Los primeros pasos concretos hacia la Estatización

La Reforma Constitucional de 1968

En 1968 se consagró directamente en la Constitución Política la tesis de la centralización del atributo de emitir la moneda legal en un banco único, al aprobarse el Acto Legislativo No. lo. de ese año, al tenor del cual se modificó el texto vigente desde 1886.

Según la Reforma Constitucional adoptada en 1968, sólo puede existir en el Estado colombiano un Banco de Emisión respecto del cual, el Presidente de la República, como Jefe de Estado y suprema autoridad administrativa debe ejercer, como atribución constitucional propia, la intervención necesaria.

Se elevó así a canon constitucional la teoría de la unidad de emisión y se dejó claro en ella la existencia de un órgano encargado de ejercer el atributo de emisión, como parte de la soberanía del Estado y como instrumento de éste para intervenir en la Economía.

"Dicho de otra manera, el fenómeno real no es el de que el Estado intervenga en el Banco de Emisión, sino que el Banco de Emisión -propiedad del Estado- es uno de los instrumentos para la intervención de éste en la economía nacional De ahí el tratamiento especial que le dé la Carta" ²⁰.

Años más tarde, la Corte Suprema de Justicia señalaría que dicha atribución es exclusiva del Presidente de la República y que excluye la participación del Congreso para intervenir en la regulación de la estructura y funciones del Banco de Emisión.

"2. El ordinal 14 del artículo 120 de la Carta, prevé la intervención necesaria del Presidente de la República, como atribución constitucional propia en dos campos claramente delimitados: el del Banco de Emisión o sea el Banco de la República, y el de las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado".

"3. En relación con el Banco de Emisión que hoy por disposición de la ley acusada, es el Banco de la República, en términos generales, la intervención necesaria del Presidente de que habla el texto constitucional no puede ser otra que la adecuada al ejercicio de la función de emisión que le ha encomendado el Congreso, y al consecuente desarrollo por este medio de una correcta política monetaria, sobre las bases señaladas para ello por el legislador. En consecuencia, corresponde al Presidente de la República, de modo privativo, dictar reglas tales como las concernientes a su naturaleza jurídica peculiar, su organización, sus funciones, sus directivas, su patrimonio y el régimen legal de sus funcionarios. En estos aspectos no procede el ejercicio de la función legislativa por el Congreso; cualquier intromisión de éste quebranta el precepto constitucional y hace inexequible el acto" ²¹.

Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado señalaría reiteradamente que la atribución de intervenir en el Banco de Emisión dejó de ser un asunto de carácter legislativo, para pasar a serlo de carácter administrativo de competencia del Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, quien la ejerce a través de decretos autónomos que tienen la naturaleza y alcance de decisiones de carácter administrativo²².

La Nacionalización de su capital

Las primeras medidas

Después de la reforma de la Carta Fundamental y ante la necesaria e inminente reforma de los Estatutos del Banco que cumplía las veces de Banco único de emisión y que exigía la definición previa por parte del Estado, para dar por terminada su existencia o para señalar las bases sobre las cuales debería proceder a mortificarse el contrato que le dio origen, en 1969 se tomaron las primeras medidas para reestructurar el Banco de la República.

En efecto, con el objeto de evitar un aumento innecesario del capital del Banco y facilitarle al Gobierno la recompra de las acciones de la Clase A, en la proporción existente el 2 de octubre de 1951, en 1969 y 1970, la Superintendencia Bancaria autorizó temporalmente la suspensión del crecimiento anual automático del capital pagado del Banco Emisor y por lo tanto se aplazó la consecuente obligación de los establecimientos accionistas de reajustar su inversión en dichas acciones al 15% de su capital y reserva legal y se estabilizó el valor en libros de las acciones en $ 182.51, mediante la autorización estatutaria de prescindir del incremento de la reserva legal del Banco Emisor con las utilidades semestrales.

Se expidieron una serie de medidas por parte de la Junta Monetaria y del Gobierno, para que con base en ellas, este pudiera tomar el control del Banco antes de 1973. Las medidas fueron las siguientes:

La Resolución 75 bis de 1970 de la Junta Monetaria. Mediante la cual este organismo, en desarrollo de lo dispuesto en el ordinal a) del artículo 6o. del Decreto Ley 2206 de 1963, confirmó la suspensión temporal del crecimiento del capital del Banco y lo congeló con base en la inversión hecha por lo bancos en 30 de junio de 1968.

