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Estructura del sector
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Estructura fiscal
Política fiscal
   

 

ESTRUCTURA DEL SECTOR

 

El sector público de Colombia esta conformado por subsectores no financiero y financiero. E1 primero agrupa las entidades que son propiedad del gobierno o control por el y que se dedican a producir o suministrar bier servicios según las características de sus función' fuentes de financiamiento estas entidades se clasifican
a) Gobierno General-Administracion Pública,
b) Empresas no financieras del Estado.
El Gobierno General incluye las instituciones públicas que producen o suministrar llamados servicios colectivos, tales como educación, justicia, defensa, entre otros, y cuyo financiamiento proviene, básicamente, del cobro de impuestos y o contribuciones obligatorias. Las empresas publicas, que clasifican dentro de las no financieras, producen y ven' bienes y servicios, y sus fuentes de financiamiento determinan por los precios y tarifas que cobran.

El subsector financiero abarca los entes que cumplen actividades iguales o similares a los demás intermediarios financieros del sistema, tales como: bancos, corporaciones y entidades de financiamiento de la industria, la vivenda la agricultura. etc.

De otra parte, considerando la autonomía de gestión, patrimonio y contabilidad de las entidades, unas son descentralizadas y las otras centralizadas. Igualmente, dependiendo del ejercicio de la autoridad- dentro del territorio de la nación o el area dentro de la cual pueden ejercer, las entidades del sector público se clasifican en el nivel nacional, si su autoridad se extiende a todo el territorio colombiano en el regional, si se circunscriben a una de sus divisiones administrativas (departamentos) y en el nivel local, si se refiere a un area mas limitada dentro de una determinada localidad (la capital del país, las capitales de departamento, los municipios menores).

Una clasificación reciente de las entidades y empresas del sector público revelo que el 57% de ellas corresponde a entidades de administración publica el 23% a empresas no financieras el 12% a empresas financieras, y el 8% restante a entidades de seguridad social.

TAMAÑO

La influencia del sector público en la economía se manifiesta de diversas formas, entre otras, a través de: su participación directa en la actividad productive la demanda que ejerce sobre determinados bienes y servicios, y también en función del control que tenga sobre diversos recursos financieros de la economía. Los indicadores que se presentan en el Cuadro 12 den una idea de la importancia del sector público en la vida nacional. Allí se aprecia que los ingresos corrientes, sin transferencias, alcanzan una significativa participación en el PIB durante la decade de los ochenta, pasando de un nivel promedio anual del 23.8% entre 1970 y 1979 al 27.7% entre 1980 y 1989. Durante 1990 y 1991 esta participación supera el 28% gracias al repunte de las rentas del gobierno central , especial mente las de carácter tributario, y de los ingresos de explotación comercial de algunas entidades publicas. A1 igual que los ingresos, los gastos del sector público, también netos de transferencias intergubernamentales, presentan una participación importante en el PIB a lo largo de la decade con un nivel promedio anual del 29.9% pare el período 1980-1990. Para corroborar la importancia y tamaño del sector público, baste observer la participación del sector público en el valor agregado de la economía en su conjunto. Este indicador revela que luego de un ligero descenso en los primeros años de la decade del setenta, a partir de 1975, dicha participación crece en forma prácticamente ininterrumpida hasta alcanzar su nivel mas elevado en 1989 con el 21.7%.

De acuerdo con las investigaciones realizadas por el DANE, el valor agregado del sector público por ramas de actividad económica se origina en 39% en la producción de servicios no mercantes, en 11.4% en la explotación de mines, en 11.7% en servicios de electricidad, ague y gas y en 10.2% en industrias manufactureras.

ESTRUCTURA FISCAL

En el Cuadro 13 se presenta la distribución de los ingresos y de los gastos al interior del sector público no financiero, destacando tanto al gobierno nacional central como algunas de las entidades o grupos de ellas mas representativas. Al evaluar el comportamiento de las cifras se destacan algunos hechos de especial inlportancia. En primer lugar, se aprecia que el gobierno central genera la mayor proporción de los ingresos y de los gastos, seguido por las entidades regionales y locales, el sector eléctrico en su conjunto y Ecopetrol. Durante 1990 el gobierno contribuy6 con cerca del 33% a los ingresos totales, los entes regionales y locales con el 26.4%, Ecopetrol con el 10.7%-y el sector eléctrico con el 8.2%. Por el lado del gasto estos porcentajes fueron del 35.2%, 25.9%, 8.5% y 8.3%, respectivamente. En segundo lugar, se observe un deterioro importante en la participación del Fondo Nacional del Cafe en los ingresos totales del sector después de un corto período de bonanza durante 1986 (del 2.3% de los ingresos públicos en 1988 se pasa al 0.3% en 1990). Este deterioro fue producto de las dificultades en el mercado cafetero internacional, especial mente, desde la rupture del pacto de cuotas en 1989, lo cual significo una apreciable reducción del precio externo y una caída en los ingresos de explotación comercial. A diferencia del Fondo del Cafe, durante los tres últimos años Ecopetrol presenta una ganancia de participación en el total de los ingresos públicos, ascendiendo del 7.3% en 1988 al 10.7% en 1990, con lo cual se expresa, el cambio de posición en el mercado petrolero internacional desde el momento en que el país se convierte de nuevo en exportador neto de crudo a mediados de la decade.

De otra parse, al examiner la clasificación económica de los gastos efectuados por el Gobierno Nacional, que se presenta en el Cuadro 14, se observe como durante el período comprendido entre 1980 y 1988, los gastos de funcionamiento representaron en promedio un 76% del total y los de inversion el 24% restante. Esta distribución se modifico durante 1989 y 1990, pasando el funcionamiento a representar el 80% del total del gasto. No obstante, en 1991 se presenta una ligera recomposición en favor de la inversion lo cual evidencia un cambio de rumbo en la política de gasto del gobierno.

De acuerdo con la finalidad del gasto, los recursos del gobierno se han dirigido prioritariamente a la educador a la defense nacional y a las obras publicas. Los gastos

del sector minero hen venido perdiendo participación de un 5.4% en 1980, se desciende al 0.7% en 1990, para ubicarsse finalmente en el 1.8% durante 1991. Debe tenerse en cuenta que los gastos a los cuales se trace referencia no incluyeron los realizados por las demás entidades publicas que pertenecen al sector, como el de las empresas de energía

eléctrica, y el de las que se dedican a la explotación de carbón y petróleo, que en conjunto contribuyen con una proporción importante a la generación de los egresos totales del sector público consolidado. Como una muestra del interés estatal en el fortalecimiento y organización de la justicia, se observe como durante los últimos años el gasto en este sector presenta un crecimiento apreciable, pasando de representar en promedio el 3.5% de los egresos totales entre 1980 y 1987 al 4.8% entre 1988 y 1991.

El rubro correspondiente a otros gastos, presenta un gran aumento a partir de 1985 como consecuencia de la expansion de los pagos en intereses y comisiones de la deuda externa e interna del gobierno, que ha ocasionado una creciente absorción de los recursos públicos.

POLITICA FISCAL

A comienzos de la decade de los ochenta, el sector público se vio enfrentado a un proceso de desajuste creciente, de tal magnitud, que el deficit de operaciones efectivas pas6 de representar el 2.9% del PIB en 1980 al 5.9% en 1984. Entre las causas del mismo se destacan particularmente:

1. La lenta evolución de los ingresos, resultado tanto de la recesión económica (domestica e internacional) como de la erosion de la estructura tributaria y el ineficiente manejo de los mecanismos de control y recaudo

2. El rápido crecimiento de los gastos, tanto de funcionamiento como de inversion (asociados con la expansión del sector eléctrico y los grandes proyectos de explotación del petróleo y carbón). En un primer momento, el desbalance resultante fue financiado básicamente con recursos del crédito externo, así como con recursos domésticos, en especial de emision.

El deficit fiscal se constituyó, de esta manera, en factor de desequilibrio de la economía, dada la forma que contribuía al deterioro del sector externo y en que agudizaba ciertas distorsiones en el sector monetario. Las dificultades en el frente fiscal se agravaron al final de 1982, ante las restricciones en el acceso al crédito externo. Por todo ello, el saneamiento de las finanzas, fue uno de los primeros frentes en que se actúo pare superar los desequilibrios de la economía.

