REESTRUCTURACION DE SUBSECTORES INDUSTRIALES

Este capítulo suministra un marco para el diseño e implantación de los procesos del subsector industrial. Destaca los criterios para la elección del subsector, el alcance de los proyectos y de los estudios de diagnóstico y las disposiciones para la participación de los sectores privado y gubernamental y el papel del Banco.

A. ¿Qué es reestructuración del subsector?

En la reestructuración del subsector se alteran los incentivos y las instituciones para imponer y facilitar el cambio estructural y el funcionamiento competitivo en las empresas de grupos de productos seleccionados.

Algunas operaciones recientes de reestructuración de subsectores recientes toman las políticas, estrategias del subsector y dimensiones de las empresas en una forma sistemática. Los siguientes ejemplos de operaciones apoyadas por el Banco demuestran cómo pueden ser de diferentes los enfoques y el contenido de reestructuración del sector:

• El programa de reestructuración de Hungría implica reformas de políticas laborales y financieras, industriales y comerciales escalonadas, en una muestra horizontal de los sectores. Los proyectos de reestructuración industrial apoyan estas reformas y comienzan la reestructuración en subsectores prioritarios.

• El proyecto de Exportación Industrial e Ingeniería de Productos de la India apoyó reformas importantes en políticas de incentivos y de reglamentación interna y ha suministrado asistencia técnica nueva y mecanismos de crédito para el mejoramiento de la productividad, el mercadeo para exportación y la reestructuración de las firmas industriales privadas.

• En México, se afectan tres procesos: (i) fertilizantes, con un monopolio paraestatal abarcando el sector; (ii) acero, donde se reestructuran los más grandes intereses públicos y privados; y (iii) reestructuración de subsectores múltiples, que enfoca hacia las políticas de reforma y el mejoramiento de las capacidades de las empresas textileras privadas, repuestos para automóviles y la industria agrícola.

• El programa de reestructuración de Senegal, diseñado para complementar la macrorreforma, incluye un análisis detallado de las necesidades de reestructuración en compañías agroindustriales y textiles. El proyecto incorpora una línea de crédito y los elementos de entrenamiento de mano de obra y de generación de empleo alterno.

Estas y otras operaciones de reestructuración del subsector se describen en el Patrón del Proyecto de Reestructuración en el anexo.

Como se ve en la Figura 2.1, la reestructuración del subsector involucra la interacción dinámica de los factores, incluyendo las políticas y las instituciones, la estructura del subsector y sus características, las estrategias y funcionamiento de las empresas y los recursos humanos y financieros.

B. ¿Cuándo debe reestructurarse un subsector?

Varias situaciones pueden motivar el esfuerzo concentrado para reestructurar subsectores seleccionados:

a) Subsectores dominantes. Uno o varios subsectores pueden dominar la producción industrial o las exportaciones, haciendo que el foco del esfuerzo de reestructuración del subsector signifique un impacto económico general.

b) Subsectores que dan pérdidas. Uno o varios subsectores pueden tener efecto marcadamente adverso en el presupuesto del sector público (debido a pérdidas considerables de la empresa, subsidios o desembolsos de recapitalización).

c) Impacto de la industria dependiente. Muchos productores de insumos, usualmente de empresas de propiedad del gobierno y empresas protegidas, fabrican productos de baja calidad y alto costo, minando las probabilidades de las industrias dependientes. A menudo, la condición de monopolio y los demás acuerdos especiales silencian los signos generales de mercadeo.

d) Efectos de demostración. En países que se caractericen por ineficiencias severas causadas por las políticas, por orientación interna y una voluntad limitada de reforma, un programa de reestructuración importante en un subsector en particular puede tener un efecto de demostración sustancial. Las reformas profundas en las políticas de competitividad en un subsector importante pueden combinarse con apoyo de mercadeo, técnico y de financiación para obtener la reestructuración nivelada sólida. Si los resultados son el desarrollo de la competitividad de la producción y exportación, los gobiernos estarán menos reticentes a tomar medidas semejantes en otros subsectores o para la industria en general.

e) Crear espacios para los ganadores. Los programas de Asia oriental están dirigidos hacia la creación de nuevas áreas de ventajas comparativas complementadas con maniobras sustanciales y explícitas para reducir las industrias viejas que han perdido su atractivo, por ejemplo la industria de construcción naval del Japón. Este enfoque (la reducción de lo viejo para hacerle campo a lo nuevo, y llenar los vacíos funcionales a través de adaptación de tecnología y desarrollo de los recursos humanos) pueden acelerar la reestructuración de la base industrial hacia la asignación más eficiente de los recursos y el funcionamiento más competitivo.

C. ¿Cuáles subsectores se deben reestructurar?

La mayoría de los subsectores elegidos para la reestructuración con préstamos del Banco han sido los dominados por empresas públicas que generan grandes pérdidas económicas y financieras, o por grupos de productos en los que el personal del Banco tiene experiencia. Existe un criterio científico, aunque no riguroso, más útil en la selección de subsectores prioritarios para los proyectos de reestructuración, incluyendo los siguientes:

a) Subsectores principales. Las mejoras en los subsectores con una participación mayor de producción industrial, exportación y empleo pueden tener un impacto económico general importante. Estos subsectores con frecuencia representan una parte mayor del "drenaje" de la economía y permitirán que las economías de escala construyan los servicios de conocimientos del subsector y los servicios funcionales.

b) Subsectores promisorios. Los grupos de productos que se caracterizan por vacíos relativamente pequeños entre los niveles de funcionamiento de las firmas locales y los niveles requeridos para competir internacionalmente son candidatos fuertes para reestructuración. La protección efectiva, los costos de los recursos internos y el factor total de productividad son instrumentos útiles para determinar los subsectores potencialmente promisorios. Estos vistazos relativamente estáticos deben combinarse con los conocimientos de los cambios tecnológicos y en la dinámica organizacional y de negocios al elegir los candidatos potenciales para la reestructuración.

c) Protagonistas claves fuertes. Los procesos exitosos de reestructuración industrial dependen en forma vital de los creadores de las políticas, los banqueros y las empresas comprometidas en la respuesta significativa a los requerimientos de la competencia mundial. El Banco puede reforzar estos protagonistas claves, pero los programas del Banco no pueden reemplazar el compromiso y las capacidades locales. La evaluación y el refuerzo de esta dimensión crítica, los recursos humanos, debe ser fundamental elemento en la elección del subsector y la preparación del proyecto.

