Capítulo IX: La creación del Banco de la República y sus primeras reformas

Segunda Parte

Ley 45 de 1923, primeras reformas a la ley orgánica del Banco de la República y Revisión de Constitucionalidad de las mismas.

Por: Jorge Enrique Ibáñez Nájar

 

LA LEY 45 DE 1923 

Hasta comienzos de la década de los años 20, "el principio en que se informaban casi todas las legislaciones del mundo, en materia de bancos, era el de la libertad de asociación, sin trabas ni fiscalizaciones de ninguna especie, estableciendo, como única garantía para los derechos de terceros, la publicidad, o, en otros términos: libertad amplia en los asociados para constituirse como lo tuviesen por conveniente; ausencia completa de la intervención gubernativa en la vida interior de dichas personas jurídicas; publicidad de los actos sociales que pudiesen interesar a terceros"1

Así, según afirmó la Comisión de Hacienda y Tesoro del Senado, en Francia, fuera de las leyes que organizaban el banco de emisión, nada se había legislado en cuanto a la organización, el funcionamiento y el objeto de los demás bancos, "salvo la ley de 13 de marzo de 1917 y la de 5 de agosto en 1920, que fomentan ciertos bancos populares de crédito mutuo, industrial y agrícola."2 Lo propio se decía de Suiza, en donde, en torno al Banco Nacional, funcionaba una admirable red de bancos comerciales, hipotecarios, cajas de ahorros y trusts financieros, dentro de la más absoluta libertad mercantil conocida y apetecible" 3.

En otros países, por el contrario, se notaba para esa época una tendencia hacia el régimen de la reglamentación, vigilancia y sanción por parte del Estado. Tal sucedía en España, país en el cual la Ley de 29 de diciembre de 1921 reorganizó el Banco de Emisión y sometió a los bancos particulares a la inspección de un Consejo Superior Bancario, dependiente del Ministerio de Hacienda, presidido por un Comisario nombrado por el Gobierno y compuesto además de un Vocal nombrado por el Banco de España, de dos Vocales nombrados por cada una de las zonas bancarias en que se dividía el Reino, y uno más nombrado por la Junta Consultiva de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, cuyas funciones determinaba un Real Decreto del 13 de junio de 1922" 4

La legislación angloamericana, muy detallada sobre el particular, era otro extremo de esa tendencia. En el Brasil, en donde los bancos habían gozado de libertad casi ilimitada, a partir del decreto del L6 de marzo de 1921, quedaron sometidos a una inspección general rigurosa, criticada por la prensa en general y tachada aún de inconstitucionalidad. A su turno, en Argentina, en 1921, el Congreso sometió a todos los bancos a una fuerte inspección especial ejercida por funcionarios nombrados por el Gobierno.

En Colombia, el ordinal 17 del artículo 120 de la Constitución Política expedida en 1886, determinaba que Le correspondería al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, ejercer la inspección necesaria sobre los bancos de emisión y demás establecimientos de crédito, conforme a las leyes.

De conformidad con el anterior precepto constitucional, a partir de la Ley 57 de I887, se estableció que para fundar nuevos bancos serla precisa la autorización del Gobierno, que los bancos hipotecarios funcionarían bajo las condiciones generales señaladas a las compañías anónimas por el Código de Comercio y que si se comprobaba que un banco contravenía las disposiciones legales, el Gobierno declararía terminadas sus operaciones y lo entregaría a un depositario, para su liquidación.

De esa manera, se sometió a la regulación de la ley el funcionamiento de los establecimientos de crédito, con el objeto de asegurar que el ejercicio de la actividad bancaria no extralimitara las barreras del orden público, del bien común y de los intereses generales de la sociedad y ello, porque la prestación del servicio financiero por instituciones dotadas de plena capacidad para hacerlo en forma solvente y eficiente, se consideró como un derecho de la sociedad.

La Ley 51 de 1918 consagró de nuevo una libertad casi absoluta al atribuirle a los bancos las mismas "facultades concedidas por una antigua ley expedida por las Cortes Españolas, en enero de 1856, para regularizar cierto número de sociedades anónimas especiales conocidas allá con el nombre de `Sociedades o Compañías de Crédito', pero distintas de los bancos mismos, facultades que se incorporaron en los artículos 175 y 176 del Código Mercantil Español de 1885 y que resultaban exóticas en el sistema de nuestras costumbres y dentro de la índole del Derecho Mercantil Colombiano" 5. Dicha Ley consagró la inspección bancaria pero ésta no se cumplía, lo que notaba alguna relajación en el sector bancario.

