Crisis Mundial y Cambio Estructural (1929-1945)

Por: José Antonio Ocampo

Los años que cubre el presente capítulo estuvieron marcados por dos grandes crisis internacionales: la gran depresión de 1929, que se prolongó durante buena parte de la década del treinta, y la segunda guerra mundial. Ambos eventos tuvieron un efecto duradero no sólo sobre las instituciones económicas y políticas de los países desarrollados, sino también sobre las economías latinoamericanas. En estos años, que coinciden en el terreno político con la República Liberal, la economía colombiana experimentó una transformación profunda. En particular, la crisis aceleró el surgimiento del intervencionismo estatal, de la industria manufacturera y de nuevas fuerzas sociales.

El impacto de la crisis de 1929 sobre la economía colombiana debe juzgarse no sólo en términos del colapso de los indicadores externos sino, ante todo, en función de los cambios que había experimentado durante las primeras décadas del siglo XX. En efecto, según vimos en el capítulo anterior, en las décadas que antecedieron a la crisis se había consolidado un desarrollo exportador exitoso con base en la economía cafetera del occidente colombiano. Los esfuerzos de industrialización, que comenzaron en forma tímida a fines del siglo pasado se habían consolidado lentamente gracias a la ampliación del mercado interno generado por la bonanza exportadora. La expansión de la red ferroviaria y la más incipiente red de carreteras habían logrado además una integración importante del mercado, rompiendo las viejas trabas geográficas a las comunicaciones en Colombia. Una parte nada despreciable de tal esfuerzo integrador había sido realizada por el Estado en los años veinte, gracias a la expansión de los recaudos de aduanas, a los ingresos recibidos como indemnización por la independencia de Panamá y al acceso al mercado internacional de capitales en escalas que el país no conocía. Las instituciones económicas habían sido transformadas en 1923 a raíz de las reformas de la Misión Kemmerer, que en forma definitiva introdujo al país una organización bancaria y fiscal moderna. Por último, aunque no menos importante, el proceso de modernización había incidido profundamente sobre la estructura social del país, expresándose por medio de combativos movimientos sindicales y agrarios. Las bases estaban sentadas para una transformación profunda de la estructura económica y social del país. La crisis internacional simplemente aceleraría procesos que ya estaban en marcha.

LOS REFLEJOS DIRECTOS DE LA CRISIS

1. El colapso del café y la crisis de la deuda externa

Los primeros años de la gran depresión estuvieron dominados en Colombia por el colapso del mercado del café y por la brusca interrupción de los flujos de capital. Las cotizaciones del grano habían alcanzado su monto más elevado en 1925 y 1926, pero habían permanecido en niveles relativamente altos durante los dos años siguientes. Aunque los precios empezaron a disminuir desde los primeros meses de 1929, el Estado de São Paulo en Brasil logró amortiguar inicialmente la caída mediante una activa intervención en el mercado. En octubre de 1929, sin embargo, el colapso de la bolsa de valores de Nueva York y la política de ajuste que adoptó el gobierno brasileño dejaron al Estado de São Paulo sin recursos financieros para mantener la intervención. Los precios del café se desplomaron. Cuatro años más tarde, en 1933, el precio del Café Manizales en Nueva York había llegado a US 10.5 ¢/lb., apenas una fracción de su nivel de bonanza (28.5 ¢ en 1926).

La crisis internacional, que se desencadenó de manera abierta a partir de octubre de 1929, arrastró también los precios de los productos industriales, que constituían el grueso de las compras externas del país. No obstante el colapso del café y de otras materias primas fue más pronunciado, generando una baja del 23% en los términos de intercambio de Colombia entre 1925-9 y 1930-4 (véase el cuadro 6.1). Aunque las cantidades exportadas de petróleo y banano también retrocedieron, el dinamismo del café y del oro compensaron con creces la caída de ambos productos. Según se aprecia en el cuadro 6.1, las exportaciones reales de Colombia (o quantum de exportaciones) aumentaron incluso en los años más agudos de la crisis. No obstante, el impacto del deterioro de los términos de intercambio terminó prevaleciendo, provocando una merma del 8% en el poder de compra de las exportaciones entre los años de bonanza y la primera mitad de la década del treinta. Esta caída, sin embargo, fue moderada y ciertamente insuficiente para desencadenar una crisis de grandes proporciones. El colapso del sector externo colombiano en los años treinta estuvo ligado así a los desarrollos del mercado internacional de capitales.

Según vimos en el capítulo anterior, entre 1926 y 1928 el país había acudido en gran escala al mercado de capitales para financiar una expansión sin precedentes de las obras públicas. El mecanismo fundamental fue la emisión de bonos de los gobiernos nacional, departamentales y municipales y de otras entidades públicas, como el Banco Agrícola Hipotecario, que se vendían en la bolsa de valores de Nueva York. En el segundo semestre de 1928, varios factores se conjugaron para interrumpir bruscamente estos flujos de divisas. Desde julio de dicho año las autoridades monetarias norteamericanas comenzaron a adoptar medidas restrictivas para tratar de frenar la especulación en la bolsa de valores. Fuera de ello, la actitud firme del gobierno de Abadía Méndez ante los intereses petroleros norteamericanos y las crecientes dudas en el exterior sobre la situación fiscal del país llevaron al Departamento de Comercio de Estados Unidos a hacer circular entre los banqueros norteamericanos en septiembre de 1928 un documento en el cual se manifestaban por primera vez recelos sobre la capacidad del gobierno de pagar la deuda que estaba contrayendo. El colapso de la bolsa de valores de Nueva York en octubre de 1929 interrumpió definitivamente esta fuente de recursos. Los esfuerzos de los gobiernos de Abadía Méndez y Olaya Herrera por conseguir recursos alternativos por conducto de la banca privada resultaron relativamente infructuosos. Este último, desde su elección como presidente de la República, en 1930, emprendió una campaña entre los círculos financieros norteamericanos para conseguir préstamos de corto plazo apoyándose, en parte, en su política de apertura a las inversiones petroleras norteamericanas. Aun así, el nuevo presidente sólo pudo obtener créditos por $17 millones durante el primer año de su mandato, una cantidad insuficiente si se tiene en cuenta que el pago de la deuda externa acumulada durante los años de bonanza ya sumaba $19 millones anuales.

CUADRO 6.1
COMERCIO EXTERIOR Y FLUJOS DE CAPITALES,
1925-1944

FUENTE: José Antonio Ocampo y Santiago Montenegro, Crisis mundial, protección e industrialización, Bogotá, 1984.

La conjunción de menores ingresos de capitales y mayores pagos por concepto de la deuda adquirida en los años veinte fue desastrosa. Según se aprecia en el cuadro 6.1, el país pasó de recibir ingresos netos por US$39 millones anuales de 1925-1929 a pagar US$19 millones al año en 1930-1934. La primera suma equivalía al 42% de las exportaciones extraordinarias de los años veinte; la segunda consumía, por el contrario, el 29% de los ya mermados ingresos de exportación de la primera mitad de la década del treinta. Como la disminución del poder de compra de las exportaciones entre ambos períodos fue modesta, según hemos visto, la violenta caída de las importaciones reales (del 49% según el cuadro 6.1 y del 68% si se compara el último año de bonanza, 1928, con el más agudo de la crisis, 1932) debe atribuirse ante todo al estrangulamiento generado por el brusco viraje del mercado internacional de capitales.

Dada la magnitud del drenaje de divisas, no es sorprendente que Colombia, como la mayoría de los países latinoamericanos, haya declarado la moratoria sobre el servicio de la deuda externa a comienzos de los años treinta, a pesar de los esfuerzos del gobierno de Olaya Herrera por mantenerse dentro de las reglas de juego de la banca internacional. Los primeros pasos hacia la moratoria se dieron a raíz de la implantación del control de cambios en septiembre de 1931. En efecto, en octubre de 1931 se decidió que los pagos de la deuda externa de los departamentos, municipios y bancos debían ser autorizados por la Oficina de Control de Cambios; si los giros correspondientes no eran aprobados, las entidades respectivas debían depositar de todas maneras el pago correspondiente, en pesos, en el Banco de la República. En diciembre de 1931, el gobierno nacional llegó a un acuerdo con la mayoría de los tenedores de la deuda externa colombiana, por medio del cual se suspendían temporalmente las amortizaciones de todas las deudas y se permitía pagar los intereses de aquellas que no estaban garantizadas por la nación con vales a tres años e intereses del 6%. La combinación de estas medidas equivalía a obligar a las entidades subnacionales y a los bancos a pagar al Banco de la República una deuda sobre la cual se había decretado una suspensión de pagos. No es extraño, por ello, que los departamentos y municipios hayan decidido en marzo y abril de 1932 suspender las consignaciones en el Banco de la República. El gobierno nacional consideró entonces que no podía cumplir el acuerdo con los acreedores extranjeros y el 23 de mayo comunicó en la prensa norteamericana que sólo seguiría pagando los intereses de la deuda nacional y la del Banco Agrícola Hipotecario, que estaba garantizada por la nación.

De esta manera, desde 1932 se dejó de pagar suma alguna por el 43% de la deuda externa de largo plazo del país, lo cual representaba un ahorro de $9 millones al año; la suspensión de la amortización de las deudas garantizadas por la nación significaba un ahorro adicional de $2 millones. A pesar de una oposición generalizada, los intereses de la deuda nacional se cancelaron puntualmente hasta principios de 1933, cuando la guerra con el Perú llevó al gobierno nacional a suspenderlos en su totalidad. Los pagos de los intereses de 1933 y 1934 se siguieron haciendo con vales y solamente en 1935 se interrumpió por entero el servicio de la deuda de largo plazo, aunque se continuó pagando la de corto plazo y los vales emitidos durante los dos años anteriores. A partir de entonces el país comenzó, además, a presionar a los acreedores extranjeros para que llegaran a un arreglo global, que tuviera en cuenta la capacidad de pagos del país. La política del buen vecino de Roosevelt y su franca animadversión a los intereses financieros norteamericanos fueron decisivos, sin duda, en la declaración de la moratoria definitiva y en la búsqueda de un arreglo ventajoso para el país.

