Una Década de Grandes Transformaciones Económicas, 1986-1995

Por: José Antonio Ocampo

El período que cubre entre mediados de la década de los ochenta y mediados de los noventa, fue una década de grandes transformaciones en el frente económico. Después de los desequilibrios de comienzos de los años ochenta, la economía colombiana experimentó un proceso de ajuste, que alcanzó su cúspide en 1984 y 1985. La breve bonanza cafetera de 1986 permitió iniciar un período de recuperación que fue impulsado, además, por el inicio de una de las fases de mayor crecimiento de las exportaciones menores y mineras en la historia de Colombia. Estos motores tendieron, sin embargo, a agotarse a medida que avanzó la década.

La frustración con el crecimiento económico alcanzado en la fase anterior y la inclinación de la balanza latinoamericana y mundial hacia visiones más ortodoxas sobre la economía, llevó a la Administración Barco y, con mayor ahínco, a aquella que presidió César Gaviria, a adoptar una liberación comercial radical e iniciar una reestructuración del aparato estatal. Esta última ha estado acompañada, sin embargo, por un proceso paralelo —y no necesariamente congruente con la reestructuración económica en otros frentes— de crecimiento del tamaño del Estado, impulsado por la expedición de una nueva Constitución Política en 1991 y por las concepciones que las administraciones Gaviria y Samper han tenido sobre el rol del Estado en la economía y en la sociedad colombianas.

Este trabajo analiza las profundas transformaciones de la economía colombiana entre 1986 y 1995. Está dividido en cuatro secciones. En la primera, después de un breve bosquejo del proceso de desequilibrio y ajuste que precedió el período analizado, se analizan las fases de la política económica entre mediados de los ochenta y mediados de los noventa y sus principales resultados en términos de evolución de la demanda agregada interna y de la actividad económica. La segunda resume la evolución de las tendencias de los principales indicadores eco-nómicos y sociales durante estos diez años. Las dos secciones finales analizan con mayor detenimiento los dos cambios más importantes que ha experimentado la economía colombiana durante este período: la liberación de las relaciones económicas externas y la expansión y transformación estructural del sector público.

LOS VAIVENES DE LA ECONOMÍA

1. Crisis y ajuste macroeconómicos

La década de los ochenta ha sido caracterizada, con razón, por la Comisión Económica para América Latina, como la “década perdida”. La crisis de la deuda, generada por el sobre-endeudamiento de muchos países latinoamericanos en los años setenta y la radical interrupción de dichos flujos en 1981-1982, generó en la región una fuerte crisis de desarrollo, que se reflejó en caídas del Producto Interno Bruto por habitante en la mayoría de los países de la región, el debilitamiento general de sus estructuras productivas y estatales, la desigualdad creciente en la distribución del ingreso y el incremento en los niveles de pobreza.

Colombia no fue enteramente ajena a la crisis que experimentó América Latina en los años ochenta1. Sin embargo, el manejo mucho más prudente del endeudamiento externo en los años anteriores a la crisis y, en general, una política macroeconómica más cautelosa, le permitió sortear este período mucho mejor que a otros países de la región, tanto en términos de rigor como de duración de la crisis. La década se inició, en efecto, en medio de una fuerte desaceleración del crecimiento económico, acompañado de altos déficit externos y fiscales. El crecimiento económico, que había promediado un 5.4% entre 1975 y 1980, se redujo rápidamente, alcanzando menos del 1% en el año más crítico, 1982. Para el conjunto del período 1980-1985, el crecimiento promedio fue del 2.2% anual, un registro solo ligeramente superior al de la población del país. Esta “recesión a la colombiana” fue la más fuerte desde aquella que experimentó la economía colombiana durante los años críticos de la segunda guerra mundial e indica que el mejoramiento en los niveles de vida promedio de la población se interrumpió durante estos años.

Este proceso estuvo acompañado, además, por un fuerte desequilibrio externo. En su peor momento, en 1982, el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos alcanzó 7.4% del PIB (medido a la tasa de cambio de paridad de 1994). La cuentas fiscales corrieron igual suerte: después de un período de finanzas públicas muy sólidas durante los años de la bonanza cafetera que se inició a mediados de los años setenta, éstas se deterioraron rápidamente a fines de dicha década y comienzos de los ochenta, alcanzando en 1982, un déficit consolidado del sector público del 7.2% del PIB (medido a precios corrientes). Este proceso estuvo acompañado finalmente, con una fuerte crisis financiera, que llevó a la quiebra y a la nacionalización de varios bancos e intermediarios financieros a partir de 1982.

Para enfrentar este deterioro económico, la administración Betancur puso en marcha un proceso de ajuste, que tuvo dos etapas destacadas. La primera, que se llevó a cabo entre inicios del Gobierno y mediados de 1984, combinó, en el frente externo, la reversión de las medidas de liberación de importaciones con un aumento de los aranceles y de los subsidios a las exportaciones, y una aceleración moderada del ritmo de devaluación; en el frente interno combinó, a su vez, medidas modestas en el gasto con un aumento del impuesto de renta y la transformación del impuesto a las ventas en Impuesto al Valor Agregado (IVA); incluyó además, medidas de saneamiento del sistema financiero doméstico y una política crediticia y de gasto público en vivienda social orientadas a reactivar la actividad productiva.

En parte porque las medidas de ajuste no fueron suficientemente severas, y en parte porque sus efectos se produjeron con algún rezago (los del control de importaciones y los aumentos de impuestos, en particular), esta etapa del proceso de ajuste no logró evitar una fuerte caída de las reservas internacionales durante 1983 y 1984. Ello llevó, por tanto, a adoptar medidas mucho más severas, desde mediados de 1984, que incluyeron en particular, una fuerte aceleración del ritmo de devaluación, un recargo arancelario generalizado del 8% (con el cual la sobretasa general a las importaciones alcanzó un 15%, que se elevaría poco después, durante la administración Barco, al 18%) y medidas mucho más fuertes en el frente del gasto. Todo este proceso estuvo acompañado de una monitoría del Fondo Monetario Internacional e intensas gestiones crediticias a nivel internacional, tanto con la banca multilateral como con la comercial; con esta última, comenzaron a negociarse una serie de grandes créditos sindicados2, que tenían un componente importante de “refinanciación voluntaria” por parte de las entidades crediticias.

2. Apertura exportadora y retorno a niveles moderados de crecimiento

Para fines de 1985, el país había retornado a una situación de equilibrio externo e interno y había recuperado su credibilidad frente a la comunidad financiera internacional. Ello permitió que la bonanza cafetera que se inició entonces, se tradujera tanto en una rápida recuperación de la actividad económica, como en una consolidación de los ajustes en el sector externo y en las finanzas públicas. En efecto, en 1986, al tiempo que la economía experimentaba por primera vez en la década tasas de crecimiento superiores al 5%, la balanza de pagos arrojaba también, por primera vez en los ochenta, un superávit en la cuenta corriente y el déficit del sector público consolidado se situaba en niveles sólo ligeramente superiores al 1% del PIB, el nivel más bajo en ocho años (gráfico 8.1).