En subsectores en los que domina la empresa pública, los criterios de selección deben ser los mismos. Sin embargo, puede ser necesario elegir cronológicamente subsectores no competitivos, por la necesidad de recortar las pérdidas grandes del sector público. Aquí, debe tenerse cuidado de verificar que los sectores crónicamente no competitivos sean reducidos y evitar que haya nueva inversión en ellos.

En la selección de subsectores para reestructuración es importante evaluar la contribución potencial y actual al PNB, a las exportaciones no tradicionales y a la creación de empleo. Debe analizarse la eficiencia potencial y actual de los subsectores. Debe analizarse la estructura nacional de la industria (tamaño, grado de concentración y patrones de propiedad) teniendo en cuenta las mejores prácticas. Se necesita el análisis estructural para determinar las políticas y las medidas institucionales para el funcionamiento competitivo.

El análisis de las políticas debe complementarse con un diagnóstico realista de viabilidad comercial (de costos, calidad, organización, tecnología y características de mercadeo requeridas para que las empresas del subsector sean competitivas).

D. Diagnóstico del subsector

Las políticas, instituciones y empresas necesitan cambiar si las firmas de los países en desarrollo quieren competir con éxito. Este mercado mundial requiere cada vez más segmentos productos/mercado cada vez más altamente diferenciados. El análisis del subsector a nivel global y doméstico, y la difusión amplia de estos diagnósticos, hacen que sea posible que los banqueros, administradores y creadores de las políticas vean:

• Lo que implica poder competir en distintos segmentos del mercado.

• Dónde están los vacíos entre las mejores prácticas internacionales y el tamaño, organización y tecnología de las firmas domésticas.

• Cuáles son los impedimentos de reglamentación y las políticas más limitantes de las empresas que se movilizan hacia el funcionamiento competitivo.

• Qué clase de servicios institucionales se requieren para aumentar las capacidades locales, proporcionar la información técnica y de mercadeo necesaria y facilitar la colaboración; y

• Cuál es la magnitud de los requisitos de financiación para una reestructuración nivelada firme y el apoyo institucional correspondiente.

En las operaciones más recientes de reestructuración de subsectores, se utilizaron estudios detallados, globales y locales de subsectores como base para el diseño y desarrollo del proyecto. Cada vez más, la técnica interna del Banco se complementa con firmas consultoras importantes que traen técnicas actualizadas de negocios a los diagnósticos del subsector. Los estudios del subsector suministran la información técnica, estructural, estratégica y de mercadeo necesaria para el diseño del proyecto. Estos estudios también se utilizan para crear un consenso entre los creadores de las políticas, los banqueros y los administradores de las empresas.

E. Alcance de las operaciones de reestructuración del subsector

Con el análisis del subsector a mano, y distribuido a las empresas y a sus banqueros, puede ser útil un alcance más amplio de la operación de reestructuración industrial. Con frecuencia, la operación en sí requiere concentrarse en:

• Cambio de políticas dentro y a través del subsector; políticas de competitividad, liberación de precios, inversión extranjera directa, y políticas de tecnología.

• Elementos funcionales: Capacidad de los recursos humanos, mercadeo de exportación y desarrollo de productividad, que puede centrarse en subsectores claves, con ampliación de cobertura a operaciones subsiguientes; y

• Financiación para asociaciones competitivas, con instrumentos apropiados y amplio criterio de elegibilidad, sin asignaciones en subsectores específicos.

Cambios de políticas a través de los subsectores. Los análisis de los subsectores y de las empresas pueden ser útiles en descubrir políticas que impiden el desarrollo industrial eficiente. Los acuerdos especiales para algunos subsectores industriales (exenciones de impuestos, subsidios directos, incentivos regionales, control de precios, protección de importaciones, reglamentación de contenido interno y acceso especial a contratos oficiales de adquisición) pueden distorsionar gravemente la decisión de asignación de recursos y el desarrollo del subsector. Los beneficios normalmente se acumulan en los beneficiados ya establecidos, obstruyendo eficazmente a los competidores nuevos y potencialmente más competitivos. Los ajustes industriales apoyados por el Banco y las operaciones de reestructuración deben aclarar acuerdos especiales y tener como meta un marco de incentivos neutral para todos los subsectores. Con licencias industriales, leyes de capacidad y de propiedad, limitaciones a la quiebra y otras barreras a la competencia, el ideal es eliminar los acuerdos especiales del todo. Sin embargo, los gobiernos pueden ser reticentes a hacer cambios totales de una sola vez. Los cambios profundos en las políticas en un subsector importante pueden tener efectos sustanciales de demostración, haciendo más fáciles los cambios subsiguientes en toda la industria. Es importante que las firmas industriales comprendan que debe llegarse al cambio en las políticas de toda la industria; esto mina la posibilidad de las presiones crecientes a la competitividad en un subsector forzando cambios de recursos a subsectores protegidos.

Elementos funcionales de la reestructuración del subsector. Deben evitarse los subsidios específicos de sector para las firmas. Al mismo tiempo, se requieren servicios para ayudar a las firmas a llenar los vacíos entre sus operaciones y las mejores prácticas internacionales. Los elementos que tienden a ayudar a las firmas a llenar los vacíos funcionales incluyen:

• Medidas institucionales, incluyendo la diseminación de información para ayudar a las firmas individualmente a diseñar estrategias de mercadeo de exportación y programas de mejoramiento de productividad.

• Programas de desarrollo de recursos humanos, que reflejan la necesidad de desarrollar agrupaciones laborales flexibles, técnicas y directivas capaces de adaptar continuamente sus empresas a las condiciones globales de cambio.

• Investigación y desarrollo auspiciado por recursos públicos y privados, enfocados a adaptar la tecnología disponible internacionalmente a las condiciones y requerimientos locales.

• Programas de reentrenamiento, de desarrollo empresarial y de ubicación para facilitar las disminuciones en la fuerza laboral de las firmas reestructuradas; y

• Componentes de infraestructura tales como las mejoras en transporte, instalaciones portuarias y comunicaciones, con el propósito de romper los embotellamientos generales o del subsector.