Los esfuerzos llevados a cabo durante la mayor parse la decade tomaron cuerpo en diversas reformas tributaria que han incrementado la base impositiva, han cerrado diversos canales de elusion y evasion tributaria y han fortalecido los fiscos departamentales y municipales, cc el objeto de disminuir la presión que el deficit de est ejerce sobre el Gobierno Nacional. Mención especial merece, de una parse, la reforma al impuesto a las yenta que lo convirtió en un tributo al valor agregado para las ventas al detal (en contraste con el regimen previo, a nivel manufacturero) y, de otra, las reformas hechas al gravamen de renta y complementarios en 1983 y 1986. La más reciente de estas ha buscado una simplificación del régimen, avances en materia de equidad y neutralidad ha definido novedosos estímulos a la capitalización y a inversion en el sector empresarial, con resultados alentada res en sus primeros años de aplicación. Además, dede tiempo taras se han efectuado importantes revisiones d las tarifas de servicios públicos, de los gravámenes arancelarios y del precio inferno de los combustibles, todo lo cual ha permitido mejorar la capacidad de generación del ahorro del sector público consolidado.

De otra parte, durante la etapa de ajuste se tomaron diversas medidas tendientes a reducir el gasto público. La presiones en esta area se aligeraron en 1986 con la éxitos culminación de grandes proyectos de inversion en los sectores minero y eléctrico. Lo anterior abrió la posibilidad de diseñar, a partir de ese año, un ambicioso programa de reorientacion del gasto público hacia los sectores sociales mas necesitados, que constituye la base del Plan de Desarrollo (Plan de Economía Social) de la actual administración.

En síntesis, el diseño de un paquete de polítca económica que armonizaba los objetivos fiscales, monetario y del sector externo fue la crave del éxito del Plan de ajuste, que tuvo como uno de sus mas destacados resultados la disminución del déficit fiscal del 5.9% del PIB en 1984 al 0.3% en 1986.

Durante los últimos años, el manejo de las finanzas publicas se ha orientado, de una parte, a consolidar el proceso de saneamiento fiscal, pues ello contribuye a reducir la presión sobre los recursos del ahorro inferno privado, dejando así un margen mas amplio para que este se oriente al financiamiento de la inversion productiva y, de otro, a darle mayor fluidez a la transferencia de recursos al interior del sector público, de las entidades superavitarias a las deficitarias. Sobre este ultimo aspecto vale la pena destacar la generación de importantes excedentes económicos en los sectores cafetero y petrolero y su oportuna canalización a las entidades del sector eléctrico enfrentadas desde mediados de la decade del ochenta a una crisis financiera de grandes proporciones, como consecuencia de su elevado nivel de endeudamiento externo y de la lenta evolución de sus ingresos de explotación comercial. Así mismo, es necesario resaltar los esfuerzos permanentes del gobierno por consolidar el proceso de descentralización política y económica que se inicio en la primera mitad de la decade con el propósito de otorgar mayor autonomía y recursos a los entes regionales y locales.

Comentario especial merece la reforma al sistema presupuestal colombiano en 1989 que introdujo cambios fundamentales en los procesos de programación y ejecución del gasto y definió un contexto adecuado pare manejo de la política fiscal en relación con los dos frentes de política económica. Con esta reforma se busca subsanar gran parse de las deficiencias del anterior sister (vigente desde 1973) y propender por un uso mas eficiente de los recursos públicos sin descuidar las función economica del Estado en los campos de la educación salud, obras publicas, etc.

Por otra parte, es bueno resaltar que durante 1990 gobierno nacional inicio la aplicación de un programa gradual de modernización y apertura económica, símilar al emprendido por otros países con similar nivel de desarrollo, con el propósito de remover los factores estructurales del estancamiento en la actividad productiva, fortalecer la competencia económica, estimular la inve sion privada y alcanzar una senda de crecimiento sostenido en el mediano y largo plazo. Desde el punto de vista financiero, la puesta en practice de este programa significó un deterioro de los ingresos por concepto de gravamenes arancelarios y la adopción de una reforma tributaria sobre el impuesto a las ventas que permitiera compensar la caída. en el recaudo.

Gracias al prudente manejo fiscal de los últimos años como se aprecia en el Cuadro 15, el déficit de operaciones efectivas del sector público no financiero se ha mantenida en niveles tolerables . Como proporción del PIB este déficit paso del 1.94% en 1987 al 2.48% en 1988 y luego descendió al 2.29% en 1989, 0.80% en 1990 y 0.03% en 1991.

 

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