El giro de la política agropecuaria
Con el fin de superar estos inconvenientes, se fortaleció el FAG con recursos del presupuesto nacional, se modificaron y simplificaron sus normas y procedimientos, se inició su descentralización con la creación de los comités asesores departamentales y se inició una agresiva campaña de divulgación entre los intermediarios financieros, las entidades públicas y privadas relacionadas con la atención al campesinado y los potenciales usuarios. A principios de la Administración Samper se profundizaron estas acciones, con la decisión de suscribir un convenio entre FINAGRO y la Caja Agraria, cuyo objetivo era establecer metas concretas de otorgamiento de certificados de garantía a pequeños productores, así como con la determinación de modificar el sistema de garantías, para comprometer a los intermediarios financieros a que las compartan 9 . La falta de interés de los intermediarios financieros en la adjudicación de crédito a los pequeños productores estaba asociada con el menor margen que recibían por estos préstamos, en comparación con el percibido en sus operaciones con medianos y grandes agricultores y ganaderos. El Ministerio gestionó, entonces, recursos del presupuesto nacional para incrementar dicho margen e igualarlo al de los demás productores —sin trasladarlo, sin embargo, al costo de crédito—, con lo que se comenzó a corregir esa discriminación. En la materia que nos ocupa falta mucho por hacer. La cobertura del crédito institucional en el sector campesino y de pequeños productores es aún muy baja. Su expansión requiere medidas innovativas. En una de ellas se estuvo trabajando como parte de la política de desarrollo rural. Se trata de la ampliación del redescuento de FINAGRO a cooperativas de ahorro y crédito y otras entidades del sector solidario, las cuales por sus características de entidades regionales o muy descentralizadas, por su estructura financiera y por su notable presencia en las zonas rurales, pueden llegar a mayor número de campesinos, a costos más bajos. Sin embargo, las rígidas normas legales conspiraron contra tal propósito, puesto que muy difícilmente dichos entes pueden cumplir los requisitos para ser vigiladas por la Superintendencia Bancaria, lo que es precondición para poder redescontar en FINAGRO. Este escollo debe superarse, si se desea hacer más accesible el crédito institucional a los labriegos. A ello apuntan algunas iniciativas legales en trámite. Pero eso no basta. Se requiere establecer otros estímulos para interesar a los intermediarios financieros —a los actuales o a los que puedan surgir— en llevar crédito a los campesinos, de manera que se fomente una mayor competencia en esta actividad. Mecanismos como el utilizado en México, mediante los cuales el gobierno compensa a los intermediarios por los costos increméntales que representa llevar crédito a pequeños productores, deben estudiarse y montarse a la mayor brevedad. El fomento a las cajas o cooperativas locales de ahorro crédito, de propiedad de los propios productores, es otra idea interesante. El Fondo EMPRENDER: los campesinos y la modernización del mercadeo Una de las iniciativas más interesantes y promisorias aprobadas en la Ley Agraria fue la creación de un fondo de capital de riesgo en el IDEMA, para que el Instituto cofinancie a los productores en la conformación y fortalecimiento de empresas de comercialización y de procesamiento primario de sus productos. En ella confluyen dos estrategias básicas de la política sectorial puesta en marcha: (a) la de modernización de los canales de comercialización, atacando los problemas que se presentan a todo lo largo de una cadena, desde la finca hasta el consumidor, lo que requiere involucrar a los productores primarios, tal como se planteó en el capítulo cuarto; y (b) la de incentivar a los campesinos y a las comunidades rurales a que se apropien de sus propios procesos de desarrollo y se conviertan en sus protagonistas principales, explicada al principio del presente capítulo. El Fondo EMPRENDER, creado para el efecto, aunque no limita su acción a los pequeños productores, sí hace de ellos sus beneficiarios por excelencia. Lo hace además, no sólo por razones de índole social, plenamente justificables, sino