Los países nuevamente industrializados del este del Asia han establecido con éxito programas con el propósito de llenar los vacíos en competitividad, pero muchos países en desarrollo no tienen instituciones eficientes en el sector público capaces de proveer dichos programas. La labor de reformar estas instituciones puede socavar la asistencia directa del programa a las firmas privadas. En estos casos, con frecuencia es más eficaz y eficiente suministrar acuerdos privados autónomos más débiles, orientados comercialmente para cada firma individualmente. Las asociaciones de la industria y los bancos eficaces son con frecuencia los mejores medios para identificar y acordar la asistencia y el entrenamiento técnico apropiados.

Cómo evitar asignaciones de crédito al subsector. Los enfoques del subsector deben detenerse antes de la asignación de créditos de grupo/subsector, a fin de evitar los problemas éticos peligrosos de escoger los ganadores. Si se estiman necesarias las asignaciones al subsector, los grupos de productos seleccionados deben ser suficientemente amplios para permitir la flexibilidad suficiente y evitar forzar a los bancos a concentraciones de carteras artificiales. Uno de los razonamientos para asignar créditos al subsector es que la concentración de atención en un grupo de productos permite que los banqueros desarrollen habilidades en el subsector para la evaluación de proyectos. Este desarrollo institucional puede lograrse mejor suministrando a los banqueros estudios globales comprometiéndolos en el diagnóstico del subsector, haciendo, responsables a las organizaciones de crédito participantes por la administración de fondos de productividad y el mercadeo de exportación. Otro argumento utilizado para justificar las asignaciones de crédito al subsector es que las condiciones de operación y las condiciones financieras en general de los bancos participantes no justifican una línea de crédito general. Este argumento no es aceptable; las operaciones de reestructuración industrial que utilizan intermediarios financieros deben involucrar una evaluación detallada de las instituciones financieras potenciales y deben utilizar únicamente las que son financieramente sólidas y competentes.

F. Instituciones para la instauración

Los creadores de las políticas del gobierno, las instituciones financieras y los líderes de negocios deben desarrollar un diálogo constructivo sobre reestructuración. Durante la etapa del diagnóstico de un programa de reestructuración, los informes del progreso de los consultores pueden servir de base para discusión. Después de que los consultores presenten sus recomendaciones, la discusión entre los participantes activos debe cubrir los cambios necesarios en políticas e instituciones: organización, pasos y oportunidad de puesta en marcha del programa y los requerimientos de recursos para la reestructuración a nivel de las firmas, el apoyo institucional y los elementos de asistencia técnica. Durante la puesta en práctica del programa de reestructuración, puede necesitarse una estructura institucional temporal que pueda suministrar asistencia técnica¹.

G. Papel del Banco en la reestructuración del subsector

El Banco ha acumulado experiencia en el manejo de subsectores y tiene una perspectiva global, especialmente en industria pesada dominada por el sector público: acero, petroquímicos, fertilizantes, minería. En los subsectores de industria liviana (industrias agrícolas, textiles, confección. manufacturas metálicas, electrónicos de consumo) el Banco se apoya primordialmente en la capacidad externa para evaluar los requerimientos organizacionales, tecnológicos y de mercadeo para la reestructuración competitiva industrial.

Las operaciones de subsector industrial apoyadas por el Banco son precedidas cada vez más por estudios financiados por fondos de proyectos y fondos fiduciarios. Una gran parte de estos estudios de subsector específicos por país están dedicados a evaluar el mercado global y las mejores prácticas internacionales industriales sólidas. Por ejemplo, 60% a 70% de los estudios de textiles en Senegal, México y Turquía se hicieron para determinar los patrones de mercadeo internacionales y las normas de precio y calidad que se requerían para ser competitivo en segmentos principales del mercado/producto. Estos estudios evaluaron las escogencias tecnológicas, los sistemas y las economías de escala en producción y distribución; identificaron los factores globales claves; examinaron los tipos de colaboración más beneficiosos.

Sería rentable si, en aquellos subsectores industriales donde haya volumen suficiente de operaciones del Banco en varios países en desarrollo, se encontrara un mecanismo para economizar recursos dedicados a estudios de subsector a gran escala. Si el desarrollo de estos diagnósticos globales de subsector pudiera ser coordinado por el Banco, los análisis específicos de subsector de cada país podrían iniciarse en puntos globales de comparación y enfocar situaciones locales. Este enfoque reduciría la duración y los costos de los ejercicios de diagnóstico de subsector específicos de cada país.

La habilidad para los negocios y las políticas requeriría el complemento de los conocimientos técnicos del personal TD para permitir un análisis de subsector general global. El cambio tecnológico rápido, encabezado por firmas industrializadas de cada país hace difícil que el personal del Banco se mantenga al tanto de las mejores prácticas internacionales. Esto es especialmente cierto en subsectores de la industria liviana que dominan la producción y las exportaciones de firmas industriales privadas en los países en desarrollo.

La reestructuración exige un uso intensivo del capital humano. El Banco puede tener un papel catalítico y técnico importante, suministrando en forma considerable más tiempo de la misión a la preparación y a la supervisión. Los componentes de la asistencia técnica bien diseñados pueden ser claves en el apoyo a la puesta en práctica.

REESTRUCTURACION DE LA EMPRESA

A. El enfoque a las empresas

La reestructuración de la empresa se refiere a un conjunto de medidas que los dueños y los directivos de las empresas llevan a cabo como respuesta a cambios importantes en las economías subyacentes del subsector o cambios de políticas, reglamentación y del ambiente institucional en donde la firma opera. La Tabla 3.1 destaca algunas medidas típicas de reestructuración de la empresa.

Este capítulo trata principalmente de la reestructuración de empresas industriales de propiedad del Estado porque el apoyo del BIRD y de la IDA para la reestructuración de empresas privadas es casi siempre indirecto, a través de intermediarios financieros. En estas operaciones, son los banqueros locales los que deben evaluar y ayudar a las propuestas de reestructuración a nivel empresarial.

Tabla 3.1                     ACTIVIDADES TIPICAS

                          DE REESTRUCTURACION DE LA EMPRESA

• Cambios en tecnología y organización a nivel de firma que pueden aumentar la eficacia y competitividad.

