Capítulo XIV. La intervención del Estado en el Banco de emisión

Segunda Parte

Parte A. Principales funciones de la Junta Monetaria

Por: Hernando José Gómez Restrepo 

La Ley 21 de 1963 trasladó de la Junta Directiva del Banco de la República a la Junta Monetaria, el manejo de las políticas monetaria, crediticio y cambiaría. Posteriormente, el Decreto Ley 2206 de 1963 en sus artículos 3o. y 6o. y adicionado por la Ley 7 de 1973 señala los tópicos generales de competencia de la Junta Monetaria. La descripción de las funciones de este cuerpo se dividirá en tres numerales: Moneda, Crédito y Cambiarias.

Moneda

Entre las responsabilidades más importantes de la Junta Monetaria está la de regular el nivel de liquidez. Con respecto al control de la cantidad de dinero, son varios los instrumentos que tiene a su disposición la autoridad monetaria.

En primer lugar se encuentran el cupo ordinario y extraordinario, los cuales determinan el acceso a crédito en el banco central, a los bancos comerciales, en tías y condiciones establecidas por la Junta Monetaria. Estos cupos son de carácter temporal y se utilizan para cubrir situaciones de ¡liquidez de los os. Esto sucede usualmente a final de año, cuando la mayor preferencia efectivo, por parte del público, reduce los niveles de los depósitos en cuenta corriente y por ende, tiende a desencajar a los bancos comerciales.

Si bien, la tasa de redescuento de estos títulos no ha sido utilizada activamente o un instrumento de control monetario, en ocasiones su nivel real ha ocasionado variaciones en la oferta monetaria. Así, cuando la tasa de interés del crédito al público se incrementaba (por una mayor inflación o cualquier otra razón) los bancos tenían un gran incentivo para obtener recursos en el Banco de la República vía los mencionados cupos. Para evitar esta situación, la tasa de interés de estos recursos se colocó en niveles reales positivos y se flexibilizó al atarla al indicador de la tasa de interés D.T.F. Así mismo, se estableció que para tener acceso a estos créditos del Emisor, un requisito fundamental es que el banco comercial demuestre una caída en sus depósitos.

En segundo lugar se encuentra el instrumento del encaje. La Junta Monetaria está facultada para establecer encajes sobre los pasivos para con el público de bancos, corporaciones financieras, cajas de ahorro y, en general, todas aquellas entidades que reciban depósitos a la vista o a término. Así mismo, podrá establecer encajes diferenciales sobre los diferentes tipos de depósitos, encajes marginales sobre cualquier tipo de captación y requisitos particulares de encaje para los depósitos de los establecimientos y empresas públicas del orden nacional. También debe imponer las sanciones que, por incumplimiento de las disposiciones sobre encajes, tiene que aplicar la Superintendencia Bancaria.

Todas estas facultades han sido utilizadas intensivamente en los últimos veinticinco años por parte de las autoridades monetarias, en su propósito de regular el nivel de liquidez en la economía. Así, por ejemplo, es bien conocido el episodio del encaje marginal del 100% sobre los depósitos en cuenta corriente de los bancos, durante la bonanza cafetera de la segunda mitad de los setenta. Más recientemente, los encajes diferenciales sobre las exigibilidades a la vista y antes de treinta días, de los establecimientos y empresas públicas del orden nacional, que llegaron hace un par de años a niveles del 80%. De la misma manera, se debe resaltar la importante evolución de las sanciones por desencajes. Originalmente, las entidades financieras sólo pagaban un porcentaje sobre el nivel de desencaje. Ahora, no sólo deben pagar esta sanción, sino que en el período siguiente al del desencaje deberán marcar un nivel de sobreencaje equivalente al primero. Este sistema se conoce con el nombre de "carry-over".