Para 1923, la estabilidad del país y su futuro progreso económico, exigían, además del establecimiento de un banco único de emisión, la instauración de un sistema financiero sólido y bien organizado, para lo cual se planteó una reforma completa y a fondo del mecanismo crediticio existente.

Para tal efecto, además de la Ley 25 de 1923, orgánica del Banco de la República, la Misión de Consejeros Financieros elaboró y presentó a consideración del Gobierno un proyecto de ley sobre establecimientos bancarios, que a su turno este presentó a consideración del Congreso de la República.

El Profesor Kemmerer, Jefe de La Misión, consideraba que el éxito o el fracaso del programa financiero del Presidente Pedro Nel Ospina, "inclusive el establecimiento del Banco de la República y la colocación de empréstitos en el exterior, se hallan íntimamente ligados con el sistema bancario del país", por lo que una reforma completa y a fondo del sistema vigente en ese momento, facilitaría el desarrollo económico y consolidaría grandemente el crédito nacional 6.

La Misión de Consejeros Financieros consideraba que el sistema bancario existente en 1923 en Colombia adolecía, entre otros, de los siguientes defectos principales: La ley otorgaba amplias facultades a los bancos, la supervigilancia bancaria era defectuosa, las estadísticas bancarias disponibles no eran adecuadas para su objeto, la mayor parte de los bancos no mantenían sus activos en condición de pronta realización, había muchas trabas para los negocios bancarios y las disposiciones eran inadecuadas respecto del capital que deberían tener los bancos 7.

De conformidad con lo anterior y como complemento de la Ley 25 de 1923, la Misión consideró que debería revisarse la normatividad que regulaba el funcionamiento de los demás establecimientos bancarios, con el fin de corregir los defectos de que adolecía. Para tal efecto redactó el proyecto de ley "sobre establecimientos bancarios" que a su juicio, tenía por objeto lograr aquellos resultados. Inclusive, la Misión sugirió que, llegado el caso, la ley del Banco de la República, fuera incorporada como un Capítulo de la que se llamaría "Ley General Bancaria", con el fin de que todas las normas bancarias del país se encontraran contenidas en una misma ley general 8. Este último objetivo, sin embargo, no tuvo éxito.

La iniciativa guardaba estrecha armonía con la ley sobre el establecimiento del Banco de la República, con el cual se propendía por la concentración y la solidaridad del poder bancario nacional, mediante la creación de un sostén central que le daría considerable fuerza a los bancos asociados.

El proyecto se inspiraba "en las corrientes del pensamiento contemporáneo que procuran armonizar los enantes casi absolutos derechos individuales con los que corresponden al bien público y al interés colectivo en la vida social en que aquellos adquirieran su máximo desarrollo, pues no considera a los establecimientos bancarios como simples asociaciones de individuos para ejercer una industria privada con la autonomía y libre disposición de quien maneja sus propios bienes, que fue la teoría individualista dominante en los tiempos pasados, sino como instituciones cuasi públicas llamadas a cumplir importantísimas funciones sociales de la mayor y decisiva influencia respecto de la suerte de la colectividad" 9.

Aprobada esta iniciativa por el Congreso y sancionada por el Gobierno del Presidente Pedro Nel Ospina, el proyecto sobre establecimientos bancarios se convirtió en la Ley 45 de 1923, con la cual se hizo entonces una nueva regulación del sistema financiero, según la técnica y experiencia de los años 20 y, con ella, la actividad bancaria se asimiló al menos por ineludible inferencia, a un servicio público originario del Estado 10.

Con la Ley 45 de 1923, se organizaron las distintas especialidades de la industria bancaria para responder a la complejidad de las empresas modernas, estableciendo para el campo de acción de cada una de ellas, los principios regulares cristalizados por la experiencia universal, como los más eficaces para asegurarles un sano y sólido funcionamiento, ya que la promiscuidad de funciones sin el concurso debido de los requisitos especiales para cada ramo 0 categoría diferente, en todas partes y tiempos, había sido la causa de serios peligros y desastres.

La Ley buscaba que los bancos comerciales o las secciones de ese carácter, en otros cuyo objeto principal fuera distinto, al operar con depósitos reembolsables a la vista ya específicamente constituidos así o en cuentas corrientes o en créditos flotantes, llenaran las mismas condiciones que los bancos de emisión, en cuanto se refería a la fácil convertibilidad de su activo, pues sus inspiradores creían que en el fondo y en su esencia, tenían idénticas obligaciones y estaban expuestos a los mismos peligros.

