Capítulo XIX. El Banco de la República y su regulación actual

Parte D. Su ubicación dentro de la estructura del Estado 

Teniendo en cuenta que el Banco de la República es una entidad de derecho público económico, pertenece al Estado; pero dada su naturaleza única, es autónoma dentro de la estructura del mismo.

Autonomía orgánica

La autonomía del Banco de la República es un principio fundamental de todo Banco Central de Emisión, aún en los regímenes totalitarios.

Según él, el Banco de Emisión goza de autonomía administrativa con respecto a la Ley y de Gobierno con relación a los órganos que constituyen la Rama Ejecutiva del Poder Público 18.

En Colombia, dicha autonomía deviene desde cuando se separó el manejo monetario del manejo fiscal.

El primero corresponde, actualmente, en su dirección y ejecución, a las autoridades monetarias establecidas por la Constitución y la Ley, o sea, al Congreso de la República como depositario de la soberanía monetaria; éste dicta las normas generales, con fundamento en las cuales debe regirse el derecho monetario del país; al Banco de Emisión previsto en la Constitución Política, encargado en forma exclusiva de emitir la moneda legal colombiana y custodiar y administrar las reservas metálicas y de divisas del país; y, a la Junta Monetaria, órgano de creación legal, encargado de regular conforme a la ley, la política monetaria, cambiaría y crediticia del país, que ha de ejecutar el Banco Central.

El manejo fiscal, por su parte, corresponde a las autoridades instituidas para ello, o sea, al Congreso, quien actúa, no como depositario de la soberanía monetaria, sino como soberano en la dirección de la hacienda pública, expidiendo las normas orgánicas con fundamento en las cuales deben sujetarse él mismo y el Gobierno para la aprobación y ejecución, respectivamente, del Presupuesto General de la Nación, expidiendo anualmente la Ley de Presupuesto, tanto de ingresos como de gastos y, en fin, disponiendo de los bienes de carácter fiscal; al Gobierno, conformado por el Presidente de la República y todos o cada uno de los Ministros que integran el llamado equipo económico, pero principalmente por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, al cual le corresponde la administración de la hacienda pública y la iniciativa del gasto; la recaudación de los impuestos y demás rentas de la Nación y la ejecución del Presupuesto, principal instrumento de carácter fiscal.

Separado como está el manejo monetario del manejo fiscal e instituidas por la Constitución y la Ley las autoridades encargadas de trazar y ejecutar una y otra política, resulta claro que el Banco Central de Emisión no hace parte de los organismos que integran el sector fiscal del Estado y por lo tanto no está sujeto a la administración del Gobierno.

El Banco de Emisión no se creó como una dependencia del Tesoro o como un instrumento adicional del manejo fiscal. Recordemos que la forma contractual de constituir el Banco para aportar a éste el capital de¡ Estado, aceptada por las leyes 30 y 117 de 1922 y luego ratificada por la Ley 25 de 1923, obedeció al propósito de dar independencia al instituto y ponerlo fuera del alcance de las leyes que, en momentos de crisis fiscales, quieran destinar a fondos comunes los recursos de emisión 19.

Al discutirse y aprobarse la Ley 30 de 1922, orgánica del Banco de la República, el Gobierno manifestó su voluntad de que el Banco gozaría de autonomía absoluta en todas sus operaciones y que no obstante el aporte estatal, no sería una dependencia oficial 20. Así mismo, el Congreso autorizó la creación del Banco de la República en el entendido de que no sería una dependencia del Gobierno, aunque el Estado tuviera parte en su capital social, puesto que "los intereses del Gobierno son fiscales, transitorios y momentáneos, y si predominaran en el Banco, producirían allí la anarquía" 21.

La autonomía del Banco de Emisión dentro de la estructura del Estado, data entonces desde la creación del Banco de la República en 1923 y por ello, a este se le consideró como un organismo autónomo, de naturaleza especial, encargado de la emisión de la moneda legal y de regular la circulación monetaria y ajeno a cualquier influencia del Gobierno.

El régimen jurídico sigue predicando del Banco, su autonomía administrativa y, demostrado como ya se hizo, que el Banco de la República no forma parte del Gobierno ni queda cobijado por la acción de éste, porque tampoco está vinculado o adscrito a la administración; por lo tanto, debe concluirse que no hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público.