Como lo reflejan los indicadores externos y fiscales, el mantenimiento de los equilibrios de la cuenta corriente y de las finanzas públicas fue una obsesión de las autoridades económicas en los años posteriores al proceso de ajuste. Ello se reflejó tanto en el mantenimiento de una tasa de cambio competitiva, como de déficit fiscales moderados, entre 2 y 2.5% del PIB para el sector público consolidado. El retorno a condiciones de equilibrio permitió por su parte, reducir las tasas de interés y permitir una recuperación del crédito doméstico en relación con los niveles alcanzados durante los años anteriores a 1986 (cuadro 8.1).

Aunque la bonanza cafetera resultó frustrantemente corta, la economía logró mantener un buen dinamismo en 1987 y, en menor medida, en los tres años siguientes. El crecimiento provino fundamentalmente de los sectores de exportación, tanto aquellos correspondientes a renglones no tradicionales de la agricultura y la industria manufacturera, como a las grandes explotaciones mineras (petróleo, carbón y ferroníquel, en particular). Las exportaciones de bienes y servicios aumentaron su participación en el Producto Interno Bruto del país del 15.6% en 1985 al 22.7% en 1991, cuando terminó el gran auge exportador (cuadro 8.1). Este comportamiento es sobresaliente, ya que dicha relación había disminuido sistemáticamente en Colombia por cerca de medio siglo, desde los años cuarenta hasta el primer lustro de los ochenta3.

Hasta 1988, la recuperación de la demanda agregada interna también coadyuvó a este proceso, pero se tornó en un factor poco dinámico desde 1989. Esta desaceleración de la demanda interna, que puede asociarse a un claro debilitamiento de la inversión privada (gráfico 8.2), explica por qué el auge exportador de fines de la década, se tradujo en crecimientos modestos para los patrones históricos del país. Este hecho, unido a la tendencia ascendente de la inflación, serviría de base para defender la necesidad de ajustes estructurales profundos en el funcionamiento de la economía colombiana.

En efecto, uno de los argumentos fundamentales de la administración Gaviria, para justificar las medidas de liberación comercial, fue la tendencia a la desaceleración que mostraba la economía colombiana, que el Plan de Desarrollo de la administración Gaviria, “La Revolución Pacífica” asoció al lento dinamismo de la productividad que generaba una economía cerrada4. Independientemente de las virtudes de la liberación comercial, que eran compartidas por diversos autores, este argumento era inapropiado. Los ejercicios de proyección del resto de analistas económicos mostraban entonces, que la economía tendería a crecer a tasas del 4% anual o ligeramente superiores, aun en ausencia de radicales medidas de ajuste estructural5; las tasas previstas eran similares a las alcanzadas a fines de los ochenta y, según veremos, fueron confirmadas por los resultados observados.

En cualquier caso, los eventos macroeconómicos de fines de la década de los ochenta y de comienzos de los noventa, estuvieron determinados fundamentalmente por la evolución del tipo de cambio. Esta, a su vez, estuvo asociada a dos eventos diferentes. El primero fue el colapso definitivo del Pacto Internacional del Café a mediados de 1989. La incertidumbre que generó este evento, sobre la evolución de la balanza de pagos, llevó a la administración Barco a acelerar el ritmo de devaluación desde el segundo semestre de dicho año. El segundo fue la decisión de iniciar un proceso de liberación gradual de importaciones en febrero de 1990. Debido, igualmente, a los efectos previsibles sobre la balanza de pagos de los menores aranceles y controles directos sobre las importaciones, se pensó entonces que un nivel muy competitivo de la tasa de cambio era una de las claves para el éxito de la liberación comercial. Durante los primeros meses de su mandato, la administración Gaviria continuó con esta política de devaluación, a medida que se aceleraba el proceso de redefinición de las relaciones económicas externas.

Para fines de 1990 era evidente, sin embargo, que los altos ritmos de devaluación se estaban traduciendo fundamentalmente en una aceleración de la inflación. Esto llevó a la adopción de un severo programa de ajuste en 1991, que incluyó una contracción del crédito interno, la intervención masiva del Banco de la República, a través de Operaciones de Mercado Abierto (OMA), para evitar los efectos monetarios de la acumulación de reservas internacionales; una desaceleración moderada del gasto público; la revaluación del peso y la decisión, adoptada en agosto de 1991, de acelerar súbitamente el programa de liberación de importaciones que, de acuerdo con el programa acordado a fines de 1990, tendría lugar durante un período de tres años. Estas medidas se tradujeron en un freno en seco del crecimiento de la demanda agregada y en una nueva “recesión a la colombiana” en 1991, cuando la economía sólo creció 2.0%.

El programa de estabilización logró, sin embargo, su principal objetivo: frenar la tendencia ascendente de la inflación. Esta, en efecto, se interrumpió y se inició una fase de descenso en el ritmo de crecimiento de los precios. 3. Bonanza del gasto y apertura a las importaciones Las críticas a este severo programa de ajuste se fueron acumulando a lo largo de 1991. La reducción de las importaciones de bienes, asociada de manera importante a la paralización de la inversión, unida al dinamismo exportador —que se detendría precisamente en 1991 como resultado del inicio de una fase de revaluación del peso—, se tradujo en un superávit en cuenta corriente del 5.5% del PIB (medido a la tasa de cambio de paridad de 1994). El intento de evitar los efectos monetarios de la consecuente acumulación de reservas internacionales con intervenciones del Banco de la República generó una verdadera “bola de nieve”, como se hizo rápidamente evidente. En primer término, a través de las altas tasas internas de interés, esta política generó un incentivo a traer capitales al país, en un momento en el cual el país necesitaba más bien reducir la entrada de capitales del exterior para evitar la acumulación de reservas; este problema era particularmente grave, ya que coincidió con el inicio de una nueva fase de bonanza de flujos de capitales hacia América Latina, es decir, de aumento de oferta de dichos recursos. En segundo lugar, los grandes pasivos que estaba acumulando el Banco de la República, unidos a las altas tasas de interés, generaron un crecimiento galopante del servicio de la deuda interna del propio Banco, cuyos efectos monetarios sólo podían ser compensados con nuevas emisiones de OMA, con lo cual tendía a generarse una situación potencialmente explosiva.

Por estos motivos, desde los últimos meses de 1991 la nueva Junta Directiva del Banco de la República alteró radicalmente la dirección de la política monetaria. Esta Junta reemplazó la vieja Junta Monetaria a partir de la expedición de la Constitución de 1991, que otorgó autonomía al Banco. En este nuevo ente rector de la política monetaria y cambiaria, el Gobierno tiene solamente uno de siete miembros (el Ministro de Hacienda), a diferencia de la Junta Monetaria, cuyos miembros eran todos miembros del Gobierno6. La autonomía de la nueva Junta se expresó por primera vez en este giro de la política monetaria, pero se demostraría nuevamente en los años siguientes, generando en diversos casos controversias públicas con el Gobierno.

Los objetivos de la nueva política fueron claramente frenar la emisión de OMA y reducir las tasas de interés, para evitar la “bola de nieve” que se estaba generando con las operaciones masivas del Banco de la República en el mercado. Esta decisión dio inicio a una nueva fase de la política económica, abiertamente expansionista. De hecho, a la postre demostraría ser una de las más expansionistas de que se tenga registro en la historia económica del país, ya que a ella se agregó una política orientada a facilitar el endeudamiento externo privado y una expansión, también con pocos precedentes, del gasto público.