Estimuló la creación de secciones de ahorro y de secciones fiduciarias y dada la índole peculiar de las operaciones del Banco de la República y de los otros establecimientos de crédito, plasmó un sistema de inspección especializado a cargo de la Superintendencia Bancaria, organismo al que dotó de amplias facultades legales para vigilar la observancia de las leyes y reglamentos por parte de estas entidades.

Con ello, se implantó en Colombia el sistema de inspección americano, que era a su vez considerado como el más completo modelo para la época, en el mundo.

Además, la Ley 45 de 1923, consagró las bases para la creación de las instituciones crediticias, dentro de los principios ortodoxos para el manejo financiero aplicables en la época y con arreglo a postulados que constituyeran un marco equilibrado de responsabilidades entre la función estatal de vigilancia, el comportamiento de propietarios y administradores del sistema y la racionalidad del inversionista que confía sus ahorros al sector bancario. Dichas bases fueron las siguientes: necesidad de permiso o autorización estatal para la

constitución de la personalidad bancaria y la apertura de nuevos establecimientos; cumplimiento de condiciones de idoneidad, profesionalismo y experiencia, por parte de las personas interesadas en dedicarse a la actividad financiera y sometimiento al control y vigilancia del Estado, por conducto de la Superintendencia Bancaria.

De esta manera, se limitaron en forma taxativa las facultades de los bancos, para que su ejercicio se ajustara alas restricciones y limitaciones impuestas por las leyes. Además, se tipificaron las operaciones bancarias prohibidas, con el objeto de preservar la estabilidad financiera y la confianza pública. Unas y otras, constituyeron un código de conducta que adecuadamente aplicado debería minimizar el riesgo, tanto para el usuario, como para la entidad bancaria.

La Ley señaló una alta pero conveniente proporción entre las cuentas de capital y reserva legal y los montos de las obligaciones para con el público 0 interés garantizado, con el objeto de medir la capacidad de un establecimiento para hacer frente a los riesgos implícitos de la actividad financiera y absorber Las pérdidas que se presentaran sin desmedro del interés de sus depositantes y demás acreedores.

Estableció el principio de la intangibilidad patrimonial de las instituciones, al tenor del cual el capital social no podría ser disminuido durante la vigencia de la sociedad. Otorgó al Superintendente Bancario la facultad de suspender actividades que se consideraran prácticas inseguras o contrarias a las leyes o a los estatutos y estableció las causales, en la toma de posesión de los bancos, para administrarlos o liquidarlos, según fuera necesario, y el procedimiento que debería seguirse en este último caso.

Notas de pie de página 

1

Antonio José Uribe- Miguel Arroyo Díez-Luis Samper Sordo-Carlos Jaramillo Isaza-Enrique A. Gaviria - Miguel Jiménez López. Informe de la Comisión de Hacienda y Tesoro relativo al proyecto de ley sobre establecimientos bancarios. Anales del Senado. Nos. 2g-29. Bogotá, martes 10 de julio de 1923, págs. I l3- 15.  Antonio José Uribe y otros. Informe de la Comisión de Hacienda y Tesoro del Senado de la República. Op. cit.114.

2

lbid. Pag. 114.

3

Antonio José Uribe y otros. informe de la Comisión de Hacienda y Tesoro relativo a1 proyecto de ley sobre establecimientos bancarios. Op. cit., págs. 114-

4

ibid pg 114

5

Antonio José Uribe y otros.

6

Exposición de Motivos del proyecto de ley "sobre establecimientos bancarios".Anales de la Cámara de Representantes. Sesiones extraordinarias No. 2Z Bogotá, lunes 25 de junio de 1923, pág. 107.

Misión de Consejeros Financieros. Exposición de motivos al proyecto de ley "sobre establecimientos bancarios". Op. Cit, pags. 107-108.

7

Misión de Caballeros Financieros

8

Ibid

9

Alejandro García - Lucas Caballero - Diego Mendoza - Alejandro Múnera - E. L Moreno Gutiérrez y Jorge Darío Arango Gartner-Luis Serrano Blanco. Informe de la Comisión que estudió para segundo debate el proyecto de ley "sobre establecimientos bancarios". Anales de la Cámara de Representantes. Sesiones Extraordinarias No.30. Bogotá , jueves 28 de junio de 1923, págs. 119-120.

10

Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 2 de julio de l969. Magistrado Ponente Doctor Hernán Toro Agudelo. Gaceta Judicial Tomo CXXXVI, Nos. 2337 -2338.

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