porque en la comercialización de sus productos es donde se encuentran los mayores atrasos, los más graves problemas y los más elevados costos del conjunto del mercadeo agrícola. Los diversos diagnósticos han ilustrado con lujo de detalle la gran cantidad de intermediarios que actúan en las cadenas de comercialización de los bienes de la economía campesina, las dificultades asociadas con mercadear productos que se cosechan en bajos volúmenes y se venden al público en cantidades igualmente magras en las tiendas de las barriadas, la variedad y el costo de los medios de locomoción utilizados por los campesinos para llevar sus productos a los centros de acopio, y de allí a los de consumo o de mayoreo, la absoluta falta de selección y de preparación de tales productos para su comercialización, y las dramáticas pérdidas en que se incurre en el proceso. Los bienes de la agricultura comercial, a pesar de los problemas que aún enfrentan, utilizan, sin lugar a dudas, canales de mercadeo más modernos. En consecuencia, el Fondo EMPRENDER otorga prioridad a los proyectos de pequeños productores, tal y como lo establece la reglamentación que ya se ha expedido. Para garantizar que la participación de ellos sea real y efectiva, el Fondo no realiza aportes que superen, en conjunto con otras entidades públicas, el 49% del capital accionario de la empresa, a menos que consideraciones especiales lleven a su órgano directivo a autorizar porcentajes superiores. Puede, también, cofinanciar la preinversión, con lo que contribuye a la adecuada preparación de los proyectos hasta que se asegure que cumplen criterios de rentabilidad económica, pues en caso contrario no son sujetos de cofinanciación 10 . Una vez la respectiva empresa alcance la estabilidad económica, técnica y administrativa, la Junta Directiva del IDEMA ordenará la venta de la participación accionaria a los socios privados. De esta manera, con un apoyo inicial del Estado, los campesinos podrán crear empresas de comercialización en las cuales sean los mayores propietarios, y las cuales cumplan con todos los requisitos gerenciales y técnicos para ser verdaderas sociedades comerciales, con capacidad para modernizar las cadenas de comercialización de sus productos y para afrontar con éxito los avatares del mercado de bienes agropecuarios. Ello, en conjunto con las otras políticas de comercialización diseñadas y con las de infraestructura, debe permitir superar buena parte de las dificultades que el mercadeo de sus cosechas ha significado para los pequeños productores. El programa de vivienda rural De las políticas ejecutadas para mejorar la calidad de vida del campesinado, tal vez la más novedosa fue la de vivienda, puesto que con ella se modificaron radicalmente los esquemas que se habían puesto en marcha en el pasado y que habían tenido un impacto muy reducido en el mejoramiento de las viviendas de los moradores rurales. El nuevo programa estableció el otorgamiento de un subsidio para las familias de bajos ingresos de las áreas rurales que participaran en proyectos de construcción, o mejoramiento, de la vivienda que fueran iniciativa de las respectivas comunidades. El Plan Nacional de Rehabilitación, el Fondo DRI y las entidades territoriales se encargaron de su promoción, y ellas y diversas organizaciones no gubernamentales trabajaron con las comunidades en el diseño y tramitación de los proyectos ante la Caja Agraria, entidad encargada de su ejecución. Debido a que el problema en dichas zonas es más de malas condiciones de la vivienda que de déficit cuantitativo, se privilegiaron los proyectos de mejoramiento. Dentro de ellos, los que incluían el componente de saneamiento básico fueron los que tuvieron mayor demanda. Esta fue tan grande que los recursos asignados, sin duda cuantiosos, no alcanzaron para satisfacer todas las expectativas. Lo sentido de este tema para los moradores del campo y lo atractivo del programa generó una avalancha de solicitudes, a pesar de que la reglamentación y la forma de calificación establecidas hacían las veces de filtro. Para esta última se estableció una fórmula según la cual el puntaje obtenido dependía del índice de necesidades básicas insatisfechas del respectivo municipio, de la participación