La nueva política tuvo, así, tres elementos destacados. El primero fue una expansión monetaria y crediticia espectacular, que incluyó una amplia apertura al endeudamiento externo del sector privado, particularmente a partir de la reforma cambiaria de septiembre de 1993. El segundo fue un crecimiento igualmente notorio del gasto público, inducido en gran medida por la Reforma Constitucional de 1991 y financiado por fuertes aumentos en los niveles de tributación. El tercero fue el consecuente crecimiento acelerado de la demanda agregada interna, la cual alcanzó ritmos anuales del 10% o más entre 1992 y 1994, desconocidos en la historia económica nacional, aun en períodos de bonanza cafetera.

La fuerte expansión de la demanda se reflejó en una recuperación de la actividad económica, que alcanzó crecimientos superiores al 5% a partir de 1993. El crecimiento se concentró en los sectores productores de bienes y servicios no comercializables internacionalmente, es decir, construcción y servicios. Este período se caracterizó, en efecto, por una expansión muy rápida de la construcción de vivienda y otras edificaciones y de los sectores de servicios, tanto privados como gubernamentales. En general, la recuperación no afectó el ritmo de inflación, cuya tendencia a la baja se mantuvo, excepto en 1993, cuando se revirtió temporalmente para productos diferentes a los alimentos. Según veremos más adelante, la explicación fundamental de este resultado, en medio de la gran expansión de la demanda, fue la revaluación real del peso que caracterizó este período.

Desde el punto de vista de la demanda, todos sus componentes experimentaron un crecimiento notorio. Sin embargo, por sus efectos económicos, el elemento más destacable fue, sin duda, la recuperación de la inversión privada (gráfico 8.2). El fuerte crecimiento de la inversión estuvo asociado al ritmo ascendente de la actividad productiva y al abaratamiento de los equipos; debido al alto contenido importado de la maquinaria, esta reducción del precio relativo de los equipos puede asociarse, a su vez, a la reducción de los aranceles y a la revaluación. El acceso al crédito externo y las bajas tasas de interés, características de estos años, contribuyeron posiblemente a este resultado, así como las exigencias de modernización de equipos que impuso el proceso de liberación comercial.

La recuperación tuvo, sin embargo, elementos preocupantes que llevaron a las autoridades monetarias, primero, y a las fiscales después, a adoptar medidas de ajuste para corregir los desequilibrios que se generaron a lo largo de estos años. El más notorio fue el resurgimiento del déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos. En efecto, después de experimentar un fuerte superávit en 1991, del 5.5% del PIB, la cuenta corriente de la balanza de pagos se deterioró rápidamente, alcanzando un déficit del 4.5% en 1994. Debe anotarse, sin embargo, que aunque el deterioro fue muy rápido (10 puntos del PIB en sólo tres años), el nivel del déficit alcanzado en 1994 era inferior al de la crisis de comienzos de los años ochenta y coincidía con un período de apertura, no de cierre del mercado internacional de capitales; por este motivo, no ha generado los efectos explosivos que se hicieron evidentes en aquella época (gráfico 8.1).

El fuerte giro de la balanza de pagos reflejó los efectos conjuntos de la revaluación real del peso y de la fuerte liberación de importaciones, característica de estos años (cuadro 8.1). Las importaciones de bienes y servicios crecieron en forma espectacular, pasando de representar el 15.8% del PIB en 1991 al 30.7% en 1994. Por el contrario, el boom exportador que caracterizó el comportamiento macroeconómico entre 1985 y 1991 se interrumpió. Este deterioro de la balanza de pagos, y la revaluación que lo acompañó, fue sin duda el mecanismo a través del cual la economía pudo absorber el crecimiento acelerado de la demanda sin generar una aceleración de la inflación.

Como se sabe muy bien, el deterioro de la balanza de pagos tiene siempre como contrapartida un deterioro de los balances internos, ya sea del sector público o del privado. En Colombia, como en la mayoría de los países latinoamericanos, los déficit externos han estado casi siempre acompañados por déficit fiscales. Así sucedió durante la crisis de los años ochenta según hemos visto. Sin embargo, en los años noventa sucedió algo enteramente diferente: el giro de la balanza de pagos, no estuvo acompañado por un deterioro fiscal, sino más bien por un creciente déficit privado. En efecto, para el sector privado en su conjunto, el aumento de la inversión coincidió con una fuerte caída del ahorro, con lo cual el superávit tradicional que caracterizó las finanzas privadas en Colombia durante las décadas de los setenta y ochenta se transformó en un fuerte déficit en 1994, equivalente al 4.9% del PIB (gráfico 8.2). El déficit privado fue financiado tanto con mayores niveles de inversión extranjera directa como con endeudamiento externo.

La conveniencia de frenar el rápido crecimiento de la demanda se hizo evidente para el Banco de la República desde comienzos de 1994, cuando adoptó medidas orientadas a frenar el crecimiento monetario y crediticio. Esta política fue claramente compartida por la administración Samper, la cual agregó desde mediados de 1995 un nuevo ingrediente: un compromiso claro de reducir el ritmo de crecimiento del gasto público. Sin embargo, los efectos de estas medidas sobre la demanda sólo se hicieron evidentes gradualmente. Por otra parte, uno de los elementos centrales de la política económica propugnada por la nueva administración, fue la necesidad de frenar el proceso de revaluación y su principal contrapartida doméstica, el deterioro del ahorro privado. Por este motivo, la administración Samper negoció con el Banco de la República, en agosto de 1994, medidas orientadas a frenar el endeudamiento externo privado. Estas medidas fueron efectivas en frenar el proceso de revaluación. En 1995, la crisis mexicana contribuyó también a contrarrestar las expectativas de revaluación, en tanto que la crisis política comenzó a generar presiones periódicas sobre el mercado cambiario.

De esta manera, se fue perfilando una nueva etapa de la política macroeconómica, caracterizada por medidas monetarias contraccionistas, mayores restricciones al endeudamiento externo privado, el freno a la revaluación y un menor crecimiento del gasto público. Sus efectos sobre la demanda agregada, se hicieron sentir desde 1995, cuando el crecimiento de dicha variable se redujo al 6.3%, y con mayor fortaleza en 1996. El rápido deterioro de la cuenta corriente de la balanza de pagos también se frenó, tanto como resultado de un menor crecimiento de las importaciones como del renovado dinamismo de las exportaciones. El deterioro del ahorro privado se interrumpió. El crecimiento de los sectores productores de bienes y servicios no comercializables se frenó fuertemente en 1995. Sin embargo, el crecimiento del PIB total siguió siendo rápido, del 5.2%, gracias a la expansión de sectores más asociados al comercio internacional. Los efectos del menor crecimiento de la demanda sobre la actividad productiva, se han hecho más evidentes en 1996, que posiblemente marcará el fin del ciclo económico que se inició en 1991.