• Las firmas con frecuencia requieren cambiar los productos y los mercados donde compiten y sus estrategias y organización internas para permitir un comportamiento competitivo en mercados de segmento.

• Las compañías pueden organizar su administración y mejorar la productividad laboral mediante reentrenamiento y pueden eliminar empleos redundantes a través de reducción de empleados.

• Los cambios importantes en poder y en relaciones financieras entre las empresas públicas y los gobiernos alteran las presiones y las habilidades de las empresas de propiedad del Estado para invertir y operar eficientemente.

• Las adquisiciones y los desposeimientos, las compras forzosas, la recapitalización y la reducción de las operaciones son formas de reestructurar una firma (sus activos físicos, sus finanzas y sus operaciones).

Mientras el Banco no suministra normalmente la financiación directa para la reestructuración de la empresa privada, existen argumentos sólidos para atender los problemas a nivel de empresa durante la preparación y supervisión por parte del Banco de todas las operaciones de reestructuración industrial.

En primer término, las operaciones de reestructuración de subsector de toda la industria apoyadas por el Banco deben reflejar la respuesta probable de las empresas al cambio institucional de las políticas. La demostración de los vínculos entre las distorsiones políticas y el comportamiento deficiente a nivel de empresa casi siempre puede ser un instrumento efectivo en el diálogo de la reforma de las políticas entre el Banco y el gobierno, llevando la discusión más allá de las diferencias filosóficas o teóricas. Estas evaluaciones de las respuestas probables de las empresas deberían volverse una parte principal de la preparación de los programas de reformas de políticas. Con frecuencia los gobiernos y el Banco se desilusionan con la respuesta lenta frente a los programas de ajuste y reestructuración. En verdad, la avidez de las importaciones, las rigideces restantes en los sistemas de reglamentación y sistemas financieros y la actitud de "esperemos para ver" de las empresas podrían haberse previsto si la preparación del conjunto de políticas hubiera conllevado entrevistas más sistemáticas de los ejecutivos del sector privado.

Segundo, se requiere un enfoque empresarial en los programas de reestructuración del subsector y en los estudios del sector industrial para comprender dónde se encuentran las firmas frente a dónde tienen que llegar para cumplir con las presiones competitivas. Las entrevistas a nivel de empresa, combinadas con el análisis cuantitativo puede ayudar a segmentar los subsectores industriales por tamaño, niveles de eficiencia y prácticas gerenciales.

Una, suposición frecuente oculta dentro de muchos programas de ajuste es que, una vez que ocurran los cambios de políticas, las firmas responderán automáticamente con una oferta competitiva eficaz. Esta suposición olvida el hecho de que las firmas y sus banqueros, acostumbrados a servir a los mercados domésticos protegidos, con frecuencia tienen una noción vaga de los cambios globales de tecnología, organización y mercadeo. El Banco Mundial puede ayudar a implantar los conocimientos mediante la coordinación de diagnósticos globales del subsector.

B. Reestructuración de empresas industriales de propiedad del Estado

En muchos países en desarrollo las operaciones de empresas públicas industriales implican subsidios y préstamos grandes, barreras impenetrables a la competencia externa e interna y gran desperdicio de recursos humanos, materiales y financieros. La deuda pública y los déficit han hecho que estas prácticas sean insostenibles. La mayoría de los creadores de las políticas reconocen la necesidad de la reestructuración profunda de las empresas públicas. En la reestructuración de empresas públicas grandes y poderosas, las políticas generales de competencia no serán suficientes normalmente para desfasar el tratamiento especial que reciben usualmente las empresas: subsidios, acuerdos de ventas con otras empresas públicas, monopolios de insumos, producción y ventas. Las empresas públicas con frecuencia tienen comisiones confusas: emplear más empleados de los necesarios, depender de varios ministerios, funcionar bajo gerentes nombrados por presiones políticas, producir para industrias específicas o para necesidades de consumo determinadas, suministrar sus productos a precios que no son sostenibles financieramente. Por razón de su condición de monopolios, las limitaciones de financiación débil y mandatos mixtos, muchas empresas públicas se han extendido a negocios no relacionados o han utilizado su poder de monopolios para absorber industrias relacionadas.

Desenredar todas estas distorsiones específicas de las empresas públicas requiere decisiones firmes, basadas en el análisis de la empresa y del subsector sólido. Estos programas justifican apoyo, debido a que las empresas públicas principales que generan grandes pérdidas financieras pueden ser un chorro abierto en el presupuesto público, empeorando los problemas de la deuda y el déficit. Además las empresas públicas grandes producen bienes intermedios con frecuencia socavando los prospectos competitivos de las industrias de usuarios. Los gobiernos pueden estar reticentes a abrir el sector a las importaciones o a la competencia privada local si esa competencia tiene como resultado cierre de firmas de propiedad del gobierno. Los gobiernos con frecuencia están más dispuestos a permitir la competencia si las medidas de compromiso se toman para permitir que los negocios de fondo de la empresa pública se vuelvan competitivos y sobrevivan. En vista de los fracasos posibles, el Banco debe ser riguroso en su enfoque de estas operaciones.

C. Qué funciona y qué no

Antes de discutir los elementos claves para la reestructuración de la empresa pública exitosa, es importante anotar lo que no ha funcionado bien:

• Se han logrado, o pueden esperarse, resultados limitados a través de la información de las directivas, evaluación de desempeño o sistemas de con-trato de desempeño. La transparencia mejorada y los sistemas de información de las directivas son útiles como sistemas complementarios una vez que cambie el poder verdadero y los acuerdos financieros (subsidios, transferencia, créditos especiales).

• La rehabilitación física y la reestructuración financiera de las empresas públicas han fracasado si las políticas que requieren desempeño competitivo no se introducen al mismo tiempo y si las medidas financieras no se combinan con cambios efectivos a nivel de empresas en la dirección, organización, tecnología y estrategias de mercadeo y capacidades.

Factores claves del éxito. Los siguientes enfoques son básicos para los programas de reestructuración sólidos que involucren empresas de propiedad del gobierno.