e inerés de la comunidad y de las otras fuentes de cofinanciación definidas 11 . En algo más de año y medio se adjudicaron y declararon elegibles proyectos que otorgaban subsidios por $96.173 millones y beneficiaban a más de 100.000 familias, El valor total de los proyectos cofinanciados era de $160.273 millones. No obstante, la demanda insatisfecha de proyectos elegibles era, a mediados de 1994, superior a los $100.000 millones, cifra que refleja claramente el interés despertado por este programa. Además de que los recursos eran insuficientes, fuera cualquiera la cantidad asignada al programa, se contó con una dificultad adicional. Los subsidios se concentraron en unos cuantos departamentos 12 y muchas regiones pobres y marginadas recibieron porcentajes muy bajos. En aquellos sitios en que las autoridades departamentales o locales, o en que el PNR o el DRI, desplegaron una intensa actividad de promoción y de acompañamiento a las comunidades rurales, los proyectos fueron numerosos y bien elaborados, pero donde ello no ocurrió la cobertura fue muy modesta. Es necesario, por lo tanto, establecer mecanismos que permitan una distribución regional más equilibrada de los subsidios y apalanquen mayores recursos regionales y locales para expandir el programa. La dotación de infraestructura y de servicios Los restantes programas de apoyo al mejoramiento de la calidad de vida de la población pobre del campo siguieron el esquema de entregar la iniciativa a las comunidades, y fueron ejecutados principalmente a través del Fondo DRI 13 . Las asignaciones presupuestales del Fondo para proyectos de construcción y mejoramiento de vías y de acueductos y saneamiento básico aumentaron notoriamente, y los proyectos de electrificación, tras varios años sin presupuesto, volvieron a ser cofinanciados en 1994. En este año el Fondo adquirió, igualmente, cobertura nacional, superando la limitación de que sólo cofinanciaba a algo más de un 60% de los municipios del país. El presupuesto del Fondo DRI, que había crecido un 59% en 1993, se incrementó en un 88% adicional en 1994, alcanzando, en este último año, más de $130.000 millones, incluido el programa de vivienda de interés social del que se habló en el numeral anterior, y las adiciones presupuestales que para éste y otros programas del DRI se hicieron a comienzos de la Administración Samper. Estos recursos, y los aportados adicionalmente por las entidades territoriales y las comunidades, contribuyeron al mejoramiento de la infraestructura y de los servicios en las áreas rurales, aunque son todavía insignificantes ante la magnitud de las necesidades que existen en este terreno. Todos los proyectos cofinanciados fueron discutidos y concertados con las comunidades y con las autoridades locales, quienes lideraron su ejecución, en concordancia con la filosofía establecida para toda la política de desarrollo rural. El fortalecimiento de estas inversiones, basado en el notorio aumento de los recursos que se le asignen y en la cada vez mayor participación decisoria de la comunidad en todas las fases de los proyectos, es uno de los principales retos que de la política estatal, pues la superación de las descomunales carencias que aún vive el campo colombiano en esta materia debe ser una clara prioridad nacional. Seguridad social para los campesinos: la Caja de Compensación Familiar Campesina La Ley 101 de 1994 creó la Caja de Compensación Familiar Campesina —que sustituyó de pleno derecho a la Unidad de Negocios de Subsidio Familiar de la Caja Agraria— con el objeto de llevar el subsidio familiar y de extender la seguridad social a los pobres del campo. Esta entidad, además de continuar prestando los servicios de dicha unidad, ampliándolos y modernizándolos, fue autorizada a adelantar planes de extensión del subsidio familiar para “trabajadores del sector primario no asalariados y de menores recursos” con fondos provenientes del presupuesto nacional. La misma ley estableció, igualmente, un mecanismo en virtud del cual las cajas cuya relación de recaudos a pagos de subsidio en el sector primario sea superior al promedio nacional deberán redistribuir sus excedentes hacia las cajas en que dicha relación sea inferior al promedio, de manera 14 que los sectores