Dentro de la tradicional estructura del Estado trazaba la Constitución, se presentaba como imposibilidad lógica, enmarcar e incluir otras funciones estatales así como los órganos encargados de desarrollarlas.

Sin embargo, la propia Constitución, al establecer en el artículo 2o. que la soberanía reside en la Nación de la cual emana el Poder Público, imperativamente determina que éste se debe ejercer en los términos que la propia Constitución establece.

Y la propia Carta se ha encargado de tipificar otras funciones estatales que no son, por naturaleza, ni labor legislativa, ni ejecución de la ley, ni aplicación judicial de la norma, y al mismo tiempo ha instituido los órganos encargados de desarrollarlas.

Estos, desde el punto de vista orgánico y desde el punto de vista funcional, no encuadran en ninguna de las clásicas Ramas del Poder Público. Pero la Carta, además de regular el funcionamiento y organización de las tradicionales tres Ramas del Poder Público, también prevé la existencia de otros órganos encargados de cumplir otras funciones propias de la soberanía estatal. Así, tipifica la función fiscalizadora y crea los organismos encargados de cumplirla; sienta las bases de la función electoral para obtener la más pura, seria y genuina expresión de la voluntad popular, para mantener o transformar la estructura, organización y funcionamiento del Estado y delega en el legislador, la potestad de crear los órganos encargados de desarrollarla.

Así mismo, la Constitución prevé la función monetaria como parte de la soberanía del Estado y para desarrollarla prevé la existencia de un órgano especializado que se encargue de ejecutarla, una vez que el Legislador, soberano creador del derecho, determine la forma de hacerlo. Para desarrollar dicha función soberana del Estado, la Constitución prevé la existencia de un órgano único, o sea, el Banco de Emisión, el cual según la ley, es el Banco de la República.

 

Autonomía funcional 

Igualmente, desde el punto de vista funcional, el atributo de emitir la moneda legal colombiana, dejó de ser un asunto de carácter fiscal.

Como se recordará, entre 1821 y 1910, el Estado, a través de la Tesorería General de la República, ejerció la facultad de emitir billetes o documentos que hacían las veces de moneda, como cédulas ovales del Tesoro e igualmente ejerció hasta este último año el atributo de acuñar la moneda metálica, el cual se consideró como un señorío que tenía por objeto cumplir funciones de carácter fiscal y cuyo ejercicio debería corresponder a la Tesorería, a cargo del Gobierno.

A partir de 1923, el Estado determinó que el atributo de la emisión era parte del ejercicio de su soberanía y específicamente de su soberanía monetaria, y separó su ejercicio del Gobierno, para que no se confundiera con el manejo fiscal de los recursos del Estado.

Por tanto, es función del Estado, que tiene igualmente sus propias características que se cumple a través de un órgano especial.

La Constitución Política, al consagrar la soberanía monetaria del Estado, prevé también como función suya el atributo de emitir la moneda legal colombiana. Se trata por tanto de una función propia de la soberanía del Estado pero distinta de la de dictar el derecho, ejecutar la ley, administrar justicia, controlar la gestión fiscal, supervigilar la conducta de los funcionarios públicos y velar por el respeto del orden jurídico o de ejercer la función electoral, y en fin, de cumplir las demás funciones propias de su soberanía.

La función de emitir la moneda legal de un Estado, es ejercicio de su soberanía; en Colombia, la Ley 7a. de 1973, determinó que es indelegable. Por tanto, se trata de una función que tiene sus propias características y que el Estado debe ejercer a través de un órgano suyo.

Así lo sostuvo también la Corte Suprema de Justicia, en los siguientes términos:

"El poder público monetario, en primer lugar, se ejerce y manifiesta en la adopción y dirección de la política monetaria del país, luego, en la emisión de los signos monetarios.

"Nada que atañe más a los mandatarios que el control de la moneda, como quiera que ella está estrechamente vinculada al orden público en todos sus aspectos: político, económico y social Al margen de su proyección e influencia en la vida de la colectividad, no es posible adelantar y cumplir una tarea racional de gobierno, ni menos sentar las bases de un desarrollo armónico e integrado.

"La emisión de moneda juega papel importante dentro de este complejo, y será decisivo en la medida en que ella se ciña e interprete la política de los órganos oficiales superiores.

"La emisión de moneda es un servicio público por cuanto es actividad que reúne elementos que la caracterizan como tal, diferenciándola de una actividad merantente privada. En efecto: está encaminada a satisfacer una necesidad de carácter general en forma continua y obligatoria, según las ordenaciones del derecho público.