La propiedad pública y los monopolios de empresas industriales no deben verse como estratégicos. Adoptar esta actitud básica permite decisiones objetivas en cuanto a cuáles empresas deben cerrarse, reducirse o privatizarse. Públicas o privadas, las firmas industriales deben existir para suministrar bienes y servicios de calidad a precios competitivos. Los otros objetivos casi nunca se logran malamente y es a alto costo. Por ejemplo las acerías deben producir acero de calidad a precios mundiales. Las acerías no deben verse como generadores de empleo, fuentes de desarrollo para áreas atrasadas o fuentes cautivas. El costo de sobreempleo es extremamente alto: baja moral, baja productividad, mala calidad de los productos y altos costos de bienes intermedios básicos para los usuarios de industrias domésticas.

El objetivo debe ser la disminución y eventual remoción de los subsidios de producción y consumo. Estos trastornan el proceso de la toma de decisiones y hacen difícil la evaluación del desempeño. Las compañías industriales, no importa cuál sea el propietario, deben pagarse sus propios gastos, o tener proyectos claramente demostrados de cómo hacerlo después de la reestructuración. Si la importación tiene ventajas, los gobiernos deben permitir las importaciones. Si los gobiernos no permiten la competencia, o si las inversiones adicionales no dan como resultado la producción de calidad mundial, los programas de reestructuración industrial no merecen apoyo.

En operaciones de reestructuración de empresas públicas, es de vital importancia que la inversión no se utilice para crear nueva capacidad en un subsector no competitivo en forma crónica. La lógica en la reestructuración de empresas públicas, con frecuencia, es la de reducir y liquidar las firmas no competitivas en subsectores no competitivos para "el control de los daños". Estas operaciones pueden ser importantes para detener un mayor drenaje en el presupuesto fiscal y para reducir la resistencia del gobierno a la liberación de las importaciones de artículos intermedios industriales básicos. Los creadores de las políticas y sus banqueros tienen que ser diligentes evitando operaciones de reestructuración de las empresas públicas que reduzcan segmentos especiales teniendo como resultado una inversión adicional neta en un sector básicamente no competitivo.

En la mayoría de los países en desarrollo, más del 80% de los activos, del empleo y del producto de las empresas industriales públicas consisten en las acerías, los fertilizantes, los petroquímicos, la minería y las telecomunicaciones. Las operaciones de reestructuración de las empresas públicas podría descargar todas las capacidades menos las más básicas haciendo de esos descargues insumos intermedios. La práctica de apoyar los grandes ajustes u operaciones de reestructuración en la liquidación o privatización de pequeñas, poco importantes empresas públicas no parece estar justificado. Estas medidas deben tomarse para limpiar la cartera del sector público, permitiendo concentrar más la atención en problemas más grandes de las empresas públicas. En los principales subsectores de las empresas públicas intermedias, los aumentos en inversión deben apoyarse solamente si se logra o se aproxima a la competitividad internacional en organización, tecnología, precio y producción. Las empresas de servicios son usualmente mucho más importantes que las empresas industriales en términos de deuda, drenaje fiscal, activos, empleo e impacto social. Entonces, la reestructuración de la empresa pública de acueducto, electricidad, ferrocarriles y demás transportes, no mencionados en este documento, es importante. La reestructuración de esos sectores se logra mediante grandes cambios en la administración, las operaciones, la reglamentación y privatización de ciertas funciones. La liquidación no es opcional porque estos sectores suministran servicios básicos no comerciables. Por otro lado, las empresas públicas industriales y otras comerciables no pueden eliminarse de la base industrial lo cual aumenta grandemente las opciones de reestructuración.

En el caso de las empresas industriales que queden en el sector público, las relaciones de poder deben cambiar, el gobierno debe volverse un accionista discreto y las firmas deben comportarse como entidades comerciales. Los gobiernos necesitan ajustar su influencia en las empresas públicas en las áreas de deuda, de nuevas inversiones de envergadura y de resultados operacionales. La intervención en la compra, los niveles de empleo, las decisiones operacionales deben reducirse. Es vital que las directivas de operación y las juntas directivas de las empresas públicas estén compuestas de ejecutivos profesionales con conocimientos y experiencia al respecto.

Las compañías tenedoras son importantes solamente si rompen el patrón de intervención oficial y de subsidios oficiales. Las compañías tenedoras deben tener responsabilidades presupuestales en las empresas públicas y autonomía para liquidar, privatizar o formar operaciones conjuntas para toda o parte de las empresas públicas que las integran. Debe tener libertad para dar o delegar la propiedad, administración, organización y decisiones estratégicas de la compañía. Sin este nivel de autonomía, las compañías tenedoras son solamente otra esfera en los controles y objetivos múltiples impuestos a las empresas de propiedad del Estado. También representan otra esfera de mando.

La transformación de las principales empresas públicas jamás se ha logrado en operaciones apoyadas por el Banco que financian rehabilitación física, con tratamiento de problemas políticos y organizacionales limitados a estudios de diagnóstico con programas de medidas abiertas para desarrollar en fechas posteriores. Las operaciones de reestructuración de empresas públicas justifican el apoyo únicamente si se han tomado medidas concretas y firmes antes de las negociaciones de préstamos, y si se ha acordado un programa convincente y concreto de medidas que puedan ser cuantificadas por los directivos y los funcionarios claves del gobierno.

No puede esperarse que los monopolios industriales de productos comerciales del sector público o privado desarrollen un comportamiento competitivo. Romper la condición de monopolios de las empresas locales es vital. Si los mercados domésticos son suficientemente grandes para la competencia fuerte entre las múltiples empresas privadas y públicas, la remoción de las barreras domésticas de entrada puede ser un comienzo de la ruptura de los monopolios. Sin embargo, para la mayoría de los países en desarrollo, la competencia adecuada en industrias intermedias básicas vendrá de las importaciones.

Las medidas de política industrial y comercial, en general, pueden no ser suficientemente estimulantes. Para crear políticas y capacidad competitivas verdaderas, pueden ser claves las operaciones conjuntas o los acuerdos de colaboración fuertes con firmas extranjeras de éxito que funcionen mundialmente. Esta colaboración puede suministrar los fondos a las firmas domésticas; la colaboración es por lo menos de igual importancia y puede crear presión externa para el desempeño competitivo y suministrar la tecnología necesaria y los conocimientos de mercadeo.

