analizó los cambios necesarios en la reglamentación para la entrada, salida y expansión, y la primera fase de las reformas fue apoyada en el proceso de reestructuración Industrial Export Project-Engineering Products¹.

Tabla 1.1: COMPONENTES PRINCIPALES DEL AMBIENTE INSTITUCIONAL Y POLITICO

1. Políticas macroeconómicas

•           Régimen de tasa de cambios - medios para aumentar las presiones competitivas y utilizar los mercados internacionales como señales para la asignación y utilización de recursos.

•           Políticas fiscales y crediticias - medios para el problema de las presiones del gasto público en la reestructuración privada y en el desarrollo de la financiación.

2. Políticas de competencia

a)         Liberación de las importaciones - restricciones cuantitativas de las importaciones, tarifas de importación, impuestos de importación, controles administrativos a las importaciones y demás restricciones a las importaciones.

b)         Régimen de libre comercio para exportaciones - desventajas de los derechos de aduana y planes de exención de impuestos para insumos importados para la producción de exportaciones; crédito antes y después del embarque y seguros a la exportación y a las importaciones relacionadas, producción y administración de exportación e importación, incluyendo las aduanas.

c)         Reglamentación interna e incentivos

•           Licencias, subsidios e incentivos que obstaculizan la entrada, salida y expansión de la capacidad industrial. Estas reglamentaciones (incluyendo las deficiencias en la legislación de quiebras, las limitaciones en el tamaño de las empresas, las licencias para nueva capacidad) disminuyen la flexibilidad de la base productiva nacional y obstruyen la capacidad de las empresas nuevas o existentes para responder a nuevos retos de competencia.

•           Impuestos, subsidios, incentivos, acceso limitado de la moneda extranjera y las demás medidas que reflejen los objetivos mixtos, y disminuyan el enfoque al funcionamiento eficiente, eficaz y competitivo.

•           Limitaciones a la cooperación extranjera (incluyendo las limitaciones en inversión extranjera directa, pagos de regalías, repatriación de utilidades, derechos de propiedad intelectual) limitan el acceso de las empresas nacionales a mejores prácticas en tecnología de producción y redes de distribución y mercadeo.

•           Protección a las empresas del Estado (incluyendo los monopolios públicos, los acuerdos especiales de precios y de adquisición, los subsidios directos, y el acceso al crédito bancario o presupuestal especial) aisla a las empresas del Estado de las presiones competitivas externas o locales, disminuyendo así los incentivos para la reestructuración.

•           Autonomía empresarial: libertad de entrada o salida; autonomía de operación.

•           Control de precios - representan una distorsión grande en muchas economías en desarrollo; disminuyen el papel de las señales de precios del mercado en la asignación y utilización de recursos.

3. Factor nacional de precios

• Precios: Precios de insumos, servicios, transporte, y artículos básicos de consumo; subsidios.

• Laboral: Salario mínimo; facilidad de despido mediante reglamentación o práctica; movilidad; reentrenamiento; cesantías; prácticas de contratación; sindicalización.

• Impuestos: Nivel y cubrimiento de impuestos a las corporaciones; exenciones y concesiones; dividendos; reglamentación de depreciación; remanentes; utilidades de la inversión extranjera.

4. Servicios de infraestructura institucionales y proactivos.

• Servicios de información: Estadísticas económicas; cifras sobre comercio; información de mercados de exportación.

• Infraestructura física: Energía, transporte, comunicación, agua, puertos.

• Desarrollo de recursos humanos: Educación, capacitación vocacional; desarrollo gerencial. Mercadeo: Distribución y promoción; almacenamiento; comercialización.

• Desarrollo tecnológico: Instituto estándar; control de calidad y laboratorios de prueba; tecnología; sistemas de información; centros de investigación y desarrollo y apoyo.

• Servicios de consulta: Ingeniería; mercadeo y comercio; mantenimiento; legal; contabilidad (auditoria y fiscal).

• Contabilidad: Normas de auditoria.