El arreglo sobre la deuda nacional concluyó al inicio de la segunda guerra mundial; se convino en reducir los intereses originales del 6 al 3%, capitalizar solamente la mitad de aquellos que no habían sido pagados desde 1935 y establecer un fondo para amortizar anualmente parte de la deuda externa, mediante el sistema de compras en el mercado abierto. El arreglo fue posible gracias a la mediación del gobierno norteamericano ante el comité de tenedores de bonos colombianos, en un contexto en el cual el primero buscaba el alinderamiento de nuestro país en el conflicto bélico. No menos importante fue el interés del gobierno colombiano en normalizar su situación de deuda externa para acudir a los créditos otorgados por el recién creado Banco de Exportaciones e Importaciones de Estados Unidos.

2. La agudización de la crisis cafetera y la Segunda Guerra Mundial

A partir de 1933, la moratoria sobre la deuda externa posibilitó una recuperación de las importaciones reales y facilitó el proceso de reactivación de la economía. En 1935-1939 las importaciones reales subieron 59% en relación con la primera mitad de la década del treinta, aunque permanecieron por debajo de los niveles de bonanza de los años veinte. La inversión directa dirigida al sector petrolero y la recuperación del crédito comercial permitieron, además, algunas entradas de capital. El poder de compra de las exportaciones aumentó muy poco, por el contrario, y contribuyó apenas en forma marginal a la recuperación del sector externo.

Este último resultado no puede atribuirse al escaso dinamismo de los sectores de exportación. Por el contrario, la producción de café y oro mostraron hasta fines de los años treinta un gran empuje. En el primer caso, el país no sólo consolidó su posición en el mercado norteamericano sino que logró grandes avances en el alemán, gracias a un acuerdo de compensación del comercio con dicho país que se firmó a mediados de la década. Las cantidades exportadas de café se incrementaron así en un 62% entre 1925-9 y 1935-9. El dinamismo del sector aurífero fue aún más impresionante, del 158% entre estos dos lustros. A pesar del escaso crecimiento de los otros dos productos de exportación del país, el petróleo y el banano, las exportaciones reales crecieron en un 56%, un crecimiento sin duda apreciable en medio de la peor crisis internacional de la historia.

El problema esencial residía en la creciente debilidad de los precios del grano. En efecto, según se aprecia en el cuadro 6.1, los términos de intercambio del país siguieron disminuyendo a lo largo de la década del treinta y en 1935-1939 se habían reducido a dos terceras partes de su nivel de bonanza. En el caso del café, los términos de intercambio se habían reducido a la mitad y, en el año más crítico de nuestro período de estudio, en 1940, a sólo un 37% de su nivel de 1925-1929.

La dificultad más importante era el enorme peso de la sobreproducción de café del Brasil, que alcanzaba una tercera parte de la cosecha anual de dicho país a comienzos de los años treinta. Aunque a partir de 1931 empezó a destruir los excedentes, quemándolos o lanzándolos al mar, y a erradicar parte de las siembras, los excesos de producción del Brasil fueron un factor depresivo del mercado a lo largo de la década. La debilidad del mercado se reflejó en cortas recuperaciones seguidas de crisis cada vez peores. El repunte de los precios en 1934 se vio sucedido por una nueva reducción de las cotizaciones en 1935. En 1936 y 1937 se presentó una nueva recuperación, gracias en parte al pacto colombo-brasileño suscrito a fines de 1936, que establecía que ambos países intervendrían para mantener unos precios mínimos de café. Sin embargo, con la ruptura del pacto en noviembre de 1937 se desencadenó una nueva crisis. Finalmente, la corta recuperación de 1939 fue seguida de la peor crisis cafetera de la época, en 1940, generada por la virtual desaparición de la demanda europea a raíz de la ruptura de las hostilidades en el viejo continente. En agosto de 1940, las cotizaciones del café colombiano habían llegado a uno de los peores niveles de la historia (US7.5 c/lb.).

La magnitud de la crisis cafetera, a más de evidentes móviles políticos, llevaron a Estados Unidos a propiciar el Acuerdo Interamericano de Café, que se firmó en noviembre de 1940. El pacto estableció un sistema de cuotas para los países exportadores, garantizado por la participación del principal país consumidor como parte integral del convenio. En el caso colombiano, la cuota asignada (3.150.000 sacos) representaba un 80% de las exportaciones promedio del país en los cinco años anteriores y cerca del 20% de la cuota total asignada dentro del Acuerdo para el primer año cafetero (octubre de 1940 a septiembre de 1941). Los precios internacionales del grano comenzaron a recobrarse en octubre de 1940, y ya a mediados del año siguiente habían llegado a US15.9 ¢/lb., para el café colombiano, más del doble del nivel alcanzado durante los meses críticos de agosto y septiembre de 1940. Las sucesivas ampliaciones de las cuotas finalmente estabilizaron los precios en junio de 1941. Para evitar que la entrada de Estados Unidos a la guerra mundial, el 7 de diciembre de 1941, produjera una nueva ola alcista, el 11 de diciembre el gobierno norteamericano fijó unos precios máximos tentativos para las compras de Café. El 29 de diciembre se establecieron los precios definitivos, que en el caso del café Manizales fueron de US15.9 ¢/lb., un nivel similar al de mediados del año. Este precio se mantuvo invariable hasta después de terminado el conflicto bélico.

La campaña submarina alemana en la Costa Atlántica de Estados Unidos y el Caribe generó severos problemas en el transporte marítimo desde comienzos de 1942, que afectaron especialmente a las exportaciones brasileñas. Aunque el problema disminuyó un tanto a finales del mismo año, sólo desapareció a mediados de 1943. Gracias a su mejor acceso al mercado norteamericano, Colombia y los países centroamericanos se beneficiaron de los acontecimientos, ya que los subembarques brasileños obligaron a decretar varios aumentos de las cuotas. En compensación, la Corporación de Crédito Comercial de Estados Unidos compró aquellas partes de las cuotas brasileñas de los años cafeteros 1941/2 y 1942/3 que no pudieron transportarse. Los años siguientes fueron menos agitados. El problema de abastecimiento desapareció gradualmente y, gracias al dinamismo de la economía norteamericana, el consumo de dicho país absorbió una proporción creciente de la producción mundial. Como la cosecha brasileña había seguido descendiendo, el equilibrio en el mercado mundial del grano había sido restablecido por fin en los últimos años del conflicto bélico.

Pese al alza en los precios del café en 1941, los términos de intercambio del país permanecieron relativamente deprimidos durante los años de la guerra. Aun si se excluye el año 1940, la relación de precios de intercambio permaneció por debajo, no sólo de los niveles de la bonanza de los años veinte sino de los de primera mitad de la década del treinta. Sin embargo, como la recuperación de los precios del café coincidió con incrementos adicionales en las cantidades exportadas, el poder de compra de las ventas externas del país superó por primera vez los niveles de los años veinte. En cualquier caso, es difícil afirmar que los años de la segunda guerra mundial se hayan caracterizado por los cuantiosos ingresos de divisas. Más bien, el problema esencial fue la dificultad para importar, debido al racionamiento impuesto por Estados Unidos a muchos productos durante los años críticos de la conflagración bélica, a la utilización para fines militares de la flota mercante de dicho país y a la campaña submarina alemana de 1942-1943. En efecto, a pesar de los mayores ingresos generados por las exportaciones, las importaciones reales se redujeron en un 16% entre 1935-1939 y 1940-1944. Los años 1942 y 1943 fueron particularmente críticos y obligaron al gobierno colombiano a racionar algunos bienes importados, en especial hierro y llantas. Además, la dificultad para importar se reflejó en una considerable acumulación de reservas internacionales durante estos años. Las reservas del Banco de la República pasaron de US$22.5 millones en 1941 a US$176.8 millones en 1945. Al adquirir estas divisas, el Banco emitía una cantidad correspondiente en pesos colombianos, generando así una ampliación considerable de los medios de pago. Esta expansión monetaria generó grandes retos a la política económica, según veremos más adelante.

EL SURGIMIENTO DEL INTERVENCIONISMO MODERNO

La intervención del Estado en la economía no nació súbitamente en los años treinta. Sin embargo, antes de la crisis mundial las esferas de acción del gobierno estaban circunscritas a unos pocos frentes y, ante todo, no existía la concepción del Estado como el gran regulador de la actividad económica.

Desde épocas coloniales una de las principales esferas de acción del Estado en la economía había sido el desarrollo de las comunicaciones. Los gobiernos participaban directamente como inversionistas u otorgaban monopolios y subsidios al sector privado para desarrollar caminos y ferrocarriles o para introducir la navegación a vapor. También desde tiempos coloniales, el Estado controló la asignación de tierras baldías, la explotación de las minas, y la producción y distribución de ciertos bienes que eran considerados como importantes arbitrios rentísticos (la sal, el aguardiente y el tabaco). La imposición de aranceles a las importaciones constituyó la principal fuente de recursos fiscales de los gobiernos republicanos hasta los años veinte, permitiendo diferentes ensayos de protección a la industria y a la agricultura nacional. Algunos gobiernos otorgaron, además, subsidios o monopolios para el fomento de ciertas industrias o cultivos comerciales. El desarrollo de los servicios públicos modernos (telégrafo, electricidad, acueductos, etc.) aportó nuevos elementos para la intervención del gobierno desde fines del siglo XIX, que actuaba como regulador de estos servicios o como inversionista directo.

La regulación monetaria fue también una función estatal desde épocas coloniales, aunque se restringió por mucho tiempo a definir el contenido metálico de la moneda y a fugaces experimentos con la circulación de billetes de tesorería. Los gobiernos de la Regeneración adoptaron, sin embargo, un régimen de papel moneda de curso forzoso, según vimos en el Capítulo IV de esta historia. El experimento terminó en la única inflación galopante de la historia colombiana durante la guerra de los Mil Días, que dejó un profundo sello conservador en las costumbres monetarias del país y una norma constitucional de 1910, que prohibía dicho régimen monetario. Finalmente, con la creación del Banco de la República, en 1923, se estableció un sistema bancario moderno, firmemente anclado en los principios del patrón oro. Simultáneamente se expidió la ley bancaria que todavía rige en el país. La promoción y regulación de esta actividad, obviamente, tenían raíces en el siglo XIX, cuando el gobierno utilizó en ciertos momentos el privilegio de depósito de los caudales públicos como mecanismo para facilitar la fundación de ciertas entidades financieras.