LOS RESULTADOS ECONÓMICOS GLOBALES Y SUS REFLEJOS SOCIALES

1. Crecimiento y composición de la actividad productiva

Visto como un todo, la economía creció entre 1985 y 1995, a un ritmo anual del 4.5%. Este ritmo aunque muy bueno para los patrones latinoamericanos, o si se compara con el de países desarrollados, es inferior al de países en desarrollo de rápido crecimiento y a nuestro propio patrón histórico hasta los años setenta. Los dos ciclos económicos que cubre este período, el de 1985 a 1990 y el de 1991 a 1995 (este último incompleto, ya que posiblemente culminará en 1996), mostraron promedios muy similares de crecimiento, algo inferiores en el segundo: 4.6 vs. 4.4%. Esto indica que la expectativa de que la liberación comercial por sí sola generaría un mayor crecimiento económico no se ha materializado hasta ahora.

De hecho, el mayor objetivo explícito de las reformas económicas, la productividad total de los factores de producción, no muestra una aceleración clara en los años noventa y ciertamente no ha retornado a los ritmos que caracterizaron el comportamiento de dicha variable hasta mediados de la década de los setenta. En su conjunto, la productividad global de la economía sólo se incrementó levemente, sin ningún quiebre notorio en los años noventa.

La estructura productiva experimentó cambios importantes durante estos años. En la segunda mitad de los ochenta, el peso relativo de distintas ramas productivas no experimentó cambios importantes, con excepción del sector minero, que aumentó en forma significativa su participación en el PIB y el sector de la construcción, que experimentó una caída pronunciada durante los últimos años de la década (cuadro 8.2). El cambio más importante fue, tal como lo hemos señalado, la creciente orientación exportadora de la economía, que se reflejó en el fuerte crecimiento de la exportación de bienes y servicios como proporción del PIB.

Durante la primera mitad de los años noventa, la agricultura y la industria manufacturera se desaceleraron en relación con el segundo lustro de los ochenta y perdieron, por ende, peso relativo dentro del conjunto de la producción nacional. Además, el impacto conjunto de la liberación comercial, la revaluación y el dinamismo de la demanda interna generó cambios importantes en el dinamismo relativo de las distintas ramas agropecuarias e industriales. Los cultivos de cereales y semillas oleaginosas7 fueron los renglones más afectados por la apertura a las importaciones agropecuarias. Ello se reflejó en una fuerte caída de los cultivos semestrales, que no fue compensada por el mayor crecimiento de otros sectores agropecuarios (entre los que se destaca la caña de azúcar). Este efecto, conjuntamente con el colapso de las cotizaciones internacionales del café y otros productos agropecuarios, generó una crisis agropecuaria, cuyos efectos distributivos fueron notorios, según veremos más adelante. No en vano, la oposición política a las medidas de liberación comercial se concentró en el sector agropecuario.

En la industria manufacturera, las ramas más afectadas fueron algunas manufacturas livianas con alto contenido exportador, en especial las confecciones y las manufacturas de cuero, así como algunas industrias más intensivas en capital que fueron severamente afectadas por las importaciones, entre las que se destacan las del papel y el caucho. Sin embargo, la gran expansión de la demanda interna permitió que se generara, hasta 1994, un incremento significativo de la producción de materiales de construcción y ensamble de vehículos. Aunque la mayor expansión de estas ramas y de la industria del plástico (que se benefició tanto de inversiones programadas en el segundo lustro de los ochenta como de la apertura de mercados regionales), no compensó plenamente el menor crecimiento de otras ramas manufactureras, la sensación de crisis no fue tan generalizada en la industria como en el sector agropecuario, por lo cual la oposición a las medidas de liberación fue relativamente débil.

La pérdida de importancia relativa de los sectores agropecuario e industrial estuvo compensada por el dinamismo de la construcción y de los servicios. Dentro de estos últimos, las ramas que más aumentaron su peso relativo fueron las de servicios financieros, del Gobierno y de telecomunicaciones (cuadro 8.2). Como estas ramas no compiten directamente con las importaciones, su expansión relativa estuvo asociada mucho más al rápido crecimiento de la demanda interna y del sector público que a los efectos de la liberación comercial. 2. Mejoría en las condiciones de vida y cambios distributivos El período analizado se caracterizó, por otra parte, por una clara mejoría en las condiciones de vida de la población, medida tanto a través de índice de necesidades básicas insatisfechas, como en el nuevo indicador de condiciones de vida desarrollado recientemente por el Departamento Nacional de Planeación. Así, para el conjunto del país, la pobreza, medida por necesidades básicas insatisfechas, se redujo del 38.4% al 28.7% entre 1985 y 1993, en tanto que medida por el indicador de condiciones de vida, se redujo del 34.4% al 23.7% (cuadro 8.3). Cabe señalar que el primero mide la carencia de servicios públicos, en tanto que el segundo combina los indicadores de acceso a servicios, con los de educación, asistencia escolar, calidad de la vivienda y hacinamiento. La tendencia a la mejoría de estos indicadores se manifestó tanto en el sector urbano como en el rural, pero especialmente en este último, en donde la pobreza era muy alta en 1985. No obstante, pese a la mejoría relativa que ha experimentado el sector rural, las condiciones de vida del campo siguen siendo considerablemente inferiores a las de las ciudades.

Cuando se analizan con mayor detalle, se puede apreciar que en todos los indicadores que sirven de base para la construcción de estos índices ha habido una mejoría en las condiciones de vida entre 1985 y 1993, tanto a nivel urbano como rural. De esta manera, han mejorado, en uno y otro, los niveles de educación, la asistencia escolar, tanto a primaria como secundaria, el acceso a servicios públicos (acueducto, alcantarillado y energía), la calidad de las viviendas (medidas por los materiales de las paredes y los pisos) y se ha reducido el hacinamiento. Así mismo han mejorado las condiciones de salud de la población, medidas por los indicadores de mortalidad. En todos estos indicadores, con la excepción parcial del que mide hacinamiento, las condiciones de vida son superiores en las ciudades.

A diferencia de los registros anteriores, aquellos que miden pobreza de acuerdo con la población que tiene ingresos inferiores a un determinado nivel (línea de pobreza), sólo muestran una ligera mejoría durante el período analizado. Para el conjunto del país, la población por debajo de la línea de pobreza se redujo del 59.2% en 1988 al 55.1% en 1995 (cuadro 8.4). Nuevamente, de acuerdo con esta medición, la pobreza urbana es significativamente más baja que la rural. Además, la tendencia de una y otra muestran tendencias opuestas, particularmente en el primer lustro de los noventa. Así, mientras la pobreza urbana se redujo durante estos años, la pobreza rural aumentó durante la crisis agropecuaria de 1992-1993 y, aunque con la recuperación posterior ha tendido a disminuir, se encuentra todavía por encima de los niveles de 1988 y 1991.

El contraste entre la evolución de la pobreza, así medida, y la de los indicadores de distribución de ingreso en las áreas urbanas y rurales, es notorio. Así, la concentración del ingreso en las ciudades, que había permanecido relativamente invariable durante el segundo lustro de los ochenta, se deterioró en forma marcada entre 1990 y 1993. Posteriormente ha tendido a mejorar, pero se encuentra todavía por encima de los registros alcanzados en la década de los ochenta. Por el contrario, la concentración del ingreso rural ha disminuido notoriamente en los noventa y, a diferencia de lo que acontecía antes de la crisis agropecuaria de 1992-1993, es menos marcada hoy que en las zonas urbanas. En conjunto con las variaciones observadas en la proporción de la población urbana y rural por debajo de la línea de pobreza, estas tendencias indican que la población urbana experimentó una mejoría en sus ingresos en los años noventa, mucho más marcada, sin embargo, en los estratos altos; por su parte, la población rural se empobreció, particularmente los asalariados rurales afectados por la crisis de la agricultura comercial, que constituyen los estratos medios y altos de la distribución de ingresos rurales.

