El giro de la política agropecuaria
GRAFICO 2.6: COSTOS, PRECIOS Y RENTABILIDAD DE LA CAFICULTURA Empero, lo que estos modelos no han estimado es el efecto que el cambio de la política de precios internos tuvo sobre la rentabilidad. Hasta el inicio del proceso de apertura, los precios de sustentación se fijaban teniendo en cuenta diversos factores, entre ellos las cotizaciones externas. No obstante, no trasmitían la totalidad de sus fluctuaciones a mercado doméstico, ya que, cuando las cotizaciones internacionales aumentaban, los precios de sustentación lo hacían en menor proporción, y cuando descendían, los precios internos se iban ajustando gradualmente, de forma que no causaran graves traumatismos a la producción agrícola nacional. Sin embargo, la manera como se fijaron desde el primer semestre de 1991 y su posterior cambio por los mínimos de garantía —ligados exclusivamente al comportamiento de los precios externos, aunque con la corrección que otorgaba el nuevo régimen de franjas de precios— generaron una caída drástica en términos reales (Véase Cuadro 2.2). Aunque teóricamente existía una diferencia conceptual entre los dos tipos de precios mencionados, en la práctica ambos tenían el mismo efecto: establecer un piso a los precios del mercado. CUADRO 2.2:VARIACIÓN DE LOS PRECIOS INTERNOS REALES En consecuencia, el cambio metodológico puesto en marcha en una coyuntura de bajos precios externos tuvo un efecto nefasto sobre los precios percibidos por los productores de los cultivos a los que se les fijaban dichos precios —arroz, maíz, sorgo, cebada, trigo, fríjol, soya y ajonjolí. El mecanismo de estabilización puesto en marcha desde 1991, las franjas de precios, otorgaba una protección especial para bajas drásticas de los precios externos a través del sobrearancel. Empero, fue insuficiente para impedir el fuerte impacto negativo del cambio de las reglas de fijación de los precios internos en momentos en los cuales las cotizaciones internacionales se encontraban particularmente deprimidas. Además, dadas la falta de armonización de las franjas y de los aranceles con los países del Pacto Andino —con quienes se habían eliminado todas las restricciones al comercio intrasubregional— y las preferencias arancelarias que algunos de ellos daban a naciones exportadoras de los bienes cobijados por las franjas colombianas, en innumerables ocasiones ni el arancel ni el sobrearancel operaron, lo que hizo poco relevante la existencia del sistema de franjas. Los bienes no cobijados por dicho sistema debieron afrontar el cambio en el esquema sin esa protección adicional. Tal fue el caso del fríjol, que anteriormente contaba con precios de sustentación y con protección para- arancelaria, y que quedó por fuera del sistema de franjas. Muchos otros productos vieron desaparecer la protección de las cuotas y de las licencias previas sin que se les dotara de ningún mecanismo de defensa. Ni siquiera las herramientas generalmente utilizadas en estos casos de apertura, tales como cláusulas de salvaguardia relativamente automáticas, estuvieron disponibles. Tales productos debieron enfrentar, por lo tanto, la coyuntura depresiva de las cotizaciones externas sin las armas de antaño y sin instrumentos adicionales apropiados para la nueva situación. La amplia disparidad registrada en las condiciones de financiamiento de la comercialización y el almacenamiento de las cosechas internas con las de las importaciones de bienes similares o sustitutos añadió dificultades a la producción doméstica. Las elevadas tasas de interés prevalecientes en Colombia, en especial en 1991 y comienzos de 1992, como resultado de la política monetaria restrictiva, hicieron poco atractivo comprar los bienes agrícolas nacionales en comparación con los importados. Ello fue tanto más notorio cuanto las tasas de interés internacionales se hallaban particularmente bajas debido a la recesión en las naciones industrializadas. Para los procesadores, las importaciones tenían, además, las ventajas que su arribo al país podía programarse de acuerdo con los