La Resolución 100 de 1971. Mediante la cual, la Junta Monetaria limitó temporalmente la inversión en acciones del Banco de la República, por parte de los bancos accionistas, del 15% al 6.5% del capital pagado y reserva legal, en 30 de junio de cada año y ordenó aplazar hasta nuevo aviso, la inversión del 8.5% restante.

En cuanto a las acciones que excedieran para cada banco del 6.5%, ordenó su venta al Fondo de Estabilización por su valor en libros, definido por el artículo 7 del Decreto 2057 de 1951.

El Fondo de Estabilización tendría que destinar dichas acciones, al mismo precio de adquisición, para completar el 6.5% del capital y reserva legal en 30 de junio de 197 1, de aquellos bancos que lo requirieran y al aporte del capital del Estado en el Banco de la República.

Las acciones que le sobraran al Fondo se destinarían a los ajustes futuros a que hubiera lugar.

De acuerdo con esta determinación, veinte bancos tuvieron que reducir su inversión y, efectivamente, traspasaron al Fondo de Estabilización 487.105 acciones, que al precio unitario de $ 182.5 1, ascendían a $ 88.900,00. De estas acciones liberadas, el Gobierno compró 453.948.

Emisión de las acciones de la clase A para el Gobierno. Mediante la Resolución 2 de 1971, la Junta Directiva del Banco, teniendo en cuenta que el Gobierno había manifestado su propósito de que la Nación volviera a ser accionista del Banco de la República, según lo previsto en el Decreto Legislativo 2057 de 1951 y en la proporción existente el 2 de octubre de ese ano, dispuso la emisión de acciones de la Clase A, mediante la conversión de las que el Fondo de Estabilización fuera adquiriendo de los bancos accionistas.

Igualmente, dispuso que el Banco emitiría cada año las acciones necesarias para que el Estado conservara por lo menos la proporción que readquiría en 1971 en el capital del Banco y estimó necesario invitar a los establecimientos bancarios oficiales no accionistas del Banco de la República para que participaran en su capital, con el objeto de que el Estado poseyera más del 50% del mismo. Con base en esta última "invitación", se decidió la afiliación, como accionista, del Banco Popular.

Recompra de las Acciones de la Clase A por el Gobierno. Para tal efecto, el Gobierno expidió el Decreto 2424 de 197 1, mediante el cual el Estado hizo uso de la opción que se había reservado en el Decreto Legislativo 2057 de 1951, para adquirir el 29.5% del capital que había cedido por virtud de esta última disposición a los bancos particulares. Tanto el Gobierno como el Banco estimaron que mediante el ejercicio de esta facultad, por parte de la Nación, se configurarían, en forma precisa, los derechos patrimoniales del Estado en el Banco de la República.

Así mismo, el Gobierno consideró que el hecho de la enajenación de las acciones del Banco de la República, en 1951, no desmejoró su posición en el manejo de este, especialmente a partir del traspaso de las facultades económicas a la Junta Monetaria, pero que de todas maneras, debería intervenir en el capital del Banco, de nuevo, porque era un hecho "que en los bancos emisores modernos la vinculación económica del Estado al capital del Banco Central es casi universal, y contribuye a aclarar cualquier equívoco sobre el poder de emisión" ²³.

Las Resoluciones 47 y 67 de 1972. Con el objeto de no tener que aumentar el capital del Banco, por estar ya definida su inconveniencia y falta de objeto, la Junta Monetaria, mediante la Resolución 47 de 1972, redujo del 6.5% al 5.52% la proporción del capital y reservas que los bancos deberían tener invertida en acciones del Banco de la República, con lo cual se liberaron las acciones requeridas por el Banco Popular para ingresar como accionista y las sobrantes las tomó el Fondo de Estabilización.

Igualmente, el 5 de octubre de 1972, con el objeto de adecuar las acciones de los bancos en el de la República, al capital de aquellos en 30 de junio, la Junta Monetaria, mediante la Resolución 67, fijó en el 5% del capital pagado y el importe que deberían invertir en acciones del reserva legal de los bancos, Banco de la República. Para 1972 la estructura del capital del Banco era la siguiente:

Todas estas operaciones constituyeron "el paso fundamental para la modernización de la estructura del Banco de la República, pues la vinculación del Gobierno como accionista era un factor definitivo en esta materia" ²⁴. 