No obstante, desde comienzos de la década de los ochenta se hicieron evidentes para la autoridad monetaria, las limitaciones que presenta el uso intensivo y prolongado de elevados niveles de encaje. En efecto, en la medida en que los encajes regulan la cuantía de los recursos prestables de los intermediarios financieros, están afectando directamente la rentabilidad del negocio bancario. Por ello, las entidades del sector inducen cambios en las captaciones del público en favor de aquellas, sujetas a menores niveles de encaje y crean innovaciones financieras no controladas por la autoridad monetaria. Lo anterior mostró claramente la necesidad de desarrollar otros mecanismos de control monetario.

Un instrumento de regulación de la liquidez, previsto en el Decreto Ley 2206 de 1963 y reafirmado en la Ley 7 de 1973, es el de las operaciones de mercado abierto (OMAS). Así, se faculta al Banco de la República, de acuerdo con las directrices de la Junta Monetaria a emitir, vender, comprar y amortizar sus propios títulos denominados en moneda nacional o extranjera, con el fin de regular el mercado monetario. También, la Junta Monetaria puede autorizar al Banco de la República, para utilizar obligaciones emitidas o garantizadas por el Gobierno Nacional o por entidades de crédito o financieras de carácter público o privado u otros documentos de crédito de primera clase, con el mismo propósito de regulación.

En la práctica, los títulos utilizados para realizar las operaciones de mercado abierto (OMAS) han sido emitidos por el Banco de la República. Estos son los Títulos Canjeables por Certificados de Cambio, denominados en dólares y los Títulos de Participación, denominados en pesos. Los títulos se colocan por ventanilla y por remate y su rendimiento se financia con cargo a la Cuenta Especial de Cambios. La realización de las OMAS implicó el desarrollo y montaje de todo un marco institucional que incluyó desde el diseño de los títulos, un proceso de difusión y aceptación por parte del público y los canales para su intermediación de los títulos. Las OMAS han desempeñado un papel de gran importancia en la ejecución del control monetario en los últimos años, lo cual ha permitido una apreciable reducción en los niveles de encajes, coadyuvando así a la recuperación de la rentabilidad de la actividad financiera.

Por último, se puede considerar como otro instrumento de control monetario, la facultad de la Junta Monetaria para imponer límites a los niveles o a la tasa de crecimiento de los activos o incluso aparte de los activos de las instituciones de crédito. Esta prerrogativa no ha sido utilizada por resolución, sino por vía de la persuasión en los últimos años. Así, se ha solicitado por escrito en dos ocasiones a los bancos, en el período de final de año, que limiten la expansión de su cartera para evitar un desbordamiento monetario. Hasta el momento, su aplicación por esta vía ha sido exitosa.

Finalmente, en materia de la regulación de la liquidez, se desea mencionar la obligación de la Junta de elaborar anualmente un presupuesto monetario de acuerdo con las condiciones y requerimientos de estabilidad macroeconómica. Este debe ser revisado periódicamente y sirve de guía para las determinaciones de política monetaria. Esta labor se ha realizado en estrecha coordinación con el Departamento de Investigaciones Económicas del Banco de la República.

 

Crédito 

En relación con las funciones crediticias de la Junta Monetaria, éstas se pueden dividir en tres áreas: el crédito de fomento, la regulación del resto de la cartera del sistema financiero y los cupos especiales de crédito. En la actualidad, la Junta sólo interviene en la política de crédito de fomento, en aquellos aspectos indispensables para la armonización de la política de crédito de fomento con los financiamientos fijados por el Gobierno. Así, ésta determina para el Fondo Financiero Agropecuario (FFAP), el Fondo de Inversiones Privadas (FIP), el Fondo Financiero Industrial (FFI), el Fondo de Capitalización Empresarial (FCE) y el Fondo Financiero de Desarrollo Urbano (FFDU) los siguientes parámetros de asignación del crédito: a) el monto global de los recursos; b) la distribución por plazos del presupuesto; c) fija las condiciones financieras de los créditos (tasas de interés, tasas y márgenes de redescuento); d) la autorización de las refinanciaciones. En el Capítulo XVIII se analiza extensamente la evolución del crédito de fomento y se pone de relieve su importancia, especialmente en la capitalización del sector agropecuario. Así mismo, se destaca en ese Capítulo el exitoso esfuerzo realizado por la Junta Monetaria para reemplazar fuentes de emisión, para financiar los fondos en favor de inversiones obligatorias de intermediarios financieros y de recursos del mercado. Lo anterior permitió eliminar, desde finales de los años setenta, el crédito primario en los recursos canalizados por los fondos financieros.