A nivel global, la distribución de ingresos se deterioró entre 1991 y 1993, pero mejoró en los años siguientes y estaba en 1995 en niveles no muy diferentes a los de 1978, 1988 y 1991. Esto es, en cualquier caso, un resultado notorio porque indica que, a diferencia de la mayoría de los países latinoamericanos, la distribución del ingreso no se deterioró en Colombia en los ochenta y primera parte de los noventa. No obstante, hoy como ayer, sigue siendo muy inequitativa.

La generación de empleo en la economía fue muy dinámica hasta 1991 en el sector rural, y hasta 1992 en el urbano (cuadro 8.4). De esta manera, entre 1985 y 1992, la proporción de la población urbana en edad de trabajar ocupada, aumentó de poco más del 48% a más del 55%, en tanto que en el conjunto el país aumentó del 49% en 1988 a más del 53% en 1991. Es interesante anotar que el peso del sector informal en el conjunto de empleo urbano fue creciente hasta 1988, pero desde entonces comenzó a reducirse sustan-cialmente, indicando que la generación de empleo estuvo acompañada de una mejora en su calidad. Así las cosas, hasta comienzos de los noventa la economía del país pudo, no sólo absorber el fuerte incremento en la participación laboral, particularmente de mujeres, sino también reducir los altos niveles de desempleo abierto que se habían alcanzado a mediados de los ochenta. Desde 1991-1992, sin embargo, el proceso de generación dinámica de empleo se ha interrumpido: el empleo rural se vio fuertemente afectado por la crisis agropecuaria de 1992-1993 y no se ha recuperado plenamente en años posteriores; por su parte, a nivel urbano la tasa de ocupación se ha mantenido constante. En estas condiciones, la tasa de desempleo abierto ha dependido de evolución de la participación laboral: así, en las siete principales ciudades, el desempleo disminuyó en 1993, cuando la participación laboral se redujo, pero aumentó en 1995, cuando esta última variable aumentó.

Este quiebre del mercado laboral indica que la capacidad de generación de empleo de la economía colombiana se redujo considerablemente a partir de 1992-1993. Este resultado no ha sido suficientemente analizado. Sobre él pueden haber incidido cuatro factores diferentes. El primero es la crisis rural, cuyos efectos sobre el empleo en el campo ya han sido señalados. El segundo es la presión que ha generado la liberación comercial sobre algunos sectores urbanos, particularmente de la industria manufacturera; este hecho, conjuntamente con las altas tasas de inversión en estos sectores, ha aumentado la relación capital-trabajo en los procesos productivos y reducido sustancialmente la generación de empleo industrial. El tercero es la reforma a la seguridad social de 1993, que elevó sustancialmente los costos de generar empleo formal en la economía, más que compensando los efectos de la liberación parcial del mercado laboral, que se había llevado a cabo mediante la Ley 50 de 1990. El cuarto es el escaso dinamismo del empleo público, que ha pasado de representar el 11.1% del empleo en las siete principales ciudades en 1985 y el 10.4% en 1990 al 8.2% en 1995.

LA LIBERACIÓN DE LAS RELACIONES ECONÓMICAS EXTERNAS

1. La reforma comercial

El desmantelamiento de los mecanismos tradicionales de protección frente a las importaciones, el cambio en las regulaciones sobre flujos de divisas y la eliminación de las normas que afectaban la inversión extranjera directa, son los tres componentes más importantes de lo que se denomina comúnmente la “apertura económica”. Estas reformas se adoptaron entre 1990 y 1993, generando un cambio radical en el funcionamiento de la economía. Estuvieron acompañadas por otras acciones, orientadas a facilitar la actividad privada, abrir a ella sectores tradicionalmente reservados al Estado, promover la competencia entre distintos agentes (privados y públicos) y reformar la legislación laboral, acciones que también han sido categorizadas por los reformadores de comienzos de los años noventa como parte del proceso de “apertura”8. Algunas de ellas serán objeto de atención en la siguiente sección de este capítulo. Sin embargo, el concepto de apertura será utilizado aquí en el sentido más restringido y común del término. Incluso, por las razones que se harán evidentes más adelante, el concepto de liberación de las relaciones económicas externas (o “liberación externa”, para utilizar un término más corto) puede ser más apropiado que el de apertura.

Las reformas radicales, que en tal sentido se adoptaron a comienzos de la década, han sido presentadas comúnmente como el tránsito de la “sustitución de importaciones” a una economía abierta. Esta forma de visualizar la liberación de las relaciones económicas externas es claramente imprecisa, por tres razones diferentes. En primer lugar, porque protección no es sinónimo de sustitución de importaciones, al menos si se concibe esta última como una política que busca explícitamente aumentar la producción doméstica, reemplazando la oferta de bienes y servicios previamente importados. En segundo término, porque, según veremos, los intentos por disminuir la protección tenían muchos antecedentes en Colombia. En tercer lugar, y quizás más importante, porque el énfasis sobre la política de importaciones deja de lado un componente adicional e igualmente decisivo de la integración a la economía mundial: las exportaciones.

En la práctica, la política pura de sustitución de importaciones, que hizo su aparición en los años treinta en Colombia, desapareció en nuestro país en forma temprana, a mediados de los años cincuenta, cuando el colapso de los precios internacionales del café desencadenó una crisis de balanza de pagos que agobiaría a la economía nacional por más de una década9. A raíz de entonces, las políticas de protección, tanto arancelaria como no arancelaria (controles directos a las importaciones, a través de prohibiciones y autorizaciones de diverso tipo) se combinaron con políticas específicamente dirigidas a diversificar la base exportadora del país. Estas últimas incluían incentivos cambiarios y tributarios (que fueron sustituidos desde 1967 por el Certificado de Abono Tributario, CAT, reemplazado después por el Certificado de Reembolso Tributario, CERT), la posibilidad de importar insumos sin aranceles (Plan Vallejo) y mecanismos crediticios especiales. De esta manera, se puede decir que el país hizo un tránsito temprano hacia un “modelo mixto”, que combinaba la sustitución de importaciones con una política de promoción de exportaciones. Este modelo mixto tuvo su edad de oro durante la administración Lleras Restrepo.

Desde comienzos de la década de los setenta, el componente de sustitución de importaciones de este modelo claramente se desprestigió. Por ello, todos los planes de desarrollo, a partir de “Las Cuatro Estrategias” (de la Administración Pastrana) han sido críticos de la sustitución de importaciones. De esta manera, esta política fue abandonada clara y explícitamente por todos los gobiernos desde entonces. Más aún, la propia política de promoción de exportaciones, perdió peso relativo desde mediados de los años setenta. De esta manera, a partir de entonces, más que una estrategia clara y explícita, lo que se generalizó en el país fue un manejo coyuntural de los instrumentos de protección y promoción de exportaciones: éstos perdieron importancia relativa cuando el país atravesó por un período de abundancia de divisas, como aconteció durante los años setenta y comienzos de los ochenta, pero se utilizaron nuevamente con vigor durante el período de escasez de divisas que lo sucedió. En efecto, por razones coyunturales, durante los años de ajuste que antecedieron al período que es objeto de este ensayo, los incentivos a las exportaciones y los aranceles se elevaron rápidamente, y las restricciones a las importaciones y los controles cambiarios se reforzaron nuevamente.