La recompra de las acciones por parte del Estado, "permitió ajustar más la imagen de éste con la de los bancos centrales contemporáneos, pues el Estado, los bancos oficiales y el Fondo de Estabilización, alcanzaron a tener una proporción de más del 50% del capital del Banco" ²⁵.

Los proyectos de Reforma en 1972-1973

Ya en 1972, ante la proximidad de la fecha que ponía fin a la existencia del Banco y al contrato de emisión con el Banco de la República, el 14 de septiembre de dicho año, el Gobierno Nacional, por conducto del doctor Rodrigo Llorente Martínez, Ministro de Hacienda y Crédito Público, presentó a consideración del Congreso de la República un proyecto de ley ²⁶ con el objeto de señalar las bases para que, sin solución de continuidad, la dirección monetaria y cambiaría del país (en manos de la Junta Monetaria) y el manejo administrativo de tales políticas, que recaían en cierta medida en la Junta Directiva del Banco de la República, se continuaran "llevando a cabo ordenadamente, sin traumatismos ni sobresaltos" ²⁷ y, muy particularmente, con el concurso del Congreso de la República, habida consideración de que la soberanía monetaria del país, reside en el máximo cuerpo legislativo del poder público ²⁸.

El proyecto no logró hacer tránsito al terminar la legislatura ordinaria de 1972, pero dada la urgencia que había por definir el futuro del banco central ²⁹, el Gobierno Nacional presentó nuevamente el proyecto al Congreso, convocado a sesiones extraordinarias por el Decreto 78 de 1973, el cual, aprobado el 14 de marzo y sancionado el 13 de abril, se convirtió en la Ley 7a. de 1973.

La Ley 7a. y el Decreto Autónomo 2617 de 1973.

La Ley 7a. de 1973 concretó la nacionalización del capital del Banco, al autorizar al Gobierno para adquirir las acciones de las clases B, C y E, salvo en estas últimas las del Fondo de Estabilización, que en exceso de una por cada establecimiento bancario poseyeran en ese momento los bancos accionistas del Banco de la República y las acciones de la Clase D, salvo también las del Fondo de Estabilización. Para tal efecto, en forma complementaria, la Ley declaró de utilidad pública la adquisición de dichas acciones por el Estado y congelé el capital autorizado del Banco, en el nivel que tenía el 31 de diciembre de 1972.

La nacionalización del capital del Banco se cumplió mediante la adquisición, por parte del Gobierno, de las acciones en poder de los bancos, salvo una por cada establecimiento; el Gobierno quedó con el 99.9% del capital.

De esta manera, con la Ley 7a. se nacionalizó el capital del Banco de la República y se eliminaron las acciones de las Clases C (de los bancos extranjeros domiciliados en el país), D (de los particulares) y E (de los bancos oficiales).

La modificación de la estructura de su capital no afectó su autonomía ni alteró sustancialmente la composición de su Junta Directiva, puesto que la misma Ley 7a. dispuso expresamente que no le serían aplicables al Banco, los Decretos 1050 y 3130 de 1968 que reorganizaron la Rama Ejecutiva del Poder Público.

Declaradas inexequibles varias disposiciones de la Ley 7a. de 1973 por la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia del 14 de diciembre de ese mismo año, al considerar que la competencia para dictarlas era privativa del Presidente de la República, de acuerdo con lo previsto en el ordinal 14 del artículo 120 de la Constitución Política, el Gobierno dictó el Decreto Autónomo o Reglamento Constitucional 2617 de esa misma fecha, con el cual subsanó el vicio declarado por la Corte.

Dicho Decreto Autónomo, en su artículo 3 , dispuso que el capital del Banco de la República estaría representado por acciones nominativas cuyo valor era de cien pesos cada una, divididas en dos clases, así: Clase "A", pertenecientes al Gobierno Nacional, las cuales no pueden ser cedidas, vendidas o traspasadas a ninguna otra persona natural o jurídica, ni dadas en prenda o garantía. Clase "B", pertenecientes al Fondo de Estabilización y a los bancos comerciales privados y oficiales legalmente establecidos en Colombia, a razón de una por cada establecimiento bancario.

Las acciones de los bancos comerciales, privados y oficiales, en cuantía de una por cada banco, deben ser poseídas por estos hasta su liquidación o disolución; no pueden ser transferidas ni enajenadas a ninguna otra persona o entidad distinta del Gobierno Nacional y no conceden beneficio alguno a los accionistas, ni dan derecho a voto, dividendo o participación en los bienes o haberes sociales en caso de disolución o liquidación del Banco.