Con respecto al crédito ordinario, además de los límites a su crecimiento, ya comentados anteriormente, la Junta está facultada para imponer topes a las tasas de interés sobre cualquier tipo de depósito, lo mismo que sobre las tasas activas; o sea, aquellas cobradas por los intermediarios financieros a sus clientes.

Esta autorización ha sido utilizada desde su creación por la Junta Monetaria. No obstante, desde fines de la década de los setenta, la tendencia ha sido hacia la liberación y flexibilización de las tasas de interés. Así, se liberaron la tasa activa y la de los depósitos a término en todas las entidades financieras. Se ha tratado de que las demás tasas reflejen el nivel de la inflación, de tal forma, que se proteja al ahorrador y no se desincentiven las captaciones del sector financiero. En los últimos años esta facultad ha sido aplicada temporalmente para reducir el nivel de las tasas de interés, cuando las condiciones han sido propicias para ello. En efecto, se ha observado que el mercado financiero tiende a ajustar muy lentamente las tasas de interés, por lo cual, en dos coyunturas, la autoridad ha debido controlarlas por períodos cortos de tiempo para acelerar el proceso de equilibrio en el mercado financiero.

Una función crediticio que ha sido importante en ciertas coyunturas económicas es la del cupo especial. Esta permite a la Junta Monetaria señalar cupos especiales de crédito para descontar operaciones destinadas a determinadas actividades económicas. Esta facultad fue utilizada repetidamente a comienzos de los años ochenta, para ayudar especialmente a algunos sectores industriales como el textil y el siderúrgico, afectados severamente por la recesión y con urgente necesidad de realizar procesos internos de reestructuración e inversión para superar la crisis. No obstante, se considera que el uso del cupo especial se debe limitar severamente, ya que la existencia del crédito de fomento debe por lo general, suplir las necesidades de recursos de los sectores productivos y a su vez puede tener serias ¡aplicaciones sobre el equilibrio en el mercado monetario y el nivel de las reservas internacionales.

Finalmente, la Junta debe fijar la relación porcentual que debe existir entre el capital pagado y la reserva legal de un banco, y el total de obligaciones para con el público. Esta función es de gran importancia, ya que trata de garantizar unos niveles adecuados de solvencia para el sistema bancario, condición fundamental para mantener la confianza y la credibilidad de los ahorradores. Ha sido propósito constante de la autoridad monetaria, el mantener y acrecentar los niveles de solvencia del sistema, para lo cual se ha trabajado en coordinación con la Superintendencia Bancaria, no sólo en lo referente a un nivel determinado de la relación capital-pasivos, sino también en lo que atañe a definir apropiadamente el capital de los intermediarios financieros.

 

Cambiarias 

El artículo 7 del Decreto Ley 2206 de 1963 le asignó en forma exclusiva a la Junta Monetaria las facultades de cambio y de comercio exterior que anteriormente ejercía la Junta Directiva del Banco de la. República, según lo dispuesto en la Ley la. de 1959 y en la Ley 83 de 1962. Igualmente, dentro de las condiciones y límites del Decreto Ley 444 de 1967, la Junta determina las condiciones para adquirir divisas, establece un presupuesto de ingresos y egresos de divisas y el monto máximo de licencias de importación. Por otra parte, debe señalar los plazos de los exportadores para reintegrar las divisas, fijar las características y el monto de los depósitos previos al giro por pago de importaciones y el precio al cual se comprará el oro de producción nacional.