y regiones de mayores ingresos colaboren con la prestación del servicio en los más pobres y en las más aisladas. L as disposiciones anteriores buscaban garantizar que la política de ampliar el subsidio familiar y la seguridad social a los campesinos y habitantes rurales de bajos ingresos contara con los mecanismos y los recursos adecuados para su ejecución. La nueva caja se creó para adelantar esta política, y constituye el vehículo idóneo para hacerlo, pues es una entidad especializada en este terreno, y la única que tiene experiencia y una infraestructura para este efecto —la que heredó de la unidad respectiva de la Caja Agraria. Y los recursos que le puede asignar el presupuesto nacional deben complementar los que ella destine a este fin y los que, a ella o a otras cajas, sean trasladados en virtud del mecanismo de compensación mencionado. Este mecanismo, debe estimular, además, a que otras cajas se interesen por prestar sus servicios en las zonas rurales más pobres del país. Con estos instrumentos y con el desarrollo de aquellos que creó la nueva Ley de Seguridad Social (Ley 100 de 1993) y con los recursos asignados a la política social por el nuevo gobierno, debe hacerse posible, por primera vez en la historia del país, que los pobladores menos favorecidos del agro cuenten con servicios de subsidio familiar y de seguridad social. POLÍTICA PARA LA MUJER RURAL La preocupación por las difíciles condiciones de vida de las mujeres campesinas tiene más de una década, pero ha ido en aumento con el transcurrir del tiempo. Además de la mala situación económica que afecta a los pobres del campo, las mujeres deben soportar el exceso de trabajo que les significa participar en las labores productivas y realizar las tareas domésticas en condiciones particularmente precarias y arcaicas. La sociedad rural no las valora con justicia, ni les otorga el trato que se merecen, ni les reconoce su aporte al progreso y desarrollo de sus comunidades. Las mujeres jefe de hogar, cuyo número ha ido creciendo con rapidez, afrontan una situación especialmente delicada, pues son objeto de la discriminación existente en la remuneración al trabajo y en la prestación de los servicios de las entidades gubernamentales. La política para atender a las mujeres rurales se inició, en el decenio del ochenta, con la formulación y puesta en práctica de proyectos, pequeños y aislados, que buscaban facilitar su incorporación al proceso productivo. Aunque tuvieron algún impacto y contribuyeron, en muchos casos, a la organización de las mujeres y a crear conciencia sobre su situación y sobre sus derechos, tales proyectos general-ente se convirtieron en una actividad marginal de las pocas entidades públicas que los adoptaron, y un tanto extraña al conjunto de su quehacer institucional. En no pocas ocasiones, además, concentraron sus esfuerzos en trabajos artesanales y de poca incidencia económica, muchas veces en labores que constituían una prolongación de las agobiantes y frustrantes tareas domésticas. La concepción de la política puesta en marcha por el ministerio de Agricultura, como parte de la actividad de desarrollo rural que nos ocupa, aspiraba a corregir tales fallas y a superar sus limitaciones. Buscaba que en el diseño de todos sus programas, las entidades tuvieran en cuenta las peculiares características de las mujeres para que, en concordancia con ellas, pudieran ser beneficiarias de su acción. De esta forma, de los proyectos marginales se debía pasar a la incorporación de la dimensión de género en el conjunto de la labor de las entidades, y las mujeres ya no debían ser usuarias de unos pocos proyectos específicos sino de todos los programas institucionales. Sin embargo, aquellos no debían tampoco desaparecer, pero debían modificarse para que se orientaran a actividades económicamente importantes y rentables, que preferiblemente permitieran a las mujeres del campo diversificar sus quehaceres hacia labores distintas a las domésticas, que las pusieran en contacto con el mundo exterior y les dieran una visión de él que superara la estrecha que se podían formar dentro de las cuatro paredes de sus hogares. Así mismo, los proyectos deberían tender a facilitar y a acortar las tareas domésticas, las cuales