requerimientos de las fábricas y que sus condiciones de financiación eran incluso más favorables que las de las bajas tasas de interés predominantes en los mercados internacionales 8 . Este fenómeno pudo haber deprimido el precio percibido por los cultivadores de sorgo, maíz, arroz y algodón en un 14.7% en relación con el del producto extranjero una vez internado 9 . La situación anterior, y el impresionante aumento de las importaciones de bienes agropecuarios en 1992 (Véase Cuadro 2.3), determinaron una situación de sobre abastecimiento que mantuvo buena parte de los precios al productor deprimidos hasta el año siguiente. Como reflejo, los precios al consumidor subieron muy moderadamente, al punto que los productos agropecuarios se convirtieron hasta mediados de 1993 en la fuente principal de desaceleración de la inflación (Véase Gráfico 2.7). GRÁFICO 2.7:ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR TOTAL, ALIMENTOS Y RESTO DE LA ECONOMÍA La revaluación del peso contribuyó, igualmente, a deprimir los precios percibidos por los productores colombianos y a restar competitividad al agro nacional. En efecto, el abaratamiento adicional de las importaciones agudizó la competencia a los bienes nacionales en el mercado interno y, al encarecerlos en dólares, les restó competitividad en los externos. Como resultado de ello, y pese a que algunos productos agropecuarios se beneficiaron de las preferencias comerciales otorgadas por los países vecinos, la balanza comercial agropecuaria sin café, que había arrojado un superávit de US$ 982 millones en 1991, se deterioró rápidamente, alcanzando sólo US$ 559 millones en 1993 (Véase Cuadro 2.3). La lamentable situación de la Caja Agraria, único banco presente en numerosos municipios y zonas rurales del país, coadyuvó a la agudización de las dificultades de los productores agropecuarios. En efecto, a los tradicionales problemas de la entidad 10 , que se habían agudizado en los años anteriores a la crisis agropecuaria 11 , desde 1990 se agregaron el enorme aumento en las provisiones del fondo pensional exigido por la Superintendencia Bancaria; la suspensión y devolución de las inversiones forzosas que beneficiaban a la entidad; la puesta en marcha de un improvisado plan de retiro de personal, que la dejó sin funcionarios capacitados para atender muchas oficinas y diversas actividades; las desafortunadas declaraciones de sus directivos sobre la mala situación de la entidad, que generaron rumores sobre su posible cierre y que crearon una gran desconfianza hacia ella. Como resultado, numerosos ahorradores retiraron sus depósitos, muchos clientes optaron por no pagar sus deudas y la capacidad de la entidad de irrigar crédito se vio seriamente comprometida. El colapso de la cartera se vio acompañado, así, por un aumento sin precedentes de la vencida, que alcanzó a representar rápidamente una cuarta parte de los créditos otorgados, y por un rápido deterioro de todos los indicadores operacionales de la entidad (Véase Cuadro 2.4) CUADRO 2.3: COMERCIO EXTERIOR AGROPECUARIO, 1990-1994 Otros problemas se sumaron a los ya mencionados. Entre ellos, vale la pena destacar la mayor sequía acaecida en los últimos cinco lustros 12 y la delicada situación de orden público, que significó para numerosos productores rurales tener que sufragar costos —de seguridad o de pago de la vacuna— que no tienen que pagar sus competidores externos y tener que manejar sus cultivos a larga distancia. Si a la depresión de las cotizaciones internacionales y al desmonte de los antiguos esquemas de sustentación y protección se agregan los otros elementos negativos descritos en los párrafos anteriores, a los cuales la literatura sobre el tema ha hecho referencia, se obtendrá un cuadro de la desalentadora coyuntura que atravesó el agro en los albores de la década del noventa. Un balance tentativo El Cuadro 2.5 resume el resultado de uno de los ensayos por cuantificar en forma comparativa los efectos de distintos factores que afectaron la actividad agropecuaria a comienzos de los años noventa 13 . Los estimativos se expresan en términos de los efectos de distintas políticas y otros determinantes de la actividad agropecuaria sobre el valor real de la producción entre 1990 y 1993, captando, así, tanto los impactos sobre la producción física como sobre el precio real de los distintos renglones sectoriales. Los estimativos correspondientes indican que los efectos conjuntos de la política sectorial y la revaluación fueron devastadores para la producción de cereales y oleaginosas, los dos renglones donde se concentró la reducción de las áreas sembradas a inicios de la década. Para el café y otros renglones agrícolas (donde se encuentran una parte de los exportables, como banano y flores, así como materias primas como el algodón y el tabaco), los efectos dominantes fueron la caída de los precios externos y la revaluación. Tanto la producción de alimentos como la ganadería fueron relativamente inmunes a los efectos adversos de los factores mencionados, pero la segunda se vio afectada negativamente por el desplazamiento de la demanda de los hogares hacia bienes industriales generado por la apertura en los sectores no agrícolas. En conjunto, la política gubernamental afectó negativamente todos los subsectores agropecuarios entre 1990 y 1993, generando una disminución en el valor real de la producción sectorial del 14.4%, un efecto muy superior al que tuvo la baja de los precios externos, que deprimió el ingreso agropecuario nacional en un 6.7% en este mismo período. La política que tuvo efectos más importantes fue la revaluación, que redujo dicho ingreso en un 9.4% 14 , así como la apertura agropecuaria en el caso de los cereales y las Oleaginosas. Conviene resaltar que la política sectorial tuvo, según este estudio, efectos globales modestos, debido a que el modelo utilizado supone que la mano de obra y parte de las tierras liberadas por la menor producción de cereales y oleaginosas se empleó en la producción de otros renglones agrícolas. Este supuesto parece altamente debatible, ya que el sector agrícola experimentó durante estos años una reducción simultánea de las áreas sembradas y del empleo (ver más adelante). Si se tuviera en cuenta este desempleo y subempleo de recursos generado por la crisis, los efectos globales de la política sectorial serían, sin duda, mayores. CUADRO 2.5: CAUSAS DE LA CRISIS AGROPECUARIA La población que vive en las áreas rurales del país (centros poblados y áreas dispersas), se redujo de 10.4 a 9.4 millones de habitantes entre 1985 y 1993, según información de los censos de población, con un decrecimiento del 1.3% anual 16 . Para 1993 se estima que el 26% de la población colombiana se encontraba en las áreas rurales. Sin embargo, el concepto de ruralidad del censo no tiene en cuenta las cabeceras municipales con características rurales, población que por su sitio de residencia, por su actividad económica y por sus condiciones de vida pueden ser considerados como rural. Si esta población también se incluye como tal, se estima que en 1993 el 36% de la población colombiana vivía en zonas rurales. El ingreso y el empleo en la población rural En el campo colombiano, la población rural depende fundamentalmente de su propio esfuerzo laboral para la generación de sus ingresos. En efecto, las entradas laborales representan el 88% dei ingreso promedio familiar, 47% por salarios, 35% por trabajo independiente y 6% por trabajo secundario (Véase Cuadro 2.6). La creciente salarización de la población rural es un proceso ya identificado en estudios realizados desde la década del setenta y está relacionada con el desarrollo de la agricultura comercial, con el empobrecimiento de los campesinos y con la creciente inserción de las familias campesinas en los mercados laborales. CUADRO 2.6: FUENTES DE INGRESO DE LOS HOGARES Y PERSONAS DEL HOGAR POR TRABAJADOR TOTAL RURAL Los ingresos no laborales apenas representan el 12% del ingreso promedio de los hogares, siendo más altos en el decil más rico de la distribución del ingreso (19%) y en los hogares con jefatura femenina (21% en promedio vs. 10% en los de la jefatura masculina). En el caso de los más ricos, estos ingresos corresponden a rentas de capital, mientras que en los hogares con jefatura femenina están relacionados con ayudas y transferencias familiares. En las últimas décadas se ha observado una creciente diversificación de actividades económicas en las áreas rurales, que ha incidido sobre la demanda laboral y las estrategias de supervivencia de los hogares. En las zonas dispersas y en los caseríos, las actividades agropastoriles son más frecuentes, mientras que, en las cabeceras municipales rurales, las tareas extraprediales, comerciales y de servicios, han ganado terreno. Estas posibilidades de empleos alternativos o complementarios con la actividad agrícola han permitido, especialmente a la población de mayores ingresos, compensar en parte los efectos de la crisis de rentabilidad que ha enfrentado la agricultura colombiana en los últimos años. En el período comprendido entre 1988 y 1993, la evolución del empleo rural presenta dos tendencias muy diferentes. Mientras que entre 1988 y 1991 creció a un promedio anual del 4.2%, en el año de 1992 disminuyó un 3.7% (poco más de 200.000 empleos), como consecuencia de la agudización de la crisis agraria (Véase Cuadro 2.7); las regiones más afectadas fueron la Pacífica y la Oriental 18 . En 1993 disminuyó un 0.4% adicional (20.000 empleos), pero toda la reducción se concentró en la región Central, sin duda como reflejo de la agudización de la crisis cafetera; las otras regiones experimentaron, en cambio, una recuperación del empleo. CUADRO 2.7: PRINCIPALES INDICADORES DEL MERCADO LABORAL RURAL Las disminuciones en las fuentes de trabajo rurales no se reflejan de manera notoria en desempleo abierto. En efecto, la tasa de desocupación se ha mantenido en niveles bajos, reflejando sólo marginalmente los cambios cíclicos en las condiciones del mercado de trabajo: se redujo del 4.6 al 4.2% entre 1988 y 1991, y aumentó al 4.4 y 4.9% en los dos años siguientes. Esto indica que el mercado de trabajo se ha ajustado fundamentalmente a través de cambios en la participación laboral de la población y de migraciones internas; desafortunadamente, este último fenómeno no se capta adecuadamente en las encuestas de hogares de carácter periódico. Condiciones de vida y pobreza En 1993, la esperanza de vida era tres años menor en el primero que en las segundas. La tasa de mortalidad infantil era un 31.4% mayor en el campo que en las ciudades. La población sin acceso a servicios de salud era más del doble en las zonas rurales que en las urbanas (28.5% y 13.6%) y la que no contaba con acceso a la seguridad social era el 79.5% y el 45.4%, respectivamente. A las significativas diferencias en los indicadores educativos y de salud reseñados se agregan las peores características de los lugares en que unos y otros deben habitar. Mientras el 24.1% de las viviendas rurales carecían de servicios sanitarios en 1992, en las áreas urbanas esta cifra era del 1%. El hacinamiento crítico era del veinte por ciento en el sector rural y del 8.3% en el urbano. En 1993, el 55.6% de las viviendas rurales no contaban con servicio de acueducto, el 31.9% no lo tenían de energía y en el 31.1% el piso era de tierra, cifras que en las viviendas urbanas eran de 10.6%, 3% y 7.1%, respectivamente. El acceso de los pobres del campo a los recursos productivos ha sido limitado. Cerca de un millón de familias campesinas no tienen tierra, o la poseen en insuficiente cantidad. En 1993 las dos terceras partes de las explotaciones eran menores de cinco hectáreas, contaban con un tamaño promedio de 1.8 hectáreas y detentaban únicamente la décima parte de la superficie agrícola, y no precisamente la de mejor calidad, ni la más convenientemente ubicada. El vínculo de esta situación con la pobreza es claro: de las parcelas poseídas por los habitantes rurales más pobres —decil 1— el 85% eran menores de cinco hectáreas. La escasa y precaria dotación de tierra y de otros recursos productivos, y los precios poco remunerativos que con frecuencia perciben