Las anteriores atribuciones han sido utilizadas principalmente para mantener en equilibrio la balanza de pagos del país y evitar un uso especulativo o inadecuado de las reservas internacionales. Así, por ejemplo, en ocasiones de escasez de divisas, se ha aumentado el plazo mínimo de giro, para retardar la caída de las reservas internacionales. Otro instrumento de corto plazo, utilizado, es el ajuste en el presupuesto de divisas, especialmente en lo referente a las licencias de importación. Finalmente, es importante destacar las políticas de precio y sobreprecio del oro, mediante las cuales se lograron importantes avances en la producción del metal, en lo corrido de la década de los ochenta.

En materia cambiaría son también funciones de la Junta Monetaria, determinar las características de los "Certificados de Cambio" que expide el Banco de la República contra la entrega de divisas, reglamentar los reintegros anticipados de divisas sobre futuras exportaciones, señalar el precio mínimo de reintegro para determinadas exportaciones y aprobar el presupuesto del ,Fondo Nacional del Café, elaborado por la Federación Nacional de Cafeteros.

Con relación a los Certificados de Cambio, su plazo de maduración ha sido utilizado para regular el proceso de monetización de las divisas. En el año de 1977 y hasta 1981 se utilizó para diferir el impacto monetario de las exportaciones de café y de servicios. Por el contrario, los reintegros anticipados de divisas se han utilizado principalmente en materia cafetera, cuando el país ha afrontado situaciones de ¡liquidez temporal en moneda extranjera y requiere rápidamente de divisas adicionales. Igualmente, el precio mínimo de reintegro se ha aplicado a las exportaciones cafeteras para garantizar que ingrese al país el mayor producto posible de la venta del grano.

Otro frente cambiario de importancia, regulado por la Junta Monetaria, es el del endeudamiento privado externo y la posición propia de los bancos. En efecto, respecto a los préstamos externos a particulares, la Junta reglamenta, con carácter general, los plazos, intereses y demás condiciones de los mismos. Por otra parte, también puede prohibir o limitar este tipo de endeudamiento cuando por razones cambiarias o crediticias se considere excesivo. Con relación a la posición propia en cuanto a las divisas que pueden poseer los establecimientos de créditos, la Junta determina la cuantía máxima de la misma. Estos recursos son utilizados especialmente para otorgar crédito comercial de corto plazo.

El control de regulación del endeudamiento privado externo ha sido aplicado en forma activa en varias ocasiones. Así, durante los períodos de gran afluencia de divisas, típicos durante las llamadas bonanzas cafeteras, se han limitado los niveles de endeudamiento para no dificultar aún más el manejo monetario. Además, en las épocas de acelerada acumulación de divisas, históricamente la devaluación real tiende a reducirse, por lo cual se presentan entradas especulativas de capital. Lo anterior hace aconsejable ejercer un control sobre el crédito externo privado. Otro episodio importante lo constituyó la reestructuración de la deuda privada externa mediante la Resolución 33 de 1984, en momentos en que se había cerrado el mercado internacional de capitales para los países latinoamericanos y el país a su vez atravesaba por un período de aguda recesión, especialmente en su sector industrial. En lo referente a la posición propia, se ha tratado de dar incentivo a las operaciones de comercio exterior del sistema bancario, sujeto a limitaciones impuestas por la situación cambiaría del momento.

Finalmente, la Junta Monetaria señala periódicamente la tasa de cambio a la cual se deben contabilizar las reservas internacionales. Esta tasa se denomina la tasa histórica promedio (T. H.T.) y determina las pérdidas o ganancias en el proceso de compraventa de divisas, cuyo saldo se acumula en la Cuenta Especial de Cambios.

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