De esta manera, a mediados de los años ochenta, el país había retornado a un alto grado de proteccionismo y a un uso intenso de los instrumentos de promoción de exportaciones. Aunque ello tenía alguna similitud con el “modelo mixto”, uno de sus componentes, la idea de promover nuevas actividades productivas que sustituyeran las importaciones, seguía tan muerta como había estado desde comienzos de los años setenta. Quizás la única excepción muy parcial a esta regla fue la idea de promover una industria nacional de bienes de capital, que resurgió durante la Administración Betancur, pero no fue muy lejos. Por ello, el “modelo de desarrollo” que prevaleció durante el segundo lustro de los años ochenta, si es que el término es apropiado, fue más bien un modelo exportador, en el cual los instrumentos de protección se mantenían por razones estrictamente coyunturales, asociadas a la debilidad de la balanza de pagos.

Más aún, las políticas adoptadas durante estos años estuvieron orientadas a reducir gradualmente el rigor de la protección. Así, desde mediados de 1985 se inició una nueva fase de liberación gradual de importaciones, que incluyó la reducción drástica de la lista de prohibida importación: el traslado al régimen de libre importación de una tercera parte del universo arancelario, compuesto fundamentalmente por bienes intermedios y de capital que no competían con la producción nacional; y la reducción gradual de los aranceles y de los rechazos de solicitudes de licencias de importación. Por otra parte, en el frente de las exportaciones, en 1985 se eliminó el requisito de consultar la existencia de producción nacional para la importación de insumos y bienes de capital utilizados por los sectores de exportación. Al mismo tiempo se inició un proceso de reducción gradual de los niveles del CERT y de los subsidios crediticios de Proexpo, reorientando las actividades de este fondo hacia crédito de posembarque e inversión.

La protección frente a las importaciones y los incentivos a exportar dependen no sólo del uso que se haga de los instrumentos de comercio exterior que las afectan, sino también de la tasa de cambio. Los efectos globales de unos y otra sobre importaciones y exportaciones se recogen en lo que se denominan las tasas de cambio reales efectivas. El gráfico 8.3 muestra la evolución de dichas tasas, tanto para las exportaciones como para las importaciones. Como se puede apreciar, durante el segundo lustro de los años ochenta ambas tasas se mantuvieron en niveles muy elevados. Esto indica, por tanto, que la devaluación real de mediados de la década, y la adicional de 1989 y 1990, compensó ampliamente la reducción gradual de la protección y los incentivos directos a las exportaciones. La tasa de cambio real demostró ser, así, el instrumento fundamental de la evolución de la protección y de los incentivos a exportar.

El efecto directo de estas políticas fue un aumento espectacular del coeficiente de exportaciones10, que se prolongó hasta 1991 (gráfico 8.3). Más aún, este período coincidió con una de las transformaciones más profundas de la estructura exportadora en la historia del país: el café pasó de representar cerca de la mitad de las exportaciones, a menos de una quinta parte; las no tradicionales, tanto agrícolas como industriales, aumentaron su participación en las ventas externas del país, pasando de representar menos del 30% de ellas a cerca de la mitad; finalmente, las mineras experimentaron también una senda ascendente, dinamizadas fundamentalmente por las ventas de petróleo y carbón (cuadro 8.5).

A diferencia de la evolución señalada, el índice de sustitución de importaciones, que mide la proporción de la demanda agregada interna que se suple con producción doméstica, después de haber recuperado durante los años de ajuste 1982-1985 parte del terreno perdido desde mediados de los ochenta, se estancó entre 1985 y 1991. Más aún, mirado en su conjunto, el índice de sustitución de importaciones, no mostró ninguna tendencia en las décadas de los setenta y ochenta (gráfico 8.3).

Unido a lo anterior, este resultado indica tres cosas: primera, que lo que dominó la economía colombiana durante el segundo lustro de los ochenta, fue el dinamismo exportador, es decir, una notable apertura exportadora; segunda, que la protección no fue un obstáculo para ello; y tercera, que, pese a los altos niveles de protección, la sustitución de importaciones no avanzó, mostrando el agotamiento que este proceso traía desde comienzos de los años setenta. Así las cosas, las medidas de liberación comercial, cambiaria y de inversión extranjera de 1990 a 1993 no se dieron, por tanto, después de un período de “sustitución de importaciones”, sino de una fase muy exitosa de apertura exportadora. Por este motivo, tal como lo señalábamos al comienzo de esta sección, el término “liberación externa” puede ser más apropiado para referirse a ellas que el de “apertura”.

Este proceso de liberación se inició en febrero de 1990, cuando la administración Barco anunció un programa de reducción gradual de los controles directos a las importaciones (el sistema de licencias), los cuales serían sustituidos por protección arancelaria y aquella que proporcionaría una tasa de cambio más competitiva. Una vez culminado este proceso, que duraría dos años, se reducirían gradualmente los aranceles durante tres años adicionales, hasta alcanzar un 25% en promedio, que se consideraba adecuado para proteger la producción nacional. Cabe agregar que el anuncio de este proceso de liberación de importaciones coincidió con la dinamización de los procesos de integración regional, que se materializó en diciembre de 1989, cuando los Presidentes Andinos, reunidos en las Islas Galápagos, se comprometieron a revitalizar el Grupo Andino, que había estado a punto de desaparecer durante la crisis de la década de los ochenta.]

A partir de agosto de 1990, cuando se inició la administración Gaviria, el proceso de desmonte de los controles a las importaciones se aceleró y se agregaron algunas medidas adicionales orientadas a reducir los aranceles para los bienes de capital. Sólo fue, sin embargo, en noviembre del mismo año cuando se anunció un programa mucho más radical, pero igualmente gradual. Se eliminaron entonces las restricciones cuantitativas que sobrevivían y se anunció un programa de desgravación a tres años, que reduciría el arancel promedio esperado a sólo un 14% (vs. 25% en el programa anunciado por la administración Barco); para los productos agropecuarios más sensibles se mantuvieron las restricciones a las importaciones, mientras se diseñaba un nuevo sistema de protección especial, denominado de “franjas de precios”, en el cual la protección se eleva cuando se reducen los precios internacionales y se reduce cuando ocurre lo contrario. El cronograma arancelario no se cumplió. En junio de 1991 se decidió acelerar la desgravación prevista para 1992 y en agosto aquella prevista para 1994.

De esta manera, en vez de los dos años previstos en el programa inicial de la administración Barco, los controles a las importaciones se eliminaron en nueve meses, y en vez de los cinco años previstos, la desgravación arancelaria se hizo en un año y medio, reduciendo la protección promedio del 43.7 al 14.3%, en vez del 25% previsto inicialmente; más aún, en marzo de 1992, cuando se adoptó un arancel común con Venezuela, se redujo aún más el nivel de protección arancelario promedio, al 11.7%. Por último, el intento por devaluar en términos reales el peso, para compensar la menor protección arancelaria y no arancelaria con una tasa de cambio más competitiva, se abandonó en 1991, según vimos en la primera sección de este ensayo.