por sus productos, ha llevado a estos labriegos a diversificar sus fuentes de ingreso y a sobrecargarse de trabajo. En 1993 las actividades comerciales generaron el 13.2% del empleo rural y las de servicios el 14.6% 21 , cuando en 1978 generaban el 3.5% y el 4.5%, respectivamente. Cerca de la tercera parte de las personas del decil más pobre realizaba más de un trabajo simultáneamente. Los hombres de este decil laboraban, en promedio, sesenta y siete horas semanales, casi diez diarias si se incluyen sábados y domingos, y más de once si se excluyen los domingos (Véase Cuadro 2.6). Las difíciles condiciones económicas en las áreas rurales llevan a que numerosos niños engrosen el mercado laboral. En 1992 el 25% de los infantes entre los seis y los nueve anos se encontraban trabajando; en los tres deciles de menores ingresos, la proporción de niños trabajadores era cercano al 30%, mientras en los tres de mayores ingresos era del 18%. Adicionalmente, y en buena medida por razones asociadas con la violencia y con la migración interna, los hogares con jefatura femenina aumentaron del 7% en 1978 al 20% en 1993, lo que agrava la situación puesto que, en promedio, estos hogares perciben ingresos mensuales laborales inferiores en un 23% a aquellos que cuentan con jefatura masculina. GRAFICO 2.8: RELACIONES ENTRE LOS JORNALES AGRICOLAS Y EL DE OBREROS DE LA CONSTRUCCION ____________ 8. Vale la pena recordar que las exportaciones agropecuarias de los países industrializados, en especial las norteamericanas y las europeas, ofrecen condiciones de financiación muy atractivas, con amplios plazos e intereses subsidiados por los respectivos gobiernos.(Regresar) 10. La Caja Agraria ha acusado graves dificultades desde hace varios años, relacionadas parcialmente con su función social y en parte con deficiencias administrativas. En el primer aspecto, la entidad ha debido mantener una serie de oficinas o de actividades crediticias que le reportan pérdidas, por los escasos volúmenes de operación y de préstamos, respectivamente, pero que se han considerado fundamentales desde el punto de vista social, por cuanto es la única entidad que atiende numerosas regiones apartadas e innumerables pequeños productores. En el segundo, la Caja ha contado con costos administrativos y de personal superiores a los del resto del sistema financiero, mala calidad de la cartera y diversas actividades no rentables ajenas a su tarea crediticia propiamente dicha. El Gobierno Nacional la ha tenido que refinanciar recurrentemente, con papeles y promesas que la mayoría de las veces no se han cumplido. Ver Perry (1983 y 1990) y Tobón (1994).(Regresar) 11. En efecto, según lo indica el Cuadro 2.4, varios indicadores de la Caja Agraria (especialmente en lo relativo al crecimiento de las captaciones, la calidad de la cartera y los gastos administrativos) se deterioraron entre 1987 y 1990.(Regresar) 12. Veáse, al respecto, el Cuadro A14.(Regresar) 13. Lora (1994). Conviene resaltar que este ejercicio es mucho más preciso que el de Lora y Herrera (1994), utilizado ampliamente por el Banco Mundial (1994b), tanto por la mayor desagregación del sector agropecuario como por la especificación mucho más cuidadosa de las políticas sectoriales.(Regresar) 14. Es necesario destacar que el autor no clasifica la revaluación como una política sino como un shock exógeno.(Regresar) 15. Para un análisis adicional sobre estos temas, ver Gómez (1993), Henao (1994) y Ocampo (1994), Cap. II.(Regresar) 16. Conviene recordar que el censo de 1993 está siendo objeto de revisión, por lo cual la cifra correspondiente a este año no es definitiva.(Regresar) 18. Para los detalles regionales de la evolución del empleo, ver el Cuadro A15.(Regresar) 19. DNP (1995 a), Cap. 2(Regresar) 21. Los datos de este párrafo se basan en la Encuesta de Caracterización Socioeconómica de la política colombiana efectuada en 1993 por el SEI para el Ministerio de Agricultura.(Regresar) 22. Henao (1994), Cuadro 2; Ocampo (1994), Cuadro 2.11.(Regresar)
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