Los proyectos de reestructuración apoyados por el Banco reconocen cada vez más la importancia de las reformas de políticas interrelacionadas. Un enfoque integrado hacia la reforma de política y la reforma industrial caracteriza el programa escalonado y sistemático del gobierno de Hungría, que ha sido apoyado por el Banco con una serie de operaciones de reestructuración industrial². El esfuerzo de reestructuración de todo el sector en Senegal incluye reformas de política general apoyadas en una serie de préstamos previos de ajuste estructural (SALs)³.

Los procesos de reestructuración industrial no son posibles en medio de inestabilidad macroeconómica grave. Los problemas macroeconómicos más importantes que afectan a los procesos de reestructuración son los índices de cambio relativos sujetos al comercio y las políticas fiscales y crediticias. Los países en desarrollo con frecuencia mantienen tasas de cambio sobrevaloradas y poco realistas que hacen que las actividades de sustitución de importaciones sean productivas artificialmente. La inflación, alimentada primordialmente por el gasto deficitario del sector público, también representa un elemento serio de desestabilización en muchos países en vía de desarrollo. Los proyectos de reestructuración no son instrumentos efectivos de apoyo a cambios de políticas macro; el acondicionamiento bajo préstamos de ajuste continuará siendo el medio más apropiado para apoyar las reformas macroeconómicas.

Las operaciones de reestructuración industrial pueden ser vehículos efectivos en el apoyo a la liberación de las importaciones, las reformas de los incentivos y las reglamentaciones nacionales y las medidas de rivalidad de las exportaciones, todas enfocadas hacia la utilización de la competencia como instrumento para introducir decisiones competitivas en las empresas industriales. Esta mezcla de políticas competitivas se trata íntegramente en el documento anexo, Políticas competitivas para los países en vía de industrialización. Este capítulo enfoca esas políticas y prácticas que con más frecuencia dificultan la reestructuración industrial competitiva.

México es un ejemplo del apoyo adecuado del Banco para cambios en política y reestructuración industrial. La adhesión de México al GATT en 1986 y las decisiones del gobierno de eliminar muchos de los QRs industriales, de disminuir el proteccionismo y de armonizar la clasificación de tarifas se apoyaron con dos préstamos de desembolso rápido de acuerdo con la política comercial del Banco. Luego se revisaron las principales barreras a la entrada, salida y expansión de las empresas nacionales y extranjeras, se apoyaron las reformas con un préstamo del sector industrial propuesto en el período fiscal de 1989. Al mismo tiempo, las operaciones de reestructuración industrial, que se preparan desde 1986, ayudarán á las empresas públicas y privadas a hacer frente a los cambios rápidos de las señales de las políticas y las condiciones globales. El caso de México refleja el compromiso serio con la reestructuración de las empresas y la reforma comercial. También refleja el reconocimiento de la importancia vital de la reglamentación interna y las reformas de incentivos a fin de darles a las empresas nacionales la flexibilidad necesaria para responder al reto de la competencia.

Las reglamentaciones industriales cubren una gama de leyes, reglas y normas que gobiernan las operaciones comerciales de las empresas. Las que son más relevantes en la reestructuración, son las que determinan la competencia generalmente definidas como obstáculos a la entrada, salida y expansión. Las barreras a la entrada y expansión incluyen las licencias a nuevas capacidades, los limites al tamaño de las empresas y las restricciones de propiedad. Las barreras de salida son las que incluyen leyes de quiebra, liquidación y reducciones de empresas.

Típicamente, las barreras a la entrada protegen las empresas locales dominantes. Las políticas diseñadas para amparar industrias nacientes con frecuencia se osifican en monopolios proteccionistas o empresas oligopólicas. Estas rigideces progresivas pueden ser el subproducto de las estrategias de sustitución de importaciones, cuando los gobiernos y las firmas con frecuencia cooperan para hacer que la capacidad de producción doméstica sea igual a la demanda nacional. Las barreras de entrada han significado con frecuencia que las empresas beneficiadas en los mercados domésticos protegidos se encuentren sin el reto de nuevas empresas entrantes nacionales. Como resultado, aumenta el vacío entre la competitividad de las empresas que operan en el mercado mundial y las empresas que operan en los subsectores protegidos.

Los procesos de licencias complejos, que son largos y costosos, discriminan contra la pequeña empresa que no puede permitirse los costos ni el tiempo. Con frecuencia están involucrados varios ministerios, cada uno desplegando distintos criterios oscuros. Esta complejidad de los procedimientos ha dado como resultado el crecimiento de sectores informales grandes en muchos países en desarrollo, donde las empresas operan fuera del alcance de las reglamentaciones y los impuestos y se privan del acceso al sector financiero formal, de los incentivos y los servicios.

Reserva de sectores estratégicos prioritarios. Muchos países en desarrollo reservan industrias y servicios básicos (acero, fertilizantes, petroquímicos, petróleo y gas, y telecomunicaciones) exclusivamente para empresas del Estado. Los argumentos que sostienen los monopolios paraestatales basan su naturaleza estratégica en los requerimientos financieros a grande escala. Muchas de estas preocupaciones ya no son válidas. Los costos financieros y económicos de las prácticas del monopolio son altos. Las reglamentaciones de propiedad con frecuencia impiden el acceso de la firma doméstica a la tecnología, la organización y a los canales de mercadeo que las firmas extranjeras pueden suministrar. La privatización de los monopolios puede resolver objetivos mixtos, haciendo énfasis en los que están directamente relacionados con la eficiencia, ya que la condición de monopolio se elimina porque los monopolios privados generalmente no han demostrado mejor comportamiento que los monopolios públicos⁴.

Los límites en el tamaño de la firma pueden tener como resultado graves distorsiones. En la India, la reserva de ciertos productos para producción exclusiva de pequeñas firmas, y otros incentivos puntualizados, dieron como resultado la fragmentación de la empresa, pequeñas industrias de capital intensivo, y poca eficiencia en los segmentos industriales con ganancias claras para ajustar. En Polonia, los límites al tamaño de la empresa privada, combinados con la protección de las importaciones y las reglamentaciones que socavan los mercados de productos entre las empresas públicas, dejan muchos de los merca-dos en manos de carteles sin competencia.

Las barreras de salida incluyen reglamentación contra la salida, legislación inadecuada sobre quiebras y extinción del derecho a redimir hipotecas, subsidios gubernamentales para empresas en quiebra y préstamos a bajo costo para mantener inversiones riesgosas. Una empresa gubernamental que da pérdidas y que el gobierno se rehúse a cerrar, con frecuencia requiere condonación de la deuda, créditos preferenciales y otras medidas especiales. En estas situaciones, los presupuestos del gobierno y el sistema financiero despliegan sus escasos recursos para sostener las firmas ineficientes, limitando el acceso al crédito a las firmas competitivas. Además, las limitaciones de cambio extranjero pueden llevar a los gobiernos a hacer que los insumos importados estén disponibles solamente para las empresas existentes. Las empresas en quiebra con frecuencia hacen esfuerzos para sobrevivir mediante rapiña de precios y otras estrategias a corto plazo para atraer negocios, reduciendo así los márgenes de la industria en general y las nuevas inversiones en el subsector. En especial, en las situaciones actuales de limitación financiera las barreras de salida de las firmas no eficientes se vuelven barreras a la entrada de nuevas empresas.

Las barreras de salida tienden a ser obstáculos grandes en la reestructuración industrial. Si las políticas dificultan que las firmas se salgan de operaciones inexitosas, los propietarios de las empresas y las directivas serán enemigos del riesgo de emprender nuevas actividades. Las barreras a la salida con frecuencia impiden la reestructuración decisiva y el acceso a la inversión; las directivas eligen expandir sus operaciones en aumentos, aun si son antieconómicos, para evitar los riesgos de decisiones de inversión más significativos.

Los vínculos entre las barreras de entrada y salida y los programas de reestructuración exitosos son fundamentales. La legislación que facilite las fusiones, adquisiciones, reorganización y quiebra son instrumentos vitales para reestructuración industrial competitiva. Debe permitirse a las firmas que han fracasado económica y financieramente cerrar legalmente o si no, la estructura industrial del país seguirá estancada e improductiva.

La colaboración extranjera puede ser un ingrediente importante en el éxito de la reestructuración de empresas, especialmente cuando las tecnologías competitivas están estrechamente mantenidas, cuando los vínculos del mercado de exportación son cruciales, o cuando la introducción de métodos organizacionales y contables externos son necesarios para cambiar las operaciones de una empresa. Pero las políticas de gobierno con frecuencia excluyen o desaniman la inversión extranjera directa (DFI) a través de leyes y reglamentaciones tales como:

• Conservación de subsectores "estratégicos" o "prioritarios" para los inversionistas SOEs o domésticos.

• Procedimientos de obtención de licencias poco claros, sujetos a negociaciones para cada caso.

• Limitaciones en la repatriación de utilidades o de capitales; y

• Nacionalización o expropiación de la cartera privada.

La decisión del Brasil de limitar el desarrollo de la industria de los computadores a las compañías nacionales, y la de la India de no permitir que IBM entrara en su mercado como una compañía 100% de propiedad extranjera, son ejemplos claros de las políticas de barreras a la inversión extranjera directa. México reversó su política sobre DFI para la industria de los computadores en 1985, permitiendo la entrada de IBM como 100% propiedad extranjera, y por consiguiente atrajo muchos otros productores internacionales importantes. Como parte de su acuerdo, la IBM se comprometió a exportar un gran porcentaje de su producción de microcomputadores desde México. Además, la industria de los computadores ha engendrado compañías nacionales que importan partes y las ensamblan y venden clones compatibles con los IBM en el mercado nacional compitiendo con los principales productores extranjeros. Hasta hace poco, las políticas de DFI de México estaban sujetas a aprobación de cada caso y no tenían la claridad para atraer fácilmente el DFI. Además, México y otros países en desarrollo han encontrado que la estabilidad macroeconómica es más importante que las reglamentaciones específicas de DFI al reconquistar la confianza en los negocios y atraer inversión extranjera adicional⁵.

Fijación de precios. Existe el vínculo directo entre las políticas de fijación de precios y las operaciones de reestructuración. Con demasiada frecuencia las firmas, especialmente las empresas de propiedad el Estado, operan bajo políticas de fijación de precios controladas que garantizan utilidades sin tener en cuenta la eficiencia, o impiden la viabilidad comercial. Los gobiernos dan fianza a las empresas a través de transferencias presupuestales o subsidios. Los programas de reestructuración apoyados por el Banco que tiene que ver con la empresa pública enfatizan cada vez más reformas de la fijación de precios, con el propósito de permitir que los precios se dirijan hacia los niveles de los mercados mundiales⁶. Uno de los problemas está relacionado con el período de transición del ajuste de los precios, dadas las limitaciones sociales y políticas y el impacto inflacionario. ¿Deben los precios del mercado introducirse inmediatamente y para todos los sectores o en subsectores seleccionados?, ¿puede hacerse esto sin nuevas distorsiones de fijación de precios?. Estos temas han sido especialmente difíciles para economías centralizadas como las de China, Hungría y Polonia, que están tratando de implantar enfoques basados más en el mercado. Las nuevas políticas de fijación de precios en subsectores básicos como el acero, los fertilizantes y la producción de energía han sido difíciles para economías grandes y altamente reglamentadas como las de la India, Pakistán y Argentina. Pero la introducción del sistema de fijación de precios es indispensable si las empresas industriales se comportan como empresas comerciales.

Política laboral. Las políticas laborales pueden ser una barrera considerable en la reestructuración, con sindicatos que representan una fuerza política pode-rosa en las relaciones entre trabajadores, gobierno e industria. La ley puede limitar o prohibir los despidos. En otros casos, los despidos concentrados regional o étnicamente pueden provocar resistencias políticas. La retención de trabajadores, los programas de reducción y la participación por parte de los empleados son importantes en el éxito de los programas de reestructuración. El Proyecto de Reestructuración Industrial de Senegal fue uno de los primeros que calculó la pérdida de empleos con y sin reestructuración, demostrando que hay mayor probabilidad de pérdidas de empleo sin reestructuración. El proyecto de Senegal también incorpora elementos para entrenamiento vocacional y redistribución de la fuerza laboral.

Impuestos. Las políticas fiscales pueden demostrar hondamente la inversión de reestructuración. Las políticas incluyen exenciones, impuestos a corporaciones, saldos de pérdidas, reservas para depreciación y amortización, deducciones permisibles y diferidos, tratamiento de dividendos y repatriación de utilidades para los inversionistas extranjeros. Polonia es un ejemplo en donde los cambios frecuentes y erráticos en las políticas fiscales desde 1981 han frustrado la reforma económica del país y han erosionado totalmente la confianza de las empresas en la reforma.

B. Reestructuración positiva vs. reestructuración defensiva

Debe hacerse un juicio clave sobre el tamaño del vacío entre el comportamiento competitivo local y global, en costos, diseño, control de calidad, entrega y mercadeo. Un punto crítico es cuando la reestructuración se vuelve una necesidad frente al punto en que ninguna medida de reestructuración devolverá la competitividad internacional. En el segundo caso, las opciones son liberar los recursos mediante la reducción de capacidad, eventualmente a cero, o extender la vida de las entidades no viables a través de transferencias gubernamentales y de consumo.

La inversión en los subsectores que han llegado a la segunda etapa es rara vez una utilización productiva de los escasos recursos. En muchos países en proceso de industrialización, algunos subsectores han llegado al primer caso, haciendo necesaria y todavía viable la reestructuración, si el vacío competitivo puede eliminarse o disminuirse considerablemente en un período corto.

Una exigencia clave para reducir el vacío es la utilización de la competencia como instrumento para promover la eficiencia industrial. La rivalidad de la industria nacional, la exportación y la importación son tres elementos que se encuentran al centro de las políticas de competitividad en la reestructuración industrial (el documento acompañante sobre Políticas de competencia en países en proceso de industrialización trata en detalle estas dimensiones). Dos aspectos son críticos en el cambio de políticas y reglamentaciones: Consistencia y secuencia adecuada de las reformas y la continuidad de las reformas predecibles a mediano plazo dentro de un marco de incentivos. Ambas son importantes en la disminución de la incertidumbre en los negocios, aumentando la confianza y la posibilidad en que aparezca la necesaria respuesta de oferta. El programa de reestructuración industrial de Hungría ha funcionado durante un período de cinco años para poner en práctica un programa de políticas económicas coherente, de reformas financieras y de reglamentación industrial. Se han hecho los ajustes y correcciones necesarios y a veces se han adoptado soluciones menos buenas; sin embargo, las reformas operan en un marco coherente previsto.

C. Infraestructura y servicios

Mientras el Banco Mundial ha financiado grandes inversiones en infraestructura, los problemas de infraestructura costosa e inadecuada que minan la competencia industrial no han sido tratados adecuadamente. Los costos y la eficiencia en los puertos, carreteras, el agua, la electricidad y las telecomunicaciones deben vincularse más de cerca a la competitividad industrial. Algunos países en desarrollo están explorando el financiamiento para inversiones de infraestructura en el sector privado⁷. La inversión privada disminuye el peso fiscal en el gobierno y facilita la construcción del sector privado y la provisión eficaz de servicios.

También son cruciales los demás elementos del sector servicios (información, mercadeo, transferencia de tecnología y banca inversionista). Los planes para la reestructuración industrial competitiva deben incluir procesos de transferencia organizacional y tecnológica. Los países en desarrollo necesitan reorientar sus políticas de DFI, de investigación y desarrollo, de educación e instituciones de entrenamientos vocacionales para beneficiarse de los nuevos retos competitivos. Los gobiernos deben dedicar recursos suficientes para: desarrollo de mano de obra técnica y flexible; ayudar a llenar los vacíos de información y de conocimiento sobre tecnologías globales y desarrollo de mercadeo; y mejoramiento de infraestructura. La privatización, cierre y reducción de las empresas industriales del Estado proporcionan recursos para estos nuevos servicios vitales.