Cabe agregar que estas medidas en el frente de las importaciones estuvieron acompañadas, entre 1990 y 1992, por una reducción de los niveles del CERT y la eliminación de los subsidios crediticios de Proexpo. Esta última entidad se dividió en 1991 en tres entidades: el Banco Colombiano de Comercio Exterior, Bancoldex, una fiduciaria adscrita a él, Fiducoldex, y un fondo de promoción de exportaciones propiamente dicha, Proexport.

Cabe anotar que la revitalización de los procesos de integración latinoamericana, que había acompañado la primera fase de este proceso de reformas, lo siguió haciendo en los años posteriores. Gracias a intensas negociaciones que se llevaron a cabo durante 1990 y 1991, en 1992 se liberalizó totalmente el comercio colombo-venezolano y, con un rezago, con otros países del Grupo Andino (con excepción de Perú, que decidió sustraerse de los acuerdos). Además, según se señaló, se adoptó un virtual arancel colombo-venezolano, que en diciembre de 1994 se convertiría en lo fundamental (aunque con varias excepciones), en el Arancel Externo Común del Grupo Andino. Durante estos años se iniciaron, además, múltiples negociaciones comerciales con otros países de la región, de las cuales sólo prosperaron, durante el período de análisis, tres: el acuerdo de libre comercio con Chile, que se firmó en diciembre de 1993 y se hizo efectivo en enero de 1994; y el Grupo de los Tres (Colombia-México-Venezuela), cuyo proceso de desagravación fue acordado a mediados de 1994 y se inició en enero de 1995; y el acuerdo con el Caribe Inglés (Caricom), que se firmó en 1994 y empezó a regir igualmente en enero de 1995.

El efecto conjunto de la reforma comercial y la evolución de la tasa de cambio fue una marcada revaluación de las tasas de cambio reales efectivas, tanto de importaciones como de exportaciones. Si se toma como punto de referencia el promedio de los años 1986-1988, antes de los esfuerzos de devaluación real que se adoptaron en los dos años siguientes, la tasa de cambio real efectiva de importaciones se revaluó un 23% y la de exportaciones un 9%. De esta manera, la evolución de la tasa de cambio no sólo no compensó la reforma comercial, sino que contribuyó a disminuir tanto la protección global a la producción nacional como los incentivos a exportar.

Sus efectos fueron evidentes. Entre 1991 y 1994, las importaciones aumentaron 143%. Aunque todos sus componentes evolucionaron en la misma dirección, las más dinámicas fueron las de bienes de consumo, seguidas por las de bienes de capital. Por el contrario, pese a los efectos benéficos de los mayores flujos comerciales con las economías vecinas, asociados a los procesos de integración, las exportaciones se desaceleraron. A nivel global, las ventas externas de productos no tradicionales, que habían crecido a un ritmo anual del 21.0% entre 1985 y 1991, redujeron su crecimiento a sólo 4.2% entre este último año y 1994. Esta evolución es la prueba más clara de que la tasa de cambio, mucho más que la liberación comercial, es el determinante fundamental de la evolución de las exportaciones. Además, la composición de las ventas externas de productos no tradicionales se alteró: el freno al crecimiento fue mucho más pronunciado en las agropecuarias y las de manufacturas livianas (o de desarrollo temprano, según se les denomina en el cuadro 8.5), que en las manufacturas más pesadas (o “tardías”). Esto refleja la importancia creciente de los mercados regionales, a donde se destinan primordialmente estas últimas, y quizás su menor sensibilidad a la tasa de cambio.

A nivel global, el índice de sustitución de importaciones se desplomó, en tanto que el de exportaciones, que venía aumentando en forma sostenida desde mediados de los ochenta, se estancó (gráfico 8.3). La apertura exportadora que había caracterizado la economía, durante el segundo lustro de los ochenta fue sucedida, por tanto, por una apertura a las importaciones. Esta es, así, una mejor descripción de lo que pasó como resultado de la liberación comercial de 1990-1991, más que aquella que la visualiza como el tránsito de la “sustitución de importaciones” a una economía abierta.

Como resultado del quiebre en las tendencias de la tasa de cambio, el año 1995 muestra el inicio de una nueva fase del comercio exterior. En efecto, por primera vez desde la aceleración de liberación comercial de 1991, el crecimiento de las exportaciones se equilibró con el de las importaciones. Dentro de las primeras, aparte de la efímera bonanza cafetera y del inicio de una nueva fase de crecimiento de las exportaciones petroleras, conviene resaltar la aceleración del crecimiento de las exportaciones no tradicionales, que aumentaron 17.5%, dinamizadas fundamentalmente por las manufacturas tardías. Por otra parte, conviene también resaltar que, por primera vez desde la aceleración de la liberación comercial, las importaciones de bienes de consumo perdieron participación dentro del conjunto de las compras externas. Esta tendencia se acentuó en 1996.

2. Apertura cambiaria y a la inversión extranjera

La liberación comercial coincidió con una apertura cambiaria, aunque en este caso las decisiones fueron mucho más limitadas en sus alcances. A mediados de 1991 se permitió que los intermediarios financieros operaran directamente en el mercado, eliminando, así, el monopolio que tenía hasta entonces el Banco de la República sobre las transacciones de divisas. Por otra parte, se dio mayor libertad para manejar cuentas corrientes en el exterior. Sin embargo, con pocas excepciones, se mantuvo la obligación de canalizar los flujos de divisas a través de los canales autorizados. En septiembre de 1993, el Banco de la República liberalizó un poco más el régimen cambiario, en particular aquel correspondiente a flujos privados de capital. Según vimos, sin embargo, estos controles se agudizaron nuevamente, particularmente en agosto de 1994. Finalmente, desde este último año se introdujo una mayor flexibilidad en la tasa de cambio, permitiendo que ésta fluctuara libremente dentro de una banda, cuyos límites establece la Junta Directiva del Banco. Esta última también ha fijado reglas de intervención dentro de la franja, para evitar fluctuaciones muy bruscas de la tasa de cambio; por este motivo, el régimen adoptado corresponde a lo que internacionalmente se denomina una “flotación sucia”.

Finalmente, pero no menos importante, las medidas de liberación adoptadas en 1990 y 1991 incluyeron también una apertura a la inversión extranjera directa, y una liberación de las inversiones de empresas colombianas en el exterior. En realidad, este proceso se había iniciado en 1987, cuando se cambió la famosa Decisión 24 de 1970 del Grupo Andino, que había restringido o prohibido la inversión extranjera en varios sectores de la economía y establecido restricciones a la remisión de utilidades de las empresas extranjeras al exterior (que, sin embargo, existían en Colombia con antelación a dicha norma). Un elemento importante de las decisiones de 1987 fue la devolución a los países andinos de la autonomía en el manejo de la mayoría de las regulaciones en materia de inversión extranjera. En uso de las nuevas prerrogativas, la administración Barco eliminó una buena parte de las restricciones a la inversión extranjera y elevó el límite de remisión de utilidades.