"Mas, es de aquellos servicios públicos fundamentales, que sólo el Estado, por medio o a través de órganos propios debe prestar. Respecto de él, no cabe ni la concesión ni la delegación, ni la coparticipación, ni acto alguno que implique transferencia de poder. Sucede con este servicio lo mismo que con otros de igual estirpe, como el de la justicia, encomendado a jueces y magistrados y el de defensa a cargo de un ejército permanente (C. N. artículos 58 y 166)" 22.

Porque así como le corresponde al Estado, en ejercicio de la soberanía, dictar el derecho por conducto de los órganos que integran la Rama Legislativa; ejecutar la ley, a través de los órganos que integran la Rama Ejecutiva; administrar justicia a través de los órganos instituidos para ello; ejercer la función de control sobre la gestión fiscal, de supervigilancia de la conducta de los servidores del Estado e inspección y vigilancia para velar por el respeto del orden jurídico, así también le corresponde al Estado el ejercicio de la soberanía monetaria, la cual "comprende la facultad de regular legalmente la circulación del dinero en todo el territorio del Estado, y especialmente, la de decretar disposiciones relativas a la obligatoriedad de aceptación, a la exclusión de signos monetarios extranjeros, y, sobre todo, a la emisión y recogida del dinero del Estado" 23.

La soberanía monetaria de regulación es competencia, según la Constitución Colombiana, del Congreso de la República al cual según lo establece el ordinal 15 del artículo 76, le corresponde "Fijar la Ley, peso, tipo y denominación de la moneda". La soberanía monetaria de "emisión y recogida de dinero" le corresponde al Banco de Emisión previsto en el ordinal 14 del artículo 120 de la Carta. El atributo estatal de emisión, según la Ley 7 a. de 1973, es indelegable y lo ejerce el Estado por medio del Banco de la República.

En consecuencia, como quiera que el Banco de la República no cumple funciones de naturaleza legislativa, jurisdiccional, fiscalizadora o electoral, tampoco puede ni debe ubicársele dentro de la estructura de las Ramas del Poder Público que tienen por objeto principal cumplir estas funciones.

De acuerdo con todo lo anterior, el Banco de la República hace parte de la estructura del Estado como una entidad autónoma, de derecho público y de naturaleza única, a la cual le corresponde el ejercicio de la facultad soberana de emitir la moneda legal colombiana.

Es uno de los órganos a través de los cuales se ejerce la soberanía monetaria de emitir la moneda legal y como tal, junto con el Congreso, que es el depositario de la soberanía monetaria y la Junta Monetaria, creada por éste, para regular con carácter general a través de actos sujetos a la ley, la política monetaria, cambiaría y crediticia, constituyen lo que podríamos llamar la Rama del Poder Público a través de la cual el Estado cumple primordialmente la función de regulación e intervención económica.

Notas de pie de página 

18

La autonomía del Sistema de la Reserva Federal frente al Gobierno, por ejemplo, es analizada por A. Jerome Clifford en su obra: The Independence of the Federal Reserve System. University of Pensilvania Press, Philadelphia, 1965.

19

Eugenio J. Gómez. Intervención en la sesión del 11 de enero de 1922 en el Senado de la República, al defender al Proyecto que luego se convirtió en la Ley 30 de 1922, orgánica del Banco de la República.

20

Miguel Arroyo Díez. Ministro de Hacienda y Crédito Público. Intervención en la sesión del 3 de marzo de 1922 en la cámara de Representantes. Anales de la Cámara de Representantes. No. 203. Bogotá, abril 17 de 1922, pág. 810.

21

Laureano Gómez. Intervención en la sesión del 8 de marzo de 1922 en la Cámara de Representantes al discutirse el Proyecto de Ley sobre el Banco de la República. Anales de la Cámara de Representantes. No. 204. Bogotá, 18 de abril de 1922, pág. 816.

22

Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 15 de diciembre de 1973. M. P. doctor Eustorgio Sarria. Gaceta Judicial Tomos CXLIX-CL, Nos. 2390-2391, pág. 281.

23

Arthur Nussbaunm "Teoría Jurídica del Dinero". Trad. del alemán y Notas por Luis Sancho Seral. Librería General de Victoriano Suárez, Madrid, 1929, pág. 49.

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