Los programas de reestructuración de la empresa pública necesitan tratar abiertamente de eliminar el sobreempleo y reducir las cuentas de salarios inflacionarios. Para lograr el nuevo despliegue de la fuerza laboral son vitales los pagos de cesantía atractivos y han sido exitosos en varios ejercicios de reestructuración. El reentrenamiento de los directivos y de la fuerza de trabajo, cuando se vea claramente hacia dónde va la reestructuración de la industria, también pueden ser vitales para el éxito.

La experiencia sugiere que las operaciones de reestructuración industrial que se enfocan hacia una o en varias empresas públicas específicas normalmente son vehículos deficientes de cambio institucional y de políticas, a nivel industrial general y de subsector. Dar nueva forma a algunas pocas empresas dominantes puede tener efectos económicos generales grandes así como demostración, pero por lo general es importante que las operaciones de reestructuración de las empresas públicas se hagan dentro del marco del subsector. Esta perspectiva ayuda a maximizar el bienestar económico general y los objetivos de competitividad, antes que a apoyar medidas que sirvan a la supervivencia de los intereses de una empresa dominante.

El elemento más importante para la reestructuración exitosa de la empresa pública es el compromiso y capacidad de cambio importante, por parte de los participantes principales en el gobierno central, los ministerios involucrados y las empresas afectadas. Debido a complejidades extremas, a las fuertes dimensiones sociales y políticas y a la naturaleza frágil de los programas de reestructuración de la empresa pública, el Banco debe limitar su intervención a situaciones donde pueda suministrar apoyo financiero y técnico a iniciativas reales tomadas por los gobiernos, con liderazgo decidido en los niveles de las directivas y de las políticas de la empresa.

D. Nueva definición de privatización

La privatización, un medio importante para lograr competitividad y disminuir la interferencia política, debe formar parte integral del paquete de la reestructuración industrial. El dilema principal para el gobierno que trata de privatizar una empresa pública de desempeño deficiente es si la reestructuración debe preceder al desposeimiento. La privatización sin la reestructuración usualmente tiene como resultado una oferta baja para la empresa. Sin embargo, es difícil reestructurar para obtener un mejor precio de compra. La mayoría de los parámetros que causaron inicialmente el comportamiento deficiente están presentes. Es difícil motivar a los directivos y al personal hacia el mejoramiento del desempeño si sus empleos corren riesgo a causa de la privatización. Las medidas de reestructuración que se persiguen antes de la privatización pueden ser marcadamente diferentes de la dirección que se propongan los compradores posteriores².

A pesar de sus ventajas, la venta de empresas públicas presenta obstáculos formidables. El número de posibles compradores con frecuencia es limitado. Los gobiernos ofrecen a los compradores privilegios especiales que dan como resultado monopolios del sector privado con mayores distorsiones aun que los de propiedad del gobierno. Además, la oposición política puede demorar la venta. Finalmente, los mercados de capital en los países en desarrollo son con frecuencia inadecuados para absorber despojos.

Los medios para aumentar la participación privada en la propiedad y manejo de empresas públicas industriales incluyen compras por parte de los empleados, arrendamiento de los activos, ventas directas de toda o de parte de la empresa, descargue de actividades marginales y formación de operaciones conjuntas con socios privados locales o extranjeros³. Los beneficios potenciales de estas medidas de privatización incluyen la utilización más eficiente y la reducción del drenaje de los escasos recursos del sector público; menos exclusión del sector privado en los mercados de capital domésticos y mayor profundidad y amplitud de los mercados locales de capital a través de acciones flotantes de las empresas privatizadas; y mayor claridad, evidencia y responsabilidad en el sector industrial, para aumentar la confianza de los inversionistas.

E. Reestructuración física, organizacional y financiera

Reestructuración física. La reestructuración física abarca el mejoramiento o reemplazo de plantas y equipos obsoletos, la introducción de procesos tecnológicos nuevos y de inversiones que promuevan la capacidad general de utilización y eficiencia de la energía. El cierre de la planta puede considerarse parte de la reestructuración física porque elimina activos fijos de una empresa y un subsector. Una definición más amplia de la reestructuración física podría incluir la reubicación de instalaciones de producción para aprovechar salarios más bajos, mejores técnicas, acceso a mercados más ventajosos, infraestructura de apoyo, o sinergia de fabricación. La reestructuración a través de la reubicación ha sido interesante para las empresas en economías industriales, especialmente en el Asia oriental.

En un principio, la mayoría de las operaciones de reestructuración del Banco enfocadas principalmente a la reestructuración física de las empresas públicas no apoyaron la necesidad de cambios en: relaciones de poder entre la burocracia del gobierno y las empresas; administración de fondo y organización de las empresas; y estrategias de producción, mercadeo y finanzas. Estos programas tendían a aplicar soluciones físicas y técnicas a los problemas de las empresas públicas. De los 40 proyectos que se revisaron para este ejercicio, por lo menos 15 (38%) aspiraban, en primer término, a la rehabilitación de la planta. Los proyectos del Banco que se enfocaron hacia la rehabilitación de la planta incluyeron el de Rehabilitación de Pulpa y Papel en Egipto y el Proyecto de Rehabilitación de las Acerías Hadisolb; los Proyectos de Rehabilitación de Yute y Textiles en Bangladesh; el Proyecto de Rehabilitación de Máquinas-herramientas de la China; el Proyecto de Rehabilitación de Fertilizantes en Pakistán y la Rehabilitación de Bauxita de Guyan⁴.

En muchos de los proyectos de rehabilitación que funcionan independientemente, las tasas finales de retorno económico y financiero posteriores a la rehabilitación en muchos de los proyectos de rehabilitación apoyados por el Banco tienden a ser similares a las que prevalecían en el conjunto del subsector del país. En muchos casos los problemas de estas operaciones no provenían de la concepción deficiente de los programas de reestructuración física sino de la naturaleza aislada de estas inversiones físicas, sin cambios complementarios en organización, administración y métodos, sin una estrategia combinada de productos y mercadeo, y sin cambios de políticas para inducir competitividad.

Las operaciones recientes de reestructuración de empresas apoyadas por el Banco le dan más atención a las demás dimensiones. Con frecuencia, las políticas de precios han cambiado para reflejar los precios del mercado mundial y eliminar los subsidios. Es cada vez más frecuente que la privatización, los cierres, las fusiones, las operaciones conjuntas y la concesión de licencias de tecnología sean los medios para galvanizar las empresas para que hagan frente a las presiones de competitividad⁵. La Rehabilitación de la Industria del Cemento en la India se centró primordialmente en mejoras en la utilización de energía pero también trató las estructuras de precios. El Proyecto de Rehabilitación de Azúcar de Jamaica apoyó la consolidación de la industria a través del cierre de algunas plantas y la rehabilitación y modernización de otras. Además, para financiar sustancialmente la rehabilitación de las plantas, el programa para el Sector del Acero de México apoyó la decisión del gobierno de cerrar una instalación de acerías importante y deshacerse de subsidiarias no relacionadas y no esenciales de las acerías de propiedad del Estado⁶.

La reestructuración administrativa y organizacional incorpora medidas a nivel de empresa para revisar la organización, mejorar las capacidades y ajustar los recursos humanos para las ganancias financieras, de mercadeo y producción. Con frecuencia, estos cambios son más importantes para el funcionamiento competitivo que las mejoras en las acciones de capital⁷. La penetración exitosa en los mercados de exportación requiere no solamente la eficiencia en productividad sino, también, atención a la calidad, al servicio, la innovación, la diferenciación de productos y la segmentación de mercados. Los análisis de proyectos de reestructuración apoyados por el Banco indican que los resultados no satisfactorios se relacionan, con mayor frecuencia, con la reestructuración inadecuada de estas dimensiones débiles. Los elementos importantes en la reestructuración organizacional están relacionados en la Tabla 3.2.

Un número creciente de operaciones de reestructuración apoyados por el Banco han incluido dimensiones de reestructuración organizacionales y de administración. El Proyecto de Reestructuración de la Refinería de Petróleo de Bangchak en Tailandia ilustra los beneficios de la autonomía de la empresa pública. Se retiró el control del Ministerio de Defensa en 1984 y se estableció como una compañía comercial autónoma. Un segundo ejemplo es el Proyecto de Rehabilitación Textil de Túnez (Sogitex). Este demostró los beneficios del enfoque integrado para la reestructuración de empresas - la Subsidiaria de Sogitex, Sitex (a través de la rehabilitación de su planta física y del equipo, la adaptación de tecnología y las medidas de mercadeo para exportación).

Tabla 3.2         ASPECTOS DE ORGANIZACION Y ADMINISTRACION DE LA  

                                     REESTRUCTURACION DE EMPRESAS

Reorientación mercado/producto, por ejemplo, cambios en productos, mezclas de mercados o clientes; cambios de enfoque del mercado doméstico hacia normas de exportación, ventas y canales de distribución.

Reorganización, incluyendo la descentralización, creación de centros de costos y de utilidades, desarrollo de unidades estratégicas de negocios, establecimiento de oficinas de ventas y mercadeo internacionales y conversión de monopolios paraestatales en empresas competitivas.

Disminución del personal y cambio de empleo de personal redundante, con esquemas de entrenamiento y de desarrollo empresarial.

Sistemas de planeación de administración, información y control para suministrar una información más oportuna para la toma de decisión efectiva y una mejor responsabilidad empresarial.

Autonomía empresarial (relacionada con las empresas de propiedad del Estado) a través de cambios en la composición y los poderes de las juntas directivas, el nombramiento de administradores profesionalmente calificados y acuerdos de contratación con los gobiernos para aumentar la responsabilidad de los administradores mientras se reduce la interferencia política del gobierno en las operaciones de la empresa.

Programas de desarrollo gerencial y de entrenamiento laboral para crear habilidades técnicas y profesionales e introducir nuevos métodos organizacionales.

Esquemas de compensación de incentivos para los directivos y los trabajadores por hora.

Contratos de administración para las operaciones de negocios que no tengan habilidades técnicas o administrativas específicas.

Operaciones conjuntas, acuerdos de mercadeo o inversión conjunta con firmas extranjeras para adquirir las habilidades de las firmas extranjeras.

Reestructuración financiera. Durante la última década, muchas grandes empresas paraestatales y privadas en países en desarrollo adquirieron considerables deudas externas en monedas duras, a tasas de interés variables y, cada vez, a plazos de vencimiento más cortos. La subsiguiente reestructuración de la deuda ha permitido que muchas de estas empresas pospongan sus repagos, mientras que otras han convertido su deuda externa en deuda nacional bajo esquemas de conversión auspiciados por el gobierno. Muchas de estas empresas están todavía sobreendeudadas y subcapitalizadas.

Con frecuencia existen objetivos adicionales en la reestructuración financiera de las empresas de propiedad del Estado: a) Eliminación de subsidios y transferencias de recursos del gobierno a la entidad; b) promoción de la autonomía financiera, incluyendo la posibilidad de hacer préstamos del sector bancario comercial, de bonos y acciones flotantes, y entrar en operaciones conjuntas con inversionistas nacionales o extranjeros; y c) creación de una mezcla heterogénea de capital adaptada a las necesidades de la empresa. Debido a que los mercados de capital son deficientes en muchos países en desarrollo y muchas empresas de propiedad del Estado perciben poca o ninguna utilidad, la reestructuración financiera de las empresas públicas normalmente requiere reestructuración profunda o alivio de la deuda. Esta reestructuración financiera comprende rebajas de los activos no productivos, que liberan a la empresa de propiedad del Estado de su estructura inflacionaria de capital. Estos pasos son especialmente indispensables en la privatización.

Existen otras medidas e instrumentos de reestructuración financiera que pueden tener efecto significativo en el funcionamiento operacional y financiero de las empresas de propiedad del Estado. Por ejemplo, la venta de activos puede reducir las compañías a negocios concretos más manejables. Los traspasos de deuda o capital y otros acuerdos de capital de operaciones conjuntas pueden ayudar a introducir en la empresa de propiedad del Estado con conocimientos técnicos y de mercadeo, responsabilidad comercial externa y financiación adicional. Los nuevos instrumentos, tales como obligaciones convertibles, acciones preferenciales convertibles, de bonos y acciones flotantes pueden contribuir a diversificar las fuentes de financiación de la empresa de propiedad del Estado y suministrar mayor responsabilidad sobre los resultados⁸ (véase el Capítulo IV).

F. Dimensión social de la reestructuración

Casi todos los programas de reestructuración industrial desplazan trabajadores. Sin embargo, por lo general, los despidos relacionados con la reestructuración industrial no afectan a los más pobres. Los grupos afectados con frecuencia están sindicalizados y son políticamente activos y miembros de la élite administradora protegida. Estos grupos pueden representar intereses poderosos adquiridos y opuestos a las reducciones propuestas en la fuerza laboral y buscar importantes compensaciones. Con frecuencia tienen poder político para obstruir las medidas de reestructuración. Los gobiernos necesitan reconocer y dirigirse a esta fuente potencial de resistencia a los programas de reestructuración desarrollando programas de reentrenamiento y de cesantía y ofreciendo un análisis que demuestre que las pérdidas eventuales de trabajo con frecuencia serán mayores sin la reestructuración.

Unos pocos proyectos de reestructuración industrial apoyados por el Banco han tenido que ver directamente con consecuencias laborales de reestructuración industrial. El Proyecto FY88 de Reestructuración Industrial de Senegal es una excepción. La preparación de este proyecto involucró una evaluación de posibles pérdidas de empleos con y sin reestructuración e incorporó soluciones nuevas para la reducción laboral y el reentrenamiento⁹. Los proyectos de reestructuración industrial actualmente en curso en Hungría, que comenzaron en FY86, encaran el problema de los despidos, y el Proyecto del Sector Público Empresarial de Malí exige el establecimiento de un fondo gubernamental para la reducción de trabajadores.

La reestructuración puede tener como resultados despidos que afecten un área geográfica o un grupo étnico especial: la concentración regional de los despidos en sectores tales como minería, crean problemas sociales y políticos graves. Las capacidades que se requieren en los nuevos empleos pueden ser sustancialmente diferentes de las de los trabajadores despedidos. En países que no tienen seguridades para resolver las necesidades básicas de reducción de empleos, el gobierno puede tener que asumir un papel directo en el reentrenamiento, la reubicación y los programas de generación de empleo, si los programas de reestructuración han de llevarse a cabo.

Para evitar el problema político. Al encontrar creciente oposición política al proyecto de reestructuración, puede ser posible identificar los intereses creados y responde específicamente a cada uno. La consulta con los grupos de oposición como los sindicatos, en las etapas iniciales de la preparación del proyecto, puede darles un sentido de participación. La forma más efectiva de resolver la oposición a los despidos son los programas rentables de asistencia, que demuestren que el gobierno responde a las necesidades de los trabajadores.

Los programas de asistencia social varían, dependiendo de la magnitud de la reestructuración, de los objetivos del gobierno y del tamaño del presupuesto. Las medidas incluyen pagos de cesantía para los trabajadores y asistencia para encontrar trabajo, reubicación, reentrenamiento o desarrollo de empresas a pequeña escala. Los ahorros que generan los programas con frecuencia justifican los costos de dicha asistencia. Sin embargo, no todos los programas son eficaces. El reentrenamiento de personal no es útil, por ejemplo, si hay disponibilidad de empleos relacionados; en verdad, puede tener como resultado esperanzas poco realistas de parte de los aprendices.

Pagos de cesantías. Los pagos de cesantías pueden utilizarse para compensar a los trabajadores por la pérdida del empleo. Es importante saber el nivel de pago adecuado¹⁰ y cómo estructurar el pago para conservar los trabajadores calificados cuando los esquemas de terminación voluntaria también están vigentes. Para evitar la pérdida de los trabajadores mejor calificados, pueden ofrecerse salarios más altos e incentivos basados en méritos. El Banco Mundial ha colaborado en el diseño de estas medidas en los proyectos relacionados con el Banco Central de Bolivia, donde la fuerza laboral se redujo de más de 1.000 empleados a menos de 400. La disminución de la fuerza de trabajo obtuvo los ahorros suficientes para ofrecer paquetes atractivos de cesantía y para pagar aumentos en salarios a los que se quedaron en el Banco. Algunos empleados calificados se salieron, pero el aumento de los niveles de salario atrajo talentos nuevos.

Un problema preocupante en los despidos es la pérdida potencial de capital humano entrenado, tanto en directivos como en trabajadores. Como se han invertido tiempo y dinero en el desarrollo de nuevas técnicas específicas, su pérdida es el desperdicio de la inversión. A continuación se describen diversas medidas para ayudar a los trabajadores a integrar la fuerza de trabajo.

Ayuda en la consecución de nuevos empleos. El alcance de esta ayuda puede incluir facilidades de apoyo mientras se busca trabajo, consejeros vocacionales y hasta reubicación.

Programas de reentrenamiento. Basados en la experiencia, el funcionamiento, la habilidad, el entrenamiento, la educación y la ambición, y los programas de reentrenamiento pueden enfocar áreas de necesidad inmediata o en las que se prevea demanda futura. Cursos de actualización o de mantenimiento de técnicas pueden ayudar a los que deben llenar las vacantes a corto plazo¹¹.

Desarrollo empresarial. Los programas deben incluir procedimientos de selección de aptitud empresarial, ayudar al desarrollo de un programa de entrenamiento en negocios claves, técnicas de finanzas y de mercadeo para los trabajadores que deseen emprender un negocio por su cuenta. La asistencia profesional en la preparación y presentación del proyecto podría mejorar la posibilidad de obtener fondos para nuevas microempresas. Pueden hacerse arreglos especiales para utilizar el pago de cesantías como inversiones de capital de los nuevos negocios.

Compras de los empleados. Los programas que facilitan compra de la empresa a los empleados daría a los trabajadores asistencia financiera básica, técnicas de administración y mercadeo. Los programas podrían ayudar ala transición a la nueva administración de la empresa durante las etapas iniciales.

Los temas relacionados que salen frecuentemente a la superficie en operaciones de reestructuración apoyados por el Banco están relacionados con quién financia los distintos aspectos de los programas de asistencia del gobierno y cuál es el papel apropiado del Banco Mundial. Los fondos del Banco pueden cubrir los costos de reentrenamiento, desarrollo empresarial y otros programas de asistencia. En el caso de pagos de cesantías, el Banco puede estimular a la contraparte para que asigne fondos que cubran los pagos de cesantía.