Los años treinta fueron, sin embargo, inmensamente prolijos en nuevas formas de intervención, al tiempo que se desarrollaba toda una nueva concepción del Estado como regulador de la vida económica y social. Las nuevas formas y concepciones no surgieron como producto de la aplicación de teorías económicas abstractas, algunas de las cuales (el keynesianismo y la escuela cepalina) eran desconocidas en el momento en que se adoptaron muchas de las políticas que más tarde se les atribuyeron. Aunque ciertas escuelas jurídicas y políticas, y desarrollos anteriores o simultáneos en otros países influyeron sin duda, en algunas decisiones, ello sólo fue posible porque las circunstancias objetivas permitieron estas acciones y promovieron, además, la coalición de fuerzas políticas necesarias para implantarlas. Más aún, a pesar de algunos cambios de contenido, muy acentuados en el caso de la política social, la nueva concepción del Estado intervencionista perduró por mucho tiempo, en medio de enormes cambios políticos y sociales, señalando así el peso de las nuevas realidades en las cuales se apoyaba. De hecho, sólo en la década del setenta vino a plantearse seriamente la necesidad de revertir procesos de consolidación estatal que habían ganado fuerza por cerca de medio siglo.

Aunque son considerables los mecanismos de regulación1, en esta parte del capítulo los dividiremos en dos grandes grupos. Al primero lo denominaremos instrumentos de regulación macroeconómica. Bajo este título incluiremos el desarrollo de las políticas monetaria, crediticia, fiscal, cambiaria, comercial e industrial. También incluiremos aquí las entidades paraestatales creadas para operar en dichos frentes. El segundo grupo está compuesto por los instrumentos de regulación de la actividad cafetera. Esa forma de intervención difiere de la primera por la importancia que adquirió en su manejo un gremio privado, la Federación Nacional de Cafeteros. Esta parte del capítulo concluye con unas cortas referencias a la consolidación de la nueva concepción del Estado en las normas constitucionales. En la parte siguiente se analizan los mecanismos de intervención en el sector agrario y en las relaciones obrero-patronales.

1. El surgimiento de los instrumentos de regulación macroeconómica

Durante los 17 años que cubre este capítulo se desarrolló gran parte de los instrumentos de manejo macroeconómico con los cuales cuenta hasta hoy el Estado colombiano. Tales instrumentos surgieron, en gran medida, como respuesta a una coyuntura cambiante, y por ello resulta conveniente encuadrarlos dentro de las fases por las cuales pasó la economía durante estos años. Es también interesante resaltar cómo se moldearon en este proceso algunas peculiaridades del intervencionismo estatal colombiano, en especial la conjunción de una activa intervención en el sector externo y el mercado crediticio, combinada con un gran conservatismo en el manejo monetario y fiscal. a) Los años de la ortodoxia (1929-1931) La creación del Banco de la República en 1923 representó en Colombia el final de un período de estabilización monetaria que había comenzado en los años posteriores a la guerra de los Mil Días. El rígido patrón oro adoptado, la escasa capacidad del banco para conceder créditos al gobierno y el control que se le otorgó en su junta directiva al sector privado constituían manifestaciones claras del deseo de no repetir los experimentos monetarios del pasado. No debe sorprendernos, por ello, que ante el primer avatar experimentado por la economía se haya hecho un esfuerzo casi irreal por conservar una disciplina monetaria que amplios sectores dirigentes consideraban como una conquista definitiva del país.

La dramática caída de las reservas internacionales que se produjo a partir de 1929 dio lugar así a una severa contracción monetaria y fiscal. Al adquirir las reservas del Banco de la República para los pagos al exterior, el público se veía obligado a utilizar parte de sus medios de pagos domésticos. La capacidad del Banco para conceder créditos al gobierno o a los bancos particulares y contrarrestar así la contracción monetaria era muy limitada dentro de las reglas del patrón oro, ya que se creía que cualquier emisión se utilizaría para adquirir más divisas del Banco de la República, agravando así la crisis externa. Los medios de pago se redujeron así en un 49% entre fines de 1928 y fines de 1931. La contracción fiscal fue también severa. El gobierno tuvo que enfrentar simultáneamente la interrupción de los flujos de capital, la reducción de los impuestos a las importaciones y los mayores pagos por la deuda externa adquirida durante los años de bonanza. El resultado de ello fue catastrófico: los gastos del gobierno nacional, excluyendo los pagos de la deuda, disminuyeron entre un 60 y un 70% entre 1928 y 1932. La reducción de gastos se reflejó en una paralización total de las obras públicas, en disminuciones de personal y en reducciones de salarios de los trabajadores del Estado.

El resultado de la contracción monetaria y fiscal fue una recesión severa, con caídas del Producto Interno Bruto tanto en 1930 como 1931 (véase el gráfico 6.1). Como la producción agrícola representaba la mitad de la actividad económica en aquella época y no experimentó una caída absoluta durante estos años, la producción agregada no se redujo sustancialmente. No obstante, los sectores más sensibles al ciclo económico (la construcción, el transporte y algunas ramas industriales) experimentaron bajones hasta del 50% en la producción y los precios agrícolas disminuyeron a la mitad de su nivel de bonanza.

CUADRO 6.2
INDICADORES MACROECONOMICOS, 1928-1945

FUENTES: PIB: Cepal, Análisis y proyecciones del desarrollo económico: Colombia, México, 1957.
Otros: Revista del Banco de la República.

Las únicas medidas importantes para contrarrestar la crisis se concentraron en el frente arancelario. Desde el comienzo de la crisis hubo una presión muy fuerte para proteger la agricultura, lo que se tradujo en la derogatoria de la Ley de Emergencia de 1927, aprobada por el Congreso en enero de 1931. En mayo se adoptó además una importante reforma arancelaria. Aunque algunos autores le han asignado a ésta un papel crítico en la historia de la protección en Colombia, ella hacía parte de una serie de reformas proteccionistas, según hemos visto en los capítulos anteriores. Además, sus efectos se erosionaron rápidamente, porque la inflación que se inició en 1933 redujo el valor real de unos aranceles que todavía se estipularon en términos específicos (centavos por kilogramo de mercancía). Además, en 1935 Colombia firmó un tratado comercial con Estados Unidos para evitar que este país estableciera impuestos a las importaciones de café. El tratado no sólo concedió ventajas arancelarias a dicho país sino que congeló un número considerable de tarifas.

b) La política de reactivación (1931-1934) Desde 1930, algunos sectores empezaron a exigir una política anticíclica más activa, que incluyera un incremento sustancial de los créditos del Banco de la República al gobierno. La Administración Olaya Herrera resistió por un tiempo las presiones, por considerarlas perniciosas para la estabilidad del patrón oro. La suspensión de la convertibilidad de la libra esterlina el 4 de septiembre de 1931 generó, sin embargo, un pánico financiero que obligó al gobierno a alterar radicalmente su política. Autorizado por el Congreso para actuar con base en una situación de emergencia, Olaya estableció el control de cambios el 24 de septiembre. El temor a que las emisiones se tradujeran en menores reservas internacionales desapareció una vez que el gobierno entró a controlar directamente las operaciones de divisas. Los créditos del Banco de la República al gobierno se ampliaron rápidamente mediante el expediente de adelantar los ingresos del monopolio de la sal, cuya administración quedó así en manos del emisor. La reactivación fiscal se mantuvo hasta 1934 como reflejo de la guerra con el Perú, que forzó al gobierno a aumentar los gastos militares.

La política de crédito privado también se hizo muy activa. En 1931 y 1932 se crearon tres entidades: la Caja Agraria, el Banco Central Hipotecario, BCH, y la Corporación Colombiana de Crédito. La primera fue constituida para fomentar el crédito agrícola, en tanto que las dos últimas se instituyeron para ayudar a sanear la cartera de los bancos privados. El gobierno estableció además topes para las tasas de interés, extendió los términos de todos los préstamos y permitió a los deudores pagar la mitad de sus obligaciones con cédulas hipotecarias y bonos gubernamentales depreciados, reduciendo en un 20% aproximadamente el valor real de todas las deudas. Finalmente, a mediados de 1933 se recortaron por decreto todas las deudas hipotecarias en un 40%. La medida, solicitada insistentemente por los cafeteros, condujo obviamente a la liquidación de todos los bancos hipotecarios privados, cuya cartera fue comprada por el Banco Agrícola Hipotecario.

En el frente externo, el gobierno adoptó nuevas disposiciones proteccionistas a fines de 1931 que reforzaban el arancel de mayo de dicho año, pero trató de defender por algún tiempo la tasa de cambio, considerándola como una señal de “estabilidad monetaria” o, como lo expresaron las autoridades económicas de la época, como un indicio de que el país se mantenía dentro de un “patrón oro controlado”. No obstante, la presión de la Federación Nacional de Cafeteros y la realidad cambiaria impusieron lentamente un cambio de política. En marzo de 1932 se les concedió a los cafeteros una prima del 10% financiada por el gobierno. Un año después se devaluó en forma temporal y discriminatoria (de $1.05 a $1.13 para los exportadores y a $1.16 para los importadores), básicamente para forzar a los importadores a pagar la bonificación que recibían los cafeteros. Sólo en septiembre de 1933, ante la presión de estos últimos y un retraso de siete semanas en las solicitudes pendientes en la oficina de control de cambios, se devaluó inicialmente el peso en 10 centavos y se estableció finalmente un régimen de certificados de cambio que se negociaban libremente. Para fines del año, la tasa de cambio se había situado en $1.57 y se estabilizaría finalmente a comienzos de 1935 en torno a $1.75.