En 1990 y 1991 este proceso de liberación de la inversión extranjera se consolidó. El principio de igualdad en el trato de inversionistas nacionales y extranjeros se afianzó. Así, con muy pocas restricciones (inversión en seguridad y desechos tóxicos), la inversión foránea quedó autorizada hasta el 100% del capital de las empresas, sin requisitos de autorización previa (las excepciones en esta materia son el sector financiero, los fondos de inversión, los servicios públicos y las grandes inversiones mineras) y sin límites a la remisión de utilidades. Lo que es igualmente importante, la inversión de empresas colombianas en el exterior, que estaba sujeta a normas aún más restrictivas que las de empresas extranjeras en Colombia, también se liberó. Por otra parte, en 1991 el Grupo Andino hizo extensivos los beneficios de la liberación comercial intrarregional a las empresas extranjeras. Finalmente, en 1994 y 1995, el país inició la era de negociación y suscripción de tratados de protección mutua a la inversión, con la firma de acuerdos con Gran Bretaña, España, Perú y Cuba y el inicio de negociaciones de muchos otros tratados de esta naturaleza.

CRECIMIENTO Y REFORMA DEL ESTADO

1. El crecimiento del Estado

El período que cubre entre mediados de los ochenta y mediados de los noventa fue también una etapa de grandes cambios en el tamaño y estructura del Estado. Desde el punto de vista cuantitativo, el segundo lustro de los ochenta fue un período de saneamiento fiscal, lo cual exigió aumentar los ingresos y reducir y posteriormente estabilizar los gastos del sector público consolidado. Esta etapa estuvo sucedida, en la primera mitad de los años noventa, por un fuerte crecimiento del gasto público, uno de los más espectaculares de la historia económica nacional. Esta expansión cuantitativa estuvo acompañada de grandes cambios en la estructura del Estado y de apertura a la actividad privada de espacios tradicionalmente reservados al sector público.

El gráfico 8.4 muestra la evolución de los grandes agregados del sector público no financiero, neto de transferencias intragubernamentales11. Como se puede apreciar, el proceso de ajuste de mediados de los años ochenta tuvo dos elementos destacados. El primero fue la reducción y estabilización de los niveles de gasto. El gasto total, neto de transferencias, que había crecido rápidamente a fines de los setenta y comienzos de los ochenta, hasta superar, en 1983 y 1984, el 26% del PIB, se redujo a un promedio de 24% entre 1985 y 1990. Esta estabilización recayó fundamentalmente sobre la inversión, aunque también, en las etapas iniciales del proceso de ajuste, sobre los gastos corrientes. El segundo fue el aumento en los ingresos, tanto tributarios como no tributarios. En el caso de los tributarios, el elemento más importante fue el incremento de los impuestos nacionales, gracias a los sucesivos recargos arancelarios decretados para frenar las importaciones, y a las reformas tributarias de 1983 y 1986, que modificaron sustancialmente los impuestos a la renta y a las ventas (este último fue transformado en Impuesto al Valor Agregado, IVA, mediante las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno en la primera de dichas reformas).

La estabilización del gasto fue sucedida por un rápido crecimiento durante el primer lustro de los noventa. Esta expansión se ha concentrado fundamentalmente en gastos corrientes, aunque en algunos años parcialmente en gastos de inversión. A diferencia, sin embargo, de la expansión previa que experimentó el sector público a fines de los años setenta y comienzos de los ochenta, la de los noventa ha sido financiada por un crecimiento simultáneo de los ingresos corrientes, con lo cual las finanzas del sector público consolidado se han mantenido en equilibrio. No obstante, la dinámica continua del gasto, que se refleja en la multiplicidad de leyes de gasto decretadas por el Congreso a partir de 1992, comenzó a generar un desajuste estructural de las finanzas públicas, que se ha hecho cada vez más evidente a medida que avanza la década. Esto es particularmente cierto en el caso del Gobierno Nacional que, pese al crecimiento en los ingresos, comenzó a enfrentar presiones deficitarias agudas en 1995 y 1996.

Durante la década de los noventa, los mayores ingresos han provenido fundamentalmente de dos fuentes. La primera ha sido las tres reformas de los impuestos nacionales que se llevaron a cabo en 1990, 1992 y 1995. Como resultado de ellas, la tarifa del IVA se elevó del 10 al 16%, y la de renta de sociedades del 30 al 35%12. Cabe anotar que, mientras la reforma de 1990 se orientó en parte a compensar la reducción de aranceles, decretada como parte de las medidas de liberación de importaciones, las de 1992 y 1995 tuvieron como propósito explícito financiar el incremento en gastos. La segunda fuente de aumento de los ingresos ha sido de las cotizaciones a la Seguridad Social, las cuales se elevaron utilizando, primero, las facultades del ISS y posteriormente las de la Ley 100 de 1993, que reformó de manera integral el sistema de seguridad social en Colombia. De esta manera, las cotizaciones básicas, como proporción de los salarios, se elevaron del 13.5% en 1990 al 25.5% en 1996, cuando culminó la etapa de incremento gradual de las contribuciones decretado por la Ley 100.

Como reflejo de los mayores ingresos, la expansión del gasto ha estado igualmente concentrada en el Gobierno Nacional y en la Seguridad Social (cuadro 8.6). En el primer caso, las fuentes de expansión han sido fundamentalmente tres: el aumento de los gastos de defensa y justicia, las mayores transferencias a los departamentos y municipios para inversión social, y las transferencias a la seguridad social. Nótese que, aunque los gastos de inversión del Gobierno Nacional se recuperaron en 1991 y han seguido aumentando ligeramente en años posteriores, siguen siendo muy inferiores a los niveles de 1981-1985, cuando alcanzaron, en promedio, un 3.0% del PIB. Como se puede observar, tres cuartas partes de la expansión del gasto del Gobierno Nacional se han destinado, por vía de mayores transferencias, a otras entidades públicas. De esta manera, el Gobierno Central se ha convertido, cada vez más, en un canal de generación de ingresos para otros niveles de Gobierno.

Dos de estos procesos, la expansión del aparato judicial y las transferencias regionales, fueron un resultado directo de las decisiones de la Asamblea Constituyente en 1991. Los mayores gastos de defensa reflejan, por su parte, decisiones explícitas de incrementar el pie de fuerza y mejorar las remuneraciones y la dotación de las fuerzas militares. Las transferencias del Gobierno Nacional a la seguridad social han tenido, por su parte, dos orígenes diferentes: el incremento sustancial en el número de pensionados a cargo de la Nación y la Ley 100, que elevó e hizo efectivas las cotizaciones a la seguridad social correspondientes a los trabajadores del Estado y decretó unos aportes nacionales a los fondos de solidaridad creados en dicha Ley.

Como resultado del incremento en las mesadas pensionales y de las mayores erogaciones en salud, los gastos del sistema de seguridad social también han aumentado considerablemente en los años noventa. Sin embargo, existe una diferencia notoria entre la evolución de las finanzas del Gobierno Nacional y las de la seguridad social: mientras, en el primer caso, el aumento de los gastos ha excedido el de los ingresos corrientes, generando un déficit creciente, en la seguