Capítulo XVIII. Antecedentes y evolución del crédito de fomento en Colombia y su relación con el Banco Central

Parte A. Antecedentes de la Banca de Fomento de Colombia

Consideraciones generales 

En la década de los años veinte se inició la creación de bancos centrales en Latinoamérica. Uno de los primeros en fundarse fue el Banco de la República en 1923. A la mayoría de estos bancos se les adscribió como función general la de mantener unas condiciones monetarias y crediticias adecuadas para el buen funcionamiento de la economía 1.

Tradicionalmente, la literatura económica le asigna al banco central las siguientes atribuciones en particular: a) emisión; b) prestamista de última instancia de la banca comercial; e) banquero del Gobierno; d) fijación de encajes a los bancos comerciales; e) realización de operaciones de mercado abierto y f) custodia y administración de las reservas internacionales 2.

Sin embargo, particularmente en Latinoamérica, en la década de los cincuenta tomaron fuerza la doctrina Keynesiana y los planteamientos de la Cepal, que consideraban fundamental para el desarrollo y crecimiento económico, la activa intervención estatal. Dichas doctrinas finalmente afectarían las funciones consideradas propias del banco central. En efecto, en países donde el desarrollo del sistema financiero era prácticamente nulo, se argumentaba que no tenía sentido usar la banca central exclusivamente con el propósito de realizar un control monetario efectivo. Por el contrario, parecía necesaria la activa intervención de dicha institución, para acelerar el desarrollo del sector financiero y aún más, suplir temporalmente aquellas funciones que las entidades financieras no estaban en capacidad de realizar.

Estas situaciones llevaron a que el banco central adquiriera, como una de sus funciones, la de favorecer e impulsar el desarrollo del sector financiero y no solamente la de ejercer una función de control sobre el mismo. Así, por ejemplo, el banco central debería asesorar al Gobierno en la organización de las entidades financieras y en la preparación de personal suficientemente calificado para garantizar su adecuado funcionamiento; tendría que promover la liberación financiera, realizar la investigación necesaria para diagnosticar permanentemente los progresos en la organización del sistema financiero y promover, en lo posible, el acceso al crédito de los sectores marginados del mismo 3.

Así mismo, se argumentaba que no tenía demasiado sentido realizar un control monetario en muchos países en desarrollo, cuando gran parte del ahorro financiero era intermediado por el mercado extrabancario en el cual no alcanzaban a tener efecto las regulaciones del banco central. Por ello, el nivel de crédito en la economía, sólo se veía marginalmente afectado por las políticas de encaje o de redescuento. Además, al no existir mercados financieros desarrollados que permitieran manejar la política monetaria, mediante operaciones de mercado abierto, la expansión tenía que hacerse a través del crédito primario. Dirigirlo hacia sectores prioritarios fue un corolario obvio. Estos países carecían también de mercados de capitales que pudieran ofrecer recursos de ahorro a mediano y largo plazo, indispensables para el proceso de inversión en la economía. Las empresas se veían obligadas a financiar sus ensanches exclusivamente con recursos propios o con capital de riesgo, lo cual se convertía en una limitante para el crecimiento 4.

Se consideraba entonces que el papel del banco central no debería limitarse al desarrollo del sector financiero. En la medida en que los recursos de ahorro, tanto internos como externos, eran muy escasos, se concibió una banca central tendiente a canalizar en forma dinámica una parte de estos recursos, en condiciones especiales, hacia actividades consideradas indispensables para mantener un acelerado crecimiento económico. No obstante, si bien existía un consenso sobre la necesidad de dirigir el crédito, también había y aún persiste, una diferencia de criterios acerca del grado y alcance de la intervención directa del banco central en el proceso de asignación del ahorro financiero.

Algunos países consideran que todo el crédito debe ser asignado por el banco central o bancos del Gobierno. En este caso, "de facto" se elimina la acción del mercado, del proceso de asignación de los recursos financieros. Una posición menos extrema la presenta el Banco de México, que considera que la intervención en el mercado del ahorro financiero debe ir hasta tal punto, que se garantice el cumplimiento de los planes de desarrollo del Gobierno 5.

En Colombia, tradicionalmente se ha procurado evitar extender excesivamente el papel del Gobierno. En efecto, se ha considerado que la intervención y la asignación de recursos crediticios sólo se debe dar en la medida en que existan fallas en el mercado y que estas produzcan una diferencia entre la rentabilidad social y la privada de algunas actividades y que por lo tanto, no sean adecuadamente atendidas por el sistema financiero. Un caso típico son aquellas actividades de mediano y largo plazo, muy ligadas al proceso de formación de capital fijo y determinantes de la capacidad de crecimiento de la economía; la intervención del banco central debe mantenerse hasta que se haya corregido la falla en cuestión. Nótese, sin embargo, que esta función no requiere que el crédito dirigido sea subsidiario, en el sentido de tener tasas de interés inferiores a los costos de captación. Como veremos adelante, este criterio ha jugado papel determinante en el enfoque de la política de crédito dirigido en los últimos años 6.

Se podría argumentar que si bien es muy importante la intervención del Estado en la asignación de una parte del ahorro, esta no necesariamente debe ser realizada por el banco central. La verdad es que tal función ha sido encomendada tradicionalmente a la banca central por razones eminentemente pragmáticas. Así, a través del tiempo se le han agregado una serie de labores no tradicionales de un banco emisor, porque en su momento no había otras entidades que pudieran realizarlas en forma adecuada. Naturalmente, en la medida en que los países en desarrollo logren los avances institucionales necesarios, muchas de esas funciones deberán encontrar cauces más adecuados que su realización a través del banco central. De ahí la permanente evolución que resulta indispensable imprimirles a los llamados fondos de fomento.

En el caso colombiano, el Banco de la República, además de cumplir con las funciones tradicionales de un banco central, ha desempeñado también un papel en la asignación de crédito en la economía. En un principio, el problema para el Banco radicaba en que esta labor no interfiriera en su función de ejecutor de la política monetaria. Esto se ha logrado mediante la asignación de recursos del ahorro y no de emisión, hacia el financiamiento de las actividades que se desea promover.

 

Antecedentes 7 

La política de crédito ha ocupado una posición destacada en el desarrollo nacional, como elemento importante para proveer oportunamente los recursos a distintos sectores de la actividad económica. Lo anterior ha sido indispensable en la medida en que el deficiente desarrollo del mercado de capitales impide que se vean satisfechas, por los mecanismos de precios, las necesidades de recursos de algunos sectores o actividades, especialmente los de inversión. Para tal efecto, a través de diversos mecanismos y durante diferentes períodos, se ha propiciado la colaboración de las instituciones financieras para acelerar el crecimiento económico doméstico y buscar así niveles óptimos de producción.

El primer intento de canalizar fondos hacia un sector o actividad específica se registra en 1924, con la aparición de un nuevo tipo de institución crediticio: el Banco Agrícola Hipotecario, autorizado por la Ley 68. Su objetivo esencial era el otorgamiento de préstamos de amortización gradual para financiar la adquisición de tierras o fomentar las actividades de las cooperativas agrícolas. Esta medida marcó un hito en la estrategia del Gobierno, que frecuentemente participó en el desarrollo del sistema financiero, mediante la creación de instituciones que cumplieran una función en el proceso de búsqueda de un crecimiento económico más amplio.

Posteriormente, este primer intento se consolidó al expedirse la Ley 57 de 193 1, cuyo fin primordial consistió en atender los problemas que se registraron en el Banco Agrícola Hipotecario y que dispuso la constitución de la Caja de Crédito Agrario. Desde su iniciación, la Caja tuvo un carácter definido de banco de fomento de la producción agropecuaria y su objetivo esencial ha consistido en canalizar recursos hacia los sectores y grupos carentes de otras fuentes de recursos.

En 1935 surgió como institución de promoción y captación de ahorro, la Caja Colombiana de Ahorros que inicialmente era una sección del Banco Agrícola Hipotecario. Por medio de la Ley 31 de dicho año adquirió independencia, aunque su administración continuó a cargo de la Caja de Crédito Agrario.

El interés gubernamental se amplió en 1940, con la creación del Instituto de Fomento Industrial IFI y del Instituto de Crédito Territorial, ICT. El primero de ellos se constituyó como una sociedad de economía mixta, adscrita al hoy Ministerio de Desarrollo Económico y sometida al régimen de empresas industriales y comerciales del Estado. Sus objetivos sociales fueron proyectar y promover nuevas empresas que contribuyeran al proceso de sustitución de importaciones que por el volumen de los recursos que demandaban, sólo podrían ser realizadas por el Estado; colaborar en la realización de las iniciativas del sector privado y contribuir al desarrollo y organización de las ya existentes. Al Instituto de Crédito Territorial (ICT) se le asignó como objetivo primordial, fomentar la construcción de viviendas para los trabajadores del campo y la edificación de viviendas urbanas para empleados y obreros.

Hasta entonces todas las entidades de fomento, o bien financiaban sus actividades con recursos de mercado como en el caso de la Caja Colombiana de Ahorros o recibían aportes del presupuesto nacional como era el caso del IFI. Sólo a partir de 1948, mediante la expedición de la Ley 90, los bancos deben invertir el 5% de sus depósitos a la vista en bonos de la Caja de Crédito Agrario; por ello se puede afirmar que el Gobierno comienza a encauzar recursos del ahorro financiero hacia actividades de fomento.

Notas de pie de página  

1

En el caso colombiano ver por ejemplo: Banco de la República (1927) "Lo que es un Banco de Emisión" Revista del Banco de la República, diciembre, págs. 39-41. Para el caso general ver Hans Aufricht (1964), "Legislación Comparada de Banca Central", CEMLA.

2

Ver por ejemplo M. H. de Kock (1955), "Banca Central", Fondo de Cultura Económica.

3

V. V. Bhatt (1 976) "Aspectos de las Políticas Financieras y de la Banca Central en los Países en Desarrollo", enero, Volumen XXII, No. l.

4

S. N. Sen (1971) "La Banca Central en los Mercados Monetarios Subdesarrollados". FMI-BIDCEMLA.

5

Ernesto Fernández H. (1976), "Reflexiones sobre aspectos fundamentales de la banca central en México", en Cincuenta años de Banca Central. Ensayos conmemorativos, Banco de México. Fondo de Cultura Económica, cap. l.

6

Ver Hernando J. Gómez (1981) "Discusión alrededor de una Justificación Teórico-Empírica del Crédito de Fomento" Departamento de Investigaciones Económicas, Banco de la República.

7

Se utiliza como documento base en esta sección Banco de la República (1986) "La Banca de Fomento en Colombia" (Mimeo).

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