Como se aprecia en el cuadro 6.2, la política económica logró reactivar la economía y mantener ritmos de crecimiento satisfactorios entre 1932 y 1934. Sin embargo, la conjunción de la reactivación cafetera con la devaluación disparó en 1934 la inflación hasta niveles cercanos al 40%. Este era un ritmo alcista que el país no conocía desde los años del papel moneda (la inflación de los años veinte había sido mucho más moderada, del 10% anual entre 1923 y 1926, los años más críticos). El temor a volver a las épocas de la inflación acelerada hizo que el país retornara a un manejo conservador de la moneda y de las finanzas públicas en 1935, aunque manteniendo los mecanismos de intervención creados durante los años de la crisis (el control de cambios en particular).

c) La reforma tributaria de 1935

La reforma tributaria de 1935 tuvo así un doble carácter. Por una parte, era un elemento de una ambiciosa reforma social emprendida por el gobierno de López Pumarejo, que incluía la reforma agraria y el fortalecimiento del sindicalismo. Mediante la reforma tributaria se buscaba una estructura de ingresos públicos más equitativa y se satisfacía la vieja aspiración liberal de gravar directamente las rentas de los sectores de mayores ingresos. Por otra parte, la reforma hacía parte de un paquete de estabilización monetaria y fiscal relativamente conservador, que reducía el gasto público y las emisiones del Banco de la República y estabilizaba la tasa de cambio.

La reforma pudo apoyarse en cerca de dos décadas de experiencia con el impuesto de renta. Este tributo había sido creado en su forma moderna en 1918, estableciendo tarifas proporcionales del 1% para rentas de trabajo, 3% para las de capital y 2% para las mixtas. En 1927 se había consagrado una tarifa progresiva (hasta del 8%) sobre la renta global, eliminando el sistema de gravar con tasas diferentes los distintos ingresos, que no había operado satisfactoriamente. Siguiendo las recomendaciones de la Segunda Misión Kemmerer, en 1931 se había mejorado significativamente la administración del impuesto, desvinculándola de las juntas municipales y centralizándola en la administración nacional del ramo; se habían puesto en marcha mecanismos de investigación y sanciones por incumplimiento de las normas, y se había perfeccionado la definición de renta gravable.

La Ley 78 de 1935 introdujo dos reformas básicas: por una parte, aumentó la progresividad del tributo, estipulando una tasa máxima del 17%; por otra, creó los impuestos complementarios de patrimonio y exceso de utilidades. El primero de ellos no se diseñó como un impuesto a la riqueza, tal como se vino a concebir más tarde, sino como una forma indirecta de gravar con una tasa más alta las rentas de capital, volviendo así a la idea que se había tratado de aplicar en 1918. El impuesto de exceso de utilidades, por su parte, buscaba evitar que los contribuyentes redujeran sus activos netos para evadir el impuesto de patrimonio. No menos importante en el frente tributario fue la norma constitucional aprobada en 1936 que permitió al Estado exigir la presentación de libros de contabilidad y otros documentos privados con fines impositivos.

El impacto de esta reforma y de las que acrecentaron el impuesto a la renta durante la Segunda Guerra Mundial (véase más adelante) sobre la estructura tributaria del país fue impresionante. Las aduanas pasaron de representar el 45% de los ingresos tributarios del país en 1925-1929 a menos del 20% durante los años de la guerra, y de un 75% a menos del 25% de los impuestos recibidos por el gobierno nacional. Entre tanto, el impuesto a la renta elevó su participación del 3 al 25% de los ingresos tributarios del país y del 4 a más del 30% de los que recaudaba el gobierno nacional. La importancia de los impuestos de consumo siguió siendo notoria, sin embargo, especialmente en los departamentos y municipios.

d) Nuevas modalidades del intervencionismo (1937-1941)

Las reducciones del precio internacional del café a fines de 1937 y comienzos de 1938 y otra vez entre 1939-1940 generaron nuevas formas de intervención en el comercio exterior del país. En vez de utilizar la tasa de cambio o los aranceles como instrumentos de ajuste ante la situación creada, el gobierno optó por un nuevo mecanismo: el control directo de las importaciones. En noviembre de 1937 se establecieron por primera vez dos grupos de importaciones, otorgándoles preferencias a aquellos productos que se consideraban esenciales. Además, se instauró un depósito previo a las compras externas como mecanismo para elevar temporalmente su costo. En los primeros meses del año siguiente se reforzaron los controles y en abril de dicho año se prohibieron temporalmente la mayor parte de las importaciones de textiles. Para reducir las compras externas de materias primas, se obligó además a las empresas textiles y de aceites a consumir insumos nacionales en mayor proporción. Las medidas más severas de control se comenzaron a revertir en el segundo semestre de 1938, pero la crisis cafetera de 1939-1940 obligó a restablecer las listas de importaciones. Los bienes extranjeros fueron clasificados primero en dos y luego en cuatro grupos, imponiéndose en abril de 1940 recargos cambiarios diferenciales que llegaban hasta 20 centavos de peso por dólar y que apoyaban las medidas de control. Simultáneamente, remedando las políticas adoptadas en 1932, se estableció una bonificación para las exportaciones de café y se decretaron condiciones menos onerosas para las deudas de los cafeteros.

Un frente paralelo de intervención durante estos años fue el desarrollo de mecanismos de crédito a largo plazo para la vivienda, la agricultura y la industria. Desde 1934 el BCH había empezado a conceder créditos para vivienda de los sectores de ingresos medios. En 1939 fue creado el Instituto de Crédito Territorial, ICT, para promover la vivienda campesina y en 1942 se le agregó una sección de vivienda popular urbana. Fuera de ello, algunas entidades municipales comenzaron a apoyar los incipientes esfuerzos en materia de vivienda popular. En el frente agropecuario, fue creado el Fondo Nacional de Ganadería en 1939, fusionándolo al año siguiente con la Caja Agraria, y estableciendo además en esta última entidad una sección de crédito agrícola de largo plazo. En el frente industrial, existía desde los primeros años una sección industrial en la Caja Agraria y en 1937 se lanzaron al mercado los bonos industriales del BCH, pero la realización más importante fue, sin duda, la fundación del Instituto de Fomento Industrial, IFI, en 1940. Este iba claramente más allá del objetivo de canalizar recursos de crédito, ya que se diseñó con la capacidad de aportar capital de riesgo en empresas recientes y de investigar las posibilidades de nuevas industrias en el país.

Conviene anotar finalmente que, acorde con un manejo monetario y fiscal conservador, la respuesta a la reducción de los ingresos tributarios durante los primeros años de la guerra fue una nueva austeridad en los gastos públicos, moderada, sin embargo, por la contratación de un crédito de US$12 millones con el Banco de Exportaciones e Importaciones de Estados Unidos. En 1939 y 1940 se hizo simultáneamente un esfuerzo importante por racionalizar los aportes del presupuesto nacional a los municipios y por fortalecer los ingresos de estos últimos, para lo cual se crearon el Fondo de Fomento Municipal y el Instituto Agustín Codazzi y se extendieron a todas las ciudades algunos impuestos que venía cobrando Bogotá, en particular el de valorización. e) El plan masivo de estabilización (1942-1945) Las dificultades que experimentaron las importaciones a raíz de la entrada de Estados Unidos en el conflicto bélico mundial a fines de 1941 tuvieron profundas implicaciones en Colombia. En los dos años siguientes, las reservas internacionales del país se quintuplicaron y los medios de pago domésticos se elevaron a ritmos anuales superiores al 30%, tanto en 1942 como en los años siguientes (véase el cuadro 6.2). Esta expansión se dio simultáneamente con la escasez de ciertos insumos esenciales, generando una creciente inflación doméstica. Finalmente, la caída de las importaciones afectó profundamente la renta de aduanas y produjo un nuevo desajuste fiscal.

En tal ambiente de inflación, recesión y crisis fiscal, el gobierno puso en práctica lo que Robert Triffin denominó en la época “el sistema más completo y más equilibrado que hasta la fecha se haya ideado contra la inflación en América Latina”. El plan se desarrolló en tres fases diferentes. Durante la primera, que coincidió con los últimos meses de la administración Santos, se adoptó un impuesto a las ventas para textiles, azúcar, cemento y cerveza, aplicable únicamente en el nivel industrial, y algunas medidas relacionadas con el impuesto de renta, entre ellas la primera forma de doble tributación que tuvo el país. Durante los primeros meses de la segunda administración López Pumarejo, se revirtieron estas medidas pero se adoptó un plan fiscal mucho más ambicioso. El plan incluía una elevación del 35% en las tarifas del impuesto a la renta y un “ahorro forzoso” en Bonos de Defensa Económica Nacional. Este último afectaba a todos los contribuyentes del impuesto de renta y complementarios por el equivalente al 50% de las liquidaciones privadas de 1942 y 1943, a las cajas de ahorro por el 20% de sus depósitos, a las compañías de seguros y empresas industriales por el 10% de sus reservas y al Fondo Nacional del Café por el 20% de sus ingresos de 1943 y 1944. Fuera de ello, el Banco de la República pagó con dichos bonos el 5% de las exportaciones de café, el 10% de otras exportaciones y el 20% de otros ingresos de divisas (capitales y compras de metales preciosos).

A comienzos de 1943 se aprobó un plan económico más amplio, dirigido a controlar la entrada de divisas, la expansión de los medios de pago y la inflación. En el primer frente se controlaron las entradas de capital, se autorizaron depósitos en moneda extranjera en el Banco de la República o en bancos particulares y se eliminaron algunos sobrecostos a las importaciones, entre otras medidas. En el frente monetario, se elevó por primera vez el encaje de los bancos comerciales (inmodificado desde 1923), se obligó a las empresas y a los particulares a invertir en títulos del Banco de la República el 20% de sus utilidades líquidas y el 50% de los fondos de depreciación, y se estableció un depósito previo para giros de importación. Es interesante anotar que, a diferencia de los depósitos previos adoptados desde 1937, este último tenía un objetivo de control monetario y no de reducción de la demanda de importaciones; en la posguerra, los depósitos se utilizarían alternativamente para uno u otro propósito. Finalmente, con el fin de amortiguar la elevación del costo de vida, se adoptó por primera vez el control de precios, apoyándose en la experiencia que habían adquirido los norteamericanos durante la guerra.