demandan, en el campo, tiempo y esfuerzos muy superiores a los exigidos en las ciudades. La política, en síntesis, partió de tres criterios fundamentales: que a las mujeres, cuyo papel es fundamental en la lucha por el desarrollo y por mejores condiciones de vida en sus comunidades, se les debe facilitar su participación en dichos procesos, reconociendo sus diferencias y particularidades; que la labor del Estado debe propender por el incremento de la productividad del trabajo doméstico y del trabajo productivo femenino; y que la acción gubernamental debe atender prioritariamente a las mujeres pobres, a las jefes de hogar y a las víctimas de la violencia 15 . La concreción de la nueva concepción requirió de un trabajo arduo, que incluyó la realización de un agresivo programa de capacitación y de difusión, el establecimiento de una estructura institucional para impulsarla, y la creación de un equipo especializado que trabajara con el Ministerio y con sus entidades adscritas y vinculadas. En el primer aspecto, se adelantó la elaboración de material pedagógico y divulgativo, se efectuaron seminarios y talleres dirigidos a funcionarios públicos y a mujeres rurales y se dictaron numerosas conferencias. La capacitación a los funcionarios de las entidades nacionales y territoriales estaba orientada a sensibilizados en el tema y a prepararlos en los tópicos de la planeación con perspectiva de género. La dirigida a las mujeres rurales se centraba en los aspectos de organización, participación en las instancias decisorias, formulación de proyectos e inducción en la política. Para la implantación de la política se creó una secretaría técnica en el Ministerio, la cual con la reestructuración se convirtió en oficina, se estableció un comité coordinador con la consejería respectiva de la Presidencia de la República y se firmaron convenios con UNICEF y con el ICA. En todas las entidades adscritas al Ministerio se adelantó una labor tendiente a identificar las modificaciones requeridas para que los servicios ofrecidos se adecuaran a las necesidades de las mujeres del campo y a definir los cambios institucionales que la incorporación de la perspectiva de género demandaba. En doce departamentos se inició un trabajo similar, que incluyó la adecuación de los sistemas de información para que recopilaran la relativa a las necesidades de las mujeres. La identificación y preparación de proyectos productivos que cumplieran con las características antes esbozadas también hizo parte de las tareas realizadas. En fin, se sentaron las bases para rescatar a la política para la mujer rural de su condición subalterna, y para emprender una labor que coadyuve a que a las mujeres del ampo se les facilite, de acuerdo con sus peculiaridades, restar su decisivo concurso al desarrollo y al mejorestar de los moradores rurales y se les reconozca su contribución y su papel en la consecución de tales objetivos. Sin ello, la meta de una vida digna y amable en el campo será una quimera. ____________
9. Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1994b).(Regresar) 10.Este criterio es fundamental, pues no se quiere promover empresas que no sean rentables y a las que, por ende, deba subsidiar eternamente el gobierno.(Regresar) 11. Los subsidios podían representar como máximo el setenta y cinco por ciento del valor de los proyectos. Sin embargo, como el mayor porcentaje cofinanciado por otras fuentes representaba aumento del puntaje, en la mayoría de los casos solicitaban subsidios que cofinanciaran un porcentaje menor que el máximo establecido.(Regresar) 12. Tres departamentos -Cauca, Sucre, y Cesar- recibieron el 37.8% de las subvenciones asignadas.(Regresar) 13. Otras entidades, entre ellas los demás fondos de cofinanciación, también la participaron en la financiación de la infraestructura y los servicios.(Regresar) 14. A partir de 1994, los recursos para el programa de vivienda de interés social se asignaron al presupuesto del Fondo DRI, pero la Caja siguió siendo la entidad ejecutora. En dicho programa, como se señaló, el incremento del presupuesto también fue sustancial.(Regresar) 15. Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura (1994a).(Regresar)
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