Los años críticos del plan de estabilización fueron 1942 y 1943. A partir de 1944 mejoró el abastecimiento de insumos importados, comenzó la reactivación de la economía y se desaceleró la acumulación de reservas. Aunque la Ley 35 de 1944 consolidó el recargo del 35% para el impuesto de renta, elevando en forma permanente las tarifas básicas (la tasa máxima quedó entonces en un 22%), el ahorro forzoso en títulos de deuda pública dejó de ser efectivo a partir de 1945, y en marzo y abril de dicho año se inició el desmonte de las medidas de control monetario. Las inversiones forzosas de las empresas y personas naturales en títulos del Banco de la República se rebajaron, se facilitó sustituir dichas inversiones por la compra de bonos de deuda pública o por la importación de maquinaria y materias primas para la industria y la agricultura, y se negoció la sustitución del encaje adicional de los bancos por inversiones en bonos del gobierno. Más aún, presagiando una historia que sería común en los años siguientes, el control de importaciones retornó en los primeros meses de 1945. De esta manera, el centro de atención de las autoridades no era ya la acumulación de activos internacionales sino, por el contrario, la posibilidad de una rápida reducción de las reservas durante los años de la guerra.

2. Los instrumentos de regulación cafetera

Paralelamente con el desarrollo de los instrumentos de acción macroeconómica, los años treinta y la segunda guerra mundial fueron prolijos en la creación de mecanismos de intervención en el mercado cafetero. La peculiaridad de este tipo de intervención fue la importancia que adquirió en su manejo un gremio privado, la Federación Nacional de Cafeteros, que adquirió así el doble carácter de instrumento de presión del sector privado y de entidad paraestatal. La Federación había sido creada en 1927, pero su existencia fue inicialmente precaria, debido a la escasez de recursos económicos. La Ley 76 de 1927 había impuesto un gravamen a las exportaciones del grano con destino a la Federación, pero su aplicación quedó pendiente de la firma de un contrato entre el gobierno y la entidad gremial. El primer contrato fue celebrado el 15 de octubre de 1928, pero el gobierno sólo comenzó a transferir el producto del impuesto en septiembre de 1930. El resultado más importante de estos primeros años fue la puesta en marcha de los Almacenes Generales de Depósito a fines de 1929, con recursos provenientes del redescuento en el Banco de la República de los bonos de prenda emitidos por dichas entidades.

La nominación de Mariano Ospina Pérez como gerente, en diciembre de 1930, coincidió con una ampliación considerable de las acciones de la Federación. La intervención de los Almacenes se concentró entonces en las regiones campesinas del viejo Caldas, con el objetivo explícito de reducir los márgenes excesivos de comercialización que prevalecían en esta región del país (50% del precio externo a comienzos de los años treinta, contra 30% en Antioquia y Cundinamarca). La intervención fue efectiva, y ya en la segunda mitad de la década del treinta los márgenes se habían igualado con los del resto del país. Simultáneamente, la Federación entró a regular las calidades del grano en 1931 y la industria de café tostado en 1932. Como entidad gremial, jugó además un papel esencial en la creación de la Caja Agraria, en las políticas de alivio a los deudores, en la creación de una prima cambiaria en favor de los exportadores del grano en 1932 y en las devaluaciones de 1933. El reajuste del tipo de cambio en septiembre de dicho año obligó a los exportadores a vender el 15% de las divisas a la vieja tasa de cambio para poder financiar los costos del gobierno en moneda extranjera. Este primer “diferencial cafetero” de la historia económica del país se denominó entonces “impuesto de giros” y fue objeto de la oposición frontal por parte de la Federación. Gracias a esta presión el impuesto fue reducido en 1935, al tiempo que se le entregó a la entidad gremial la décima parte de sus recaudos. Finalmente, en 1938 y 1939 fue restringido aún más y se destinó la totalidad de su recaudo a la Federación. El gravamen fue eliminado definitivamente en 1940.

En el frente externo, la acción de la Federación fue inicialmente parca. Ospina participó en las deliberaciones del Congreso Internacional de Café reunido en São Paulo en mayo de 1931 para estudiar la posibilidad de un acuerdo internacional que regulara el mercado del grano. El gerente de la Federación se opuso, sin embargo, a un acuerdo de tal naturaleza, arguyendo que el problema de sobreproducción era estrictamente brasileño, ya que Colombia no tenía ninguna dificultad para colocar la totalidad de la producción en el mercado mundial y contaba, además, con una economía cafetera enormemente competitiva. El punto de vista favorable a un acuerdo internacional fue defendido desde 1933 por Alfonso López Pumarejo, quien veía en él no sólo razones económicas (la posibilidad de una acción conjunta para elevar los precios), sino también motivos políticos: el apoyo brasileño a los puntos de vista colombianos en el conflicto con el Perú.

Con la llegada a la Presidencia de la República de López Pumarejo, el balance de fuerzas se inclinó temporalmente en favor de un acuerdo. En el VII Congreso Nacional de Cafeteros, reunido a fines de 1935, López logró imponer un cambio en la composición del Comité Nacional de Cafeteros, que le daba al gobierno una representación paritaria y al presidente de la República la capacidad de dirimir los conflictos que surgieran entre los representantes privados y del gobierno. Además, el presidente quedó investido con la facultad de elegir el gerente de la Federación entre una terna presentada por el Congreso Cafetero. Haciendo uso de tal prerrogativa, nombró a Alejandro López en octubre de 1935. Un año después, la Federación auspició la Primera Conferencia Panamericana de Café en Bogotá. En la conferencia se llegó a un acuerdo entre Brasil y Colombia para defender unos precios mínimos del grano, que se protocolizó en diciembre del mismo año en Nueva York. La vida de este acuerdo fue, sin embargo, desafortunada. Ante la ausencia de recursos financieros adecuados, la Federación tuvo que suspender las compras en marzo de 1937. El encendido debate público que se desencadenó condujo a la renuncia de Alejandro López en abril y dificultó la escogencia de nuevo gerente: Manuel Mejía aceptó finalmente dicha posición cuatro meses más tarde. En el frente externo, Brasil y Colombia no lograron concretar un nuevo acuerdo en la Segunda Conferencia Panamericana, reunida en La Habana en agosto, y en noviembre de dicho año Brasil decretó la libre comercialización de café, iniciando un período de competencia abierta en el mercado internacional.

Como vimos en una sección anterior de este capítulo, la Segunda Guerra Mundial generó la peor depresión en el mercado del grano. Internamente, la Federación presionó una nueva prima cambiaria para las exportaciones de café y nuevas medidas de alivio a los deudores. En el frente externo, la crisis condujo en noviembre de 1940 a la firma del primer pacto de cuotas de la historia cafetera, el Acuerdo Interamericano de Café. La aplicación de este acuerdo exigía un esfuerzo de retención de la cosecha muy superior al del pacto de 1936 con Brasil. Para garantizar esta tarea, en noviembre de 1940 se creó el Fondo Nacional del Café, al que se otorgaron tres tipos de recursos: una emisión de bonos por $10 millones; un impuesto a todos los giros emitidos por el Banco de la República y de 5 ¢ por dólar; y un impuesto propiamente cafetero, que consistía en la obligación de vender a $1 (contra $1.75 para las operaciones normales) las divisas obtenidas por aquellas ventas del grano que superaban un precio básico de US9 ¢/lb. Aunque tenía nuevamente la forma de un diferencial cambiario, este impuesto se parecía más a lo que más tarde se denominó la “retención cafetera”, ya que su propósito era precisamente financiar aquella parte de la cosecha que se retenía en el país. Finalmente, la intervención exigía ampliar sustancialmente la capacidad de los Almacenes de Depósito. A fines de la guerra, dicha capacidad había llegado a 3.4 millones de sacos de café pergamino (es decir, sin trillar, ya que el café se almacena en ese estado), equivalente a casi la mitad de la producción del país en un año.

Como los precios internacionales superaron rápidamente los US9 ¢/lb., el impuesto al café se tornó cuantioso —el equivalente al 21% de los precios externos en 1942 y 1943— . Los ingresos del Fondo Nacional del Café se ampliaron así a $18.9 millones en 1941, $32.9 en 1942 y $28 en 1943, montos considerablemente superiores al escaso millón de pesos anuales con que la Federación contó para la intervención en 1936-1937. Con estos recursos, el Fondo adquirió existencias adicionales por cerca de dos millones de sacos de café pergamino (1.6 millones de sacos de café verde) durante los dos primeros años de vigencia del Acuerdo Interamericano. Esta acumulación fue muy inferior a la prevista inicialmente, ya que el país exportó a Estados Unidos parte del grano que Brasil no pudo transportar durante los años más agudos de conflicto bélico. Además, las ampliaciones de la cuota norteamericana permitieron a Colombia empezar a reducir sus inventarios desde 1943. Aunque el impuesto a las exportaciones de café se redujo en junio y noviembre de 1943 y se eliminó en febrero del año siguiente, la doble circunstancia de haber contado con ingresos considerables en los años anteriores y con pocas obligaciones en materia de acumulación de existencias, permitió al Fondo Nacional del Café acumular un patrimonio de $88 millones durante estos años, es decir, el equivalente a más de la mitad de los ingresos del gobierno de la época. La Federación terminó así con una enorme capacidad financiera, que quedó materializada en aportes de capital a la Caja Agraria, en el 50% del capital del Instituto Nacional de Abastecimientos (el antecesor del Idema), en la empresa fluvial Navenal, en el 45% del capital inicial de la Flota Mercante Grancolombiana, en bonos de los gobiernos nacional y seccionales y en títulos del Banco de la República.

3. La consolidación del intervencionismo en las normas constitucionales

Según hemos visto en las páginas anteriores, los mecanismos de intervención surgieron en los años treinta y la Segunda Guerra Mundial como respuesta a acontecimientos específicos más que a un plan preconcebido de acción estatal. Las nuevas realidades transformaron, sin embargo, el modo de pensar sobre la economía. Los conceptos de “intervencionismo”, “planeación”, “economía nacional” y “responsabilidad social”, entre otros, penetraron en la discusión económica y política del país.

Las nuevas concepciones quedaron plasmadas en las reformas constitucionales del período liberal. La de 1936 estableció, en primer término, que la “propiedad es una función social que implica obligaciones” y amplió considerablemente los motivos de expropiación, al determinar que no sólo era posible por motivos de “utilidad pública”, como lo había establecido la Constitución de 1886, sino también de “interés social”. Por otra parte, la misma reforma estableció que el Estado podía intervenir en la economía “con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de la riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho”. Ampliando estas normas de protección, determinó que “el trabajo es una obligación social y gozará de la especial protección del Estado” y garantizó el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos.

La reforma de 1945 introdujo en nuestra Constitución el concepto de la planeación, al determinar que el Congreso fijaría “los planes y programas a que deben someterse el fomento de la economía nacional y los planes y programas de todas las obras públicas”, y determinó que los auxilios concedidos para el fomento de ciertas empresas deberían hacerse con sujeción a dichos planes. Estas normas serán ampliadas en 1968, según veremos en el capítulo siguiente de esta historia. A pesar de la norma de 1945, la idea de la planeación tardó algún tiempo en materializarse e incluso no ha logrado pleno desarrollo hasta nuestros días.

MOVIMIENTOS POPULARES Y REFORMA SOCIAL

La transformación de la economía en las décadas anteriores a la crisis de 1929 se había reflejado en el desarrollo de combativos movimientos sindicales y agrarios, que el régimen conservador de la época manejó en general como problemas de orden público. Los gobiernos liberales adoptaron a partir de 1930 una política enteramente diferente, acorde con la idea de que era necesaria una reforma social. Esta política buscaba no sólo encauzar dichos movimientos dentro de las instituciones, sino también utilizarlos para afianzarse en el poder. Ya fuera como consecuencia de esta política de protección o de los desarrollos económicos de la época, los movimientos populares lograron por un tiempo un avance considerable. Sin embargo, sería difícil por las magnitudes que alcanzaron a caracterizarlos como movimientos “masivos” y las reformas emprendidas como una “revolución”, aunque algunos de sus defensores tendieran a verlo así. Por el contrario, los movimientos agrarios y sindicales y las reformas liberales a duras penas rasguñaron el tejido de la sociedad e incluso desde mediados de la década del treinta se inició un período de deterioro de la distribución del ingreso que se prolongó hasta comienzos de los años cincuenta.

1. El movimiento campesino y la reforma agraria

Los conflictos agrarios de los años veinte tuvieron orígenes muy diversos, ya que iban desde las reiteradas reclamaciones de los indígenas en defensa de sus resguardos y las viejas peleas de los colonos con los propietarios de las parcelas que ocupaban, hasta las demandas de los arrendatarios por modernizar las relaciones contractuales con los dueños de la tierra y las de los trabajadores de la zona bananera de Santa Marta por mejores condiciones de trabajo. No todos estos conflictos hicieron tránsito hacia la década del treinta, ni el levantamiento campesino superó ciertos núcleos regionales para lanzarse como un verdadero movimiento nacional. No obstante, en las regiones donde se desarrollaron, las movilizaciones alcanzaron las características de una verdadera explosión social a comienzos de los años treinta y, ante todo, lograron articularse con los nuevos movimientos políticos, lo que amplificó considerablemente el impacto de sus luchas.

El epicentro de los conflictos fue la zona cafetera de Cundinamarca y Tolima. En efecto, si se mide tomando como punto de referencia los sindicatos agrarios reconocidos, estos dos departamentos concentraron 75 de las 153 agremiaciones campesinas que habían obtenido personería jurídica hasta 1939. Según hemos visto en los capítulos anteriores de esta historia, allí se había desarrollado desde fines del siglo XIX una economía cafetera de hacienda. Como en unidades similares en el resto del país, la fuerza de trabajo permanente de las haciendas estaba constituida por arrendatarios que, a cambio de una parcela de pan coger, tenían la obligación de trabajar una parte de su tiempo en los cafetales del dueño de la propiedad o conseguir a alguien que lo hiciera; por estos trabajos eran remunerados generalmente con la mitad del jornal ordinario, lo cual indica que una parte de la renta por el usufructo de las parcelas la debían pagar con trabajo en la hacienda.

En la década del treinta, los conflictos agrarios en la región siguieron dos patrones diferentes. En aquellas zonas donde los títulos de propiedad estaban firmemente arraigados (Tequendama, por ejemplo), las demandas de los campesinos se orientaron a mejorar las condiciones del contrato de arrendamiento, siguiendo una línea trazada por los primeros movimientos que surgieron en Cundinamarca y Tolima a mediados de los años veinte. La exigencia fundamental era la posibilidad de sembrar café en las parcelas cultivadas por ellos, a lo cual se unía obviamente la petición de libertad de venta de los productos y su libre movilidad dentro de la hacienda, el pago de las mejoras y el cambio de la obligación de trabajar en la hacienda por una renta en dinero o en especie. Aunque las demandas estaban lejos de ser radicales, equivalían a exigir el desmantelamiento de la hacienda precapitalista, ya que se buscaba sustituir la relación mixta de arrendamiento y trabajo por una relación pura de arrendamiento de la tierra. En otras zonas (Sumapaz, por ejemplo), donde los títulos de propiedad provenían de adjudicaciones más recientes (segunda mitad del siglo XIX) y donde la evidencia de expansión de la hacienda a costa de tierras del Estado era evidente, la lucha alcanzó mayor grado de radicalismo, ya que los campesinos se declararon colonos de tierras baldías, es decir, desconocieron la propiedad de la tierra. Tanto en uno como en otro caso, es evidente que los campesinos reclamaban el derecho a su independencia, ya fuese en calidad de pequeños arrendatarios o de propietarios, lo que deja ver el fortalecimiento de la economía parcelaria que venía teniendo lugar en esta región del país. El fortalecimiento se reflejaba en la creciente importancia de la producción de café en pequeña escala en estos departamentos, que ya venía avanzando con ímpetu desde los años veinte y que se acentuó en la década del treinta.

Los movimientos agrarios de Cundinamarca y Tolima lograron articularse además a los nuevos movimientos políticos nacidos en el país desde los años veinte. El Partido Comunista, la UNIR de Jorge Eliécer Gaitán y el Partido Liberal participaron activamente en las movilizaciones campesinas de estos departamentos, dándoles así una dimensión nacional a los conflictos regionales. En otras zonas del país, los movimientos agrarios no sólo tuvieron menores dimensiones sino que, además, no lograron la articulación política necesaria para darle un mayor alcance al conflicto.

La respuesta del régimen liberal fue emprender una reforma agraria limitada, con una compensación adecuada para los dueños de la tierra. El Banco Agrícola Hipotecario y los gobiernos departamentales (Cundinamarca en particular) y nacional compraban la tierra a los dueños y la parcelaban, vendiéndola a crédito a los antiguos arrendatarios. Los propietarios colaboraron en muchos casos, ya que el proceso permitía una salida a los conflictos enajenando la tierra a precios comerciales, e incluso hacía posible conservar una propiedad más reducida, la cual podía contar con la fuerza de trabajo que suministraban los núcleos campesinos creados por el proceso de parcelación. Más aún, muchos propietarios alejados de las zonas de conflicto utilizaron el mecanismo para parcelar sus propiedades y obtener así un capital líquido para invertir en otros sectores de la economía.

Desde fines del gobierno de Olaya Herrera comenzó además a discutirse el contenido de una reforma de carácter legal. La reforma agraria se materializó finalmente en la Ley 200 de 1936. Esta estuvo muy lejos de desafiar la estructura de propiedad en el país, tal como lo argumentaron los propietarios reunidos en la Acción Patriótica Económica Nacional, APEN, y en la Sociedad de Agricultores de Colombia, SAC, o como lo exigían algunos sectores del Partido Liberal o del Partido Comunista y otros movimientos de izquierda. Por el contrario, la ley no se adentró en el problema más polémico del momento, las relaciones de trabajo y arrendamiento. Además, desde el punto de los propietarios, la reforma solucionó el problema de los títulos defectuosos afectados desde 1926 por la “prueba diabólica”, que exigía que los dueños debían exhibir los títulos originarios en caso de conflictos en torno a la propiedad. La Ley 200 eliminó este requisito, con la condición de que la tierra fuera explotada económicamente, dando además diez años de plazo al hacendado antes que se le exigiera su retorno al dominio público. Sin embargo, como había acontecido con normas similares en el pasado, la reversión nunca tuvo lugar. De esta manera, no sólo no se dio una solución al problema de los arrendatarios, sino que se sanearon los títulos defectuosos sin garantizar la explotación económica del suelo.

El aspecto más polémico de la reforma tuvo que ver con el artículo 12; en él se estableció que quien ocupara de buena fe tierras de propiedad privada tenía derecho a reclamar al cabo de cinco años la propiedad de la parcela que explotaba. La ley había reiterado además el derecho del colono al pago de las mejoras en caso de que se decretara el desalojo. La reforma abrió así la posibilidad de que arrendatarios y aparceros se declararan propietarios de la tierra arguyendo que nunca habían reconocido dominio ajeno, o que reclamaran mejoras anteriores a la ocupación basándose en la ausencia de contratos escritos. Ya fuera porque estos procesos de reclamación se dieron en gran escala, lo que no parece haber ocurrido, o porque los propietarios se sintieron inseguros ante un Estado que daba muestras de querer aplicar las normas en defensa de los ocupantes, los contratos de arrendamiento y aparcería se vieron muy afectados. En varias regiones del país los hacendados procedieron a expulsar a los arrendatarios y aparceros y a administrar directamente sus propiedades.

El movimiento campesino había comenzado a perder vigor aun antes de la expedición de la Ley 200. En este contexto, la contraofensiva de los propietarios a través de la SAC y la APEN, y la presión simultánea de la Federación Nacional de Cafeteros, lograron imponer lo que Arturo Gómez Jaramillo, gerente de la Federación años más tarde, denominó la “contrarreforma agraria”, es decir, la Ley 100 de 1944. La nueva ley declaró de utilidad pública los contratos de aparcería, garantizando a los propietarios el tipo de beneficios que habían quedado en entredicho en 1936: la prohibición de cultivos permanentes, restricción de las siembras en las parcelas a productos de pan coger, y un procedimiento rápido y expedito para liquidar las mejoras que permitiera al dueño la desocupación inmediata de las parcelas. El movimiento campesino había sido derrotado, pues la ley protegió uno de los derechos contra los cuales habían reclamado con tanta insistencia: el derecho a cultivos de tardío rendimiento.

El proceso de parcelación iniciado durante la administración Olaya Herrera y que continuó después de expedida la Ley 200 tuvo un impacto reducido sobre la propiedad rural. Todas las parcelaciones que se realizaron en el país hasta 1940 favorecieron a poco más de 20.000 propietarios, distribuyendo unas 430.000 has. El número de propietarios favorecidos equivalía a sólo el 3.2% de los dueños y al 6.5% de los arrendatarios y colonos registrados en el Censo de población de 1938 en el sector agropecuario. En Cundinamarca y Tolima el proceso de parcelaciones contribuyó decididamente, sin embargo, a fomentar la pequeña producción cafetera, aunque sin reducir el número de haciendas productoras del grano. Mas en general, los tímidos efectos de los movimientos campesinos y de la reforma agraria se articularon dentro de un proceso de desintegración de la agricultura tradicional que apenas se iniciaba. 2. El movimiento sindical y la reforma laboral El ascenso del liberalismo al poder en 1930 coincidió también con un cambio radical en la política hacia el movimiento obrero. La Ley 83 de 1931 reconoció por primera vez en Colombia el derecho de sindicalización. Las nuevas organizaciones obreras se independizaron así del marco inadecuado del Código Civil dentro del cual habían funcionado hasta entonces, y comenzaron a ejercer el derecho de huelga —reconocido en forma limitada desde 1919 y elevado al carácter de derecho constitucional en 1936— y a celebrar contratos colectivos con las empresas. La Ley 83 estableció multas relativamente bajas a los patrones que violaran el derecho de sindicalización y mantuvo el derecho de las empresas a contratar nuevos trabajadores durante los períodos de huelga, recortando de hecho la capacidad de organización y negociación de los sindicatos. De esta manera, el fortalecimiento del movimiento obrero no estuvo asociado únicamente a medidas de orden legal, sino también a la activa protección concedida por los gobiernos liberales. Solamente en 1944 el Decreto 2350, promulgado en uso de las facultades de estado de sitio y recogido con algunas modificaciones por la Ley 6ª de 1945, otorgó a las organizaciones obreras amplia protección legal. Estas normas prohibieron el paralelismo sindical dentro de una misma empresa y la celebración de nuevos contratos de trabajo durante los períodos de huelga, y consagraron el fuero sindical (es decir, el derecho a no ser despedido) para los fundadores y miembros de las juntas directivas de los sindicatos. Tales normas quedaron sujetas, sin embargo, a la legalidad de los movimientos huelguísticos, es decir, al respeto a las etapas de arreglo directo y conciliación previas a la declaración de huelga, estipuladas desde 1920, y a la prohibición de ceses de labores en los servicios públicos.

El sindicalismo avanzó rápidamente durante los años de la República Liberal. Si entre 1909 y 1930 se habían reconocido 109 organizaciones de trabajadores, incluidas algunas de artesanos y campesinos, entre 1931 y 1934, período que coincide aproximadamente con el primer gobierno liberal, se reconocieron 117 nuevos sindicatos. Entre 1935 y 1938, los años de la Revolución en Marcha de López Pumarejo, el número ascendió a 376. Después de disminuir a 221 durante el siguiente cuatrienio, los nuevos sindicatos reconocidos aumentaron a 833 durante el último gobierno liberal (1943-1946). Fuera de ello, el gobierno comenzó a intervenir activamente en la solución de los conflictos obrero-patronales, presionando a las empresas para que hicieran concesiones durante las negociaciones, y se moderó en el uso de la facultad de decretar la ilegalidad de los movimientos reivindicativos, incluso en sectores de servicios públicos. Entre junio de 1935 y el mismo mes de 1939, para los cuales existen datos detallados, hubo en el país 218 conflictos laborales, de los cuales sólo 44 terminaron sin intervención del gobierno; además, este último sólo decretó la ilegalidad de cinco huelgas.

La primera administración López Pumarejo promovió además la confederación de los sindicatos existentes. Esta política se materializó con la creación de la Confederación Sindical de Colombia (más tarde Confederación de Trabajadores de Colombia, CTC) en 1935. La unidad obrera se facilitó además con la política de frentes populares adoptada por el Partido Comunista poco después, que permitió en la CTC la elección de un Comité Ejecutivo único al año siguiente. La nueva organización obrera tuvo un papel político destacado en la defensa de las reformas adoptadas por el gobierno liberal durante la época de la Revolución en Marcha. En los primeros años de la administración Santos, por el contrario, la división entre la izquierda y los liberales moderados afectó al movimiento obrero y el gobierno dejó de apoyarse políticamente en el movimiento sindical. La unidad obrera se revivió en 1941, con la reafirmación de la política de frentes populares del Partido Comunista y con la perspectiva de la reelección de López Pumarejo. Nuevamente, el movimiento obrero unido jugó un papel político esencial durante el segundo gobierno de López, especialmente después del fallido golpe de Estado del 10 de julio de 1944. La división liberal posterior condujo, sin embargo, a una nueva ruptura de la unidad sindical, con la creación de la Confederación Nacional de Trabajadores por parte de los gaitanistas, en 1945. Al año siguiente, la derrota liberal y el distanciamiento del Partido Comunista desembocó en otra división de la CTC. Con ésta se inició un período de decadencia de dicha central, que sería sustituida bajo el régimen conservador por la Unión de Trabajadores de Colombia, UTC, creada con apoyo de la Iglesia en junio de 1946.

Aunque la fuerza de trabajo sindicalizada avanzó a la par con el número de sindicatos, el alcance de esta forma de organización de los trabajadores siguió siendo muy limitado en Colombia. El número de trabajadores sindicalizados aumentó de 42.678 en 1935 a 82.893 en 1939, 102.023 en 1943 y 165.595 en 1947. Aunque la afiliación sindical se cuadruplicó durante estos años, en 1947 apenas representaba el 4.7% de la fuerza de trabajo del país y el 9.0% de los asalariados. Incluso en los sectores de la economía donde los sindicatos tenían una mayor penetración, como la industria manufacturera, la tasa de sindicalización era relativamente baja (23.6% en 1945). En su conjunto, la tasa de sindicalización era más alta fuera de la agricultura. Aun así, mientras en 1943 el número de sindicalizados en el sector agropecuario representaba tan sólo el 1.4% de la fuerza de trabajo, en el resto de la economía la tasa respectiva era del 5.2%.

La ampliación del sindicalismo coincidió con la creación de numerosas prestaciones sociales para los trabajadores. Ya durante el gobierno conservador se habían creado ciertos derechos de jubilación para los empleados públicos (1905, 1907 y 1913), dictado las primeras normas sobre accidentes de trabajo (1915) y seguro de vida obligatorio a cargo de las empresas (1921 y 1922), establecido el auxilio de enfermedad para los empleados oficiales (1923) y el descanso dominical para todos los trabajadores (1926) —este último sin derecho a remuneración pero con una indemnización equivalente a dos salarios en caso de que se trabajara— y consagrado las primeras normas de protección al trabajo infantil (1929). Además, en 1923 se había creado la Oficina General del Trabajo dentro del Ministerio de Industrias y dos años después se habían dictado las primeras normas que exigían reglamentos de trabajo e higiene en las empresas con más de 15 trabajadores. La legislación laboral del país a fines del período de la hegemonía conservadora andaba a la zaga, sin embargo, no sólo de los países desarrollados sino también de muchos latinoamericanos. Las normas dictadas hasta entonces eran, además, limitadas en su alcance. Los gobiernos liberales no sólo ampliaron considerablemente su cobertura sino que decretaron medidas adicionales de protección al trabajador.

Entre las normas cuya cobertura se extendió considerablemente, conviene mencionar el derecho de jubilación para los empleados públicos, ampliado en numerosas leyes, en especial la 165 de 1938; las medidas de protección a la infancia, mejoradas en 1930 y 1944; el auxilio por enfermedad, que cobijó en 1930 a los obreros oficiales, en 1934 a los empleados particulares y en 1944 a los obreros del sector privado; y, finalmente, las normas sobre accidentes de trabajo y seguro de vida, ampliadas considerablemente desde 1931 para cubrir a los trabajadores contratados por conducto de intermediarios y para eliminar ciertas cláusulas que limitaban la responsabilidad de los patronos. Entre las nuevas normas dictadas durante el régimen liberal, conviene destacar la jornada de ocho horas (nueve en el campo), decretada en 1934; las medidas de protección a la maternidad de 1938; el derecho a vacaciones remuneradas, primero para los trabajadores del sector oficial en 1931, y posteriormente para los empleados (1934) y obreros particulares (1944); finalmente, el derecho al descanso dominical remunerado, creado en 1944, y el auxilio de cesantía. Este último, que había sido constituido en 1934 para los empleados del sector privado como una indemnización por despido injusto, fue generalizado en 1945 para todos los trabajadores, y se determinó además al año siguiente que sería pagado al retiro del operario y que podía ser utilizado anticipadamente por el trabajador para adquirir vivienda.

Fuera de las normas anteriores, conviene mencionar la reorganización de la Oficina Nacional del Trabajo en 1936, a la que se dotó de instrumentos de inspección y vigilancia, y que dos años más tarde se convirtió en el Ministerio del ramo; la creación de la carrera administrativa en 1938 y de la Caja Nacional de Previsión en 1944, y la autorización simultánea al gobierno para dictar normas sobre salarios mínimos. El último gobierno liberal propuso además la fundación del Instituto Colombiano de Seguros Sociales, pero su aprobación legislativa sólo llegaría unos cuantos años más tarde.

En su conjunto, las normas sindicales y prestacionales adoptadas durante los años de la República Liberal constituyen la reforma laboral más ambiciosa de la historia colombiana, cuyos elementos básicos continúan regulando las relaciones obrero-patronales hasta nuestros días. La posguerra traería algunos desarrollos nuevos, en especial la creación del ISS y de algunas prestaciones adicionales. Sin embargo, la capacidad de regulación ejercida por la legislación laboral seguiría siendo limitada hasta nuestros días, dando un cierto carácter de privilegio a los derechos establecidos en una y otra época.

3. La evolución de los salarios reales y de la distribución del ingreso

En las secciones anteriores hemos hecho hincapié en el alcance limitado de las reformas agraria y laboral adoptadas durante el régimen liberal. Según hemos visto, la primera benefició únicamente a un puñado de campesinos, en tanto que el avance del sindicalismo y el régimen prestacional vino a beneficiar sólo a una pequeña proporción de trabajadores. La evolución de los salarios reales y de la distribución del ingreso dan nuevos indicios sobre la escasa capacidad de las reformas liberales para alterar el curso económico.

En el trabajo más conocido sobre la evolución de la distribución del ingreso en Colombia, Miguel Urrutia y Albert Berry han postulado que la distribución del ingreso en Colombia empeoró desde mediados de los años treinta hasta comienzos de la década del cincuenta y que, por ello, los grandes beneficiarios del desarrollo económico durante estos años fueron los receptores de rentas de capital y algunos sectores medios de la población. Esta conclusión se sustenta en un análisis de las cifras de salarios reales disponibles para el período, que muestran un relativo estancamiento de los salarios reales de los trabajadores no calificados de la agricultura, la industria, la construcción y el comercio, y un dinamismo algo mayor, aunque inferior al ingreso real medio de la economía, de los salarios reales de los trabajadores más calificados de la industria y el gobierno. El hecho de que el período de deterioro se haya iniciado durante los años de la Revolución en Marcha, y cubra tanto a gobiernos liberales como a conservadores, es indicativo del peso de procesos económicos cuyo alcance superaba la capacidad reguladora del Estado, en especial el impacto de la descomposición de la sociedad rural tradicional, que lanzó al mercado laboral un inmenso contingente de trabajadores.

El Cuadro 6.3 confirma la apreciación de Urrutia y Berry, mostrando el deterioro de los salarios entre mediados de los años treinta y fines de la segunda guerra mundial. No obstante, permite analizar este período de deterioro en perspectiva, ya que la bonanza de los años veinte y la deflación de 1929-1932 habían acrecentado considerablemente los salarios reales. Todavía en 1939-1941 los salarios reales urbanos mostraban aumentos, en relación con los años veinte, iguales o ligeramente superiores a los del ingreso per cápita del país. No obstante, para el período 1925-1945, visto como un todo, parece haber ocurrido lo contrario. En el caso de los salarios agrícolas, esta apreciación es ciertamente válida. En efecto, algunos indicadores fragmentarios muestran que los salarios aumentaron entre 1925 y 1935 a un ritmo similar al ingreso per cápita del país, aunque menor al de los salarios urbanos, pero que su deterioro posterior los llevó en 1945 a montos reales similares o inferiores a los prevalecientes dos décadas antes.

CUADRO 6.3
AUMENTO ANUAL PROMEDIO DE LOS SALARIOS REALES URBANOS, 1925-1945

FUENTE: 1. Salarios. Fabricato: Juan José Echavarría. “Los factores determinantes de la industrialización colombiana entre 1920 y 1950”, en          Coyuntura Económica,marzo de 1984.

Otros del sector textil: Santiago Montenegro, Historia de la industria textil en Colombia 1900-1945, Tesis de Magister, Universidad de los Andes, 1982; Resto: Miguel Urrutia y Mario Arrubla, Compendio de estadísticas históricas de Colombia, Bogotá, 1970.

2. Precios: Revista del Banco de la República. Hasta1937 se toma la serie de precios de alimentos; posteriormente el índice de costo de vida obrera en Bogotá.

3. Ingreso bruto per cápita: CEPAL, op. cit.

Así las cosas, es evidente que para el período 1925-1945, visto como un todo, los grandes beneficiarios del proceso de desarrollo fueron los propietarios del capital. Los asalariados urbanos aumentaron su participación en el ingreso durante la primera mitad, pero perdieron gran parte del terreno ganado durante la segunda década que cubre este período. Los trabajadores rurales, finalmente, experimentaron un avance nulo o un retroceso absoluto durante estos veinte años.

En cualquier caso, es evidente que el proceso de industrialización tenía raíces profundas y que ciertamente no fue “forzado” por la política económica, como algunos analistas han afirmado a la ligera.

En cualquier caso, es evidente que el proceso de industrialización tenía raíces profundas y que ciertamente no fue “forzado” por la política económica, como algunos analistas han afirmado a la ligera. Es claro, además, que dicho proceso rompió durante estos años una barrera cualitativa, que le permitió constituirse en la posguerra en el eje del desarrollo colombiano, sustituyendo el que había sido el centro de la expansión económica hasta entonces: el café.

Bibliografía de Referencia

Entre los trabajos generales sobre la crisis y la política económica, conviene mencionar el estudio de la CEPAL, Análisis y proyecciones del desarrollo económico: el desarrollo económico de Colombia, México, 1957;

Carlos Lleras Restrepo, “La obra económica y la fiscal del liberalismo”, en El Liberalismo en el gobierno, 1930-1946, Bogotá, 1946, Tomo II, y Crónicas de mi propia vida, Bogotá, 1983;

José Antonio Ocampo y Santiago Montenegro, Crisis mundial, protección e industrialización, Bogotá, 1984, C. 1 y 2, Alfonso Patiño Roselli, La prosperidad a debe y la gran crisis, 1925-1935, Bogotá, 1981;

y Carlos Esteban Posada, “La crisis del capitalismo mundial y la deflación en Colombia”, en Cuadernos Colombianos, Nos. 10 y 11, 1976 y 1977.

El trabajo de Rosemary Thorp y Carlos Londoño, “The Effect of the Great Depression on the Economies of Peru and Colombia”, en Thorp (ed.), Latin America in the 1930s, Londres, 1984, proporciona una visión comparativa del caso colombiano.

Aspectos particulares de la crisis y la política económica se discuten en Mariano Arango, El café en Colombia, 1930-1958: producción, circulación y política, Bogotá, 1983;

Mauricio Avella, Pensamiento y política monetaria en Colombia, 1886-1945, Bogotá, 1987;

Joaquín Bernal, “Las finanzas del sector público central en los años veinte y treinta en Colombia”, en Coyuntura Económica, junio 1984;

Juan José Echavarría, “La deuda externa colombiana durante los veinte y los treinta: algunas enseñanzas para el presente”, en Coyuntura Económica, julio de 1982;

y Santiago Montenegro, “La política arancelaria en la primera fase de la industrialización”, en Ocampo y Montenegro, op. cit. C. 5.

Sobre la evolución política de la época, véase, en particular, Alvaro Tirado Mejía, Aspectos políticos del primer gobierno de Alfonso López Pumarejo, Bogotá, 1981.

La historia de las luchas campesinas y la reforma agraria en la década del treinta se detalla en Mariano Arango, op. cit., Jesús Bejarano, El régimen agrario: de la economía exportadora a la economía industrial, Bogotá, 1979;

Darío Fajardo, Haciendas, campesinos y políticas agrarias en Colombia, 1920-1980, Bogotá, 1983;

Gloria Gaitán, Colombia; la lucha por la tierra en la década del treinta, Bogotá, 1976;

Pierre Gilhodès, Las luchas agrarias en Colombia, Bogotá, 1973;

Catherine Legrand, From Public Lands into Private Properties: Landholding and Rural Conflict in Colombia 1870-1936, Tesis doctoral, Universidad de Stanford, 1980;

Absalón Machado, El Café: de la aparcería al capitalismo, Bogotá, 1977, y Políticas agrarias en Colombia, 1900-1960, Bogotá, 1986;

Marco Palacios, El café en Colombia, 1850-1970: una historia económica, social y política, 2ª ed., Bogotá, 1983; Gonzalo Sánchez, Las ligas campesinas en Colombia, Bogotá, 1977; y Hermes Tovar, El movimiento campesino en Colombia durante los siglos XIX y XX, Bogotá, 1975.

Sobre el desarrollo del sindicalismo, véase Miguel Urrutia, Historia del sindicalismo en Colombia, Bogotá, 1969;

Mauricio Archila, “¿De la revolución social a la conciliación? Algunas hipótesis sobre la transformación de la clase obrera colombiana (1919-1935)”, en Anuario colombiano de historia social y de la cultura, No. 12, 1984;

Víctor Manuel Moncayo y Fernando Rojas, Luchas obreras y política laboral en Colombia, Bogotá: La Carreta, 1978;

y Daniel Pecault, Política y sindicalismo en Colombia, Bogotá, La Carreta, 1973.

El artículo de Adán Arriaga, “La obra social del partido liberal”, en El liberalismo y el gobierno, 1930-1946, Bogotá, 1946, Tomo II, reconstruye la historia de la política laboral.

Las tendencias de la distribución del ingreso se discuten en Miguel Urrutia y Mario Arrubla, La distribución del ingreso en Colombia, Bogotá, 1975, C. 3.

El proceso de industrialización se analiza en David S. Chu, The Great Depression and industrialization in Latin America: Response to Relative Price Incentives in Argentina and Colombia, Tesis doctoral, Universidad de Yale, 1972 (existe un ensayo que resume este estudio en Albert Berry, ed., Essays on Industrialization in Colombia, Temple, 1983; C. 3);

Juan José Echavarría, “Los factores determinantes de la industrialización entre 1920 y 1950”, en Coyuntura Económica, marzo de 1984; Santiago Montenegro, “El surgimiento de la industria textil en Colombia, 1900-1945”, en Ocampo y Montenegro, op. cit. C. 3;

Oscar Rodríguez, Efectos de la gran depresión sobre la industria colombiana, Bogotá, 1973; y José María Rojas, Empresarios y tecnología en la formación del sector azucarero en Colombia, 1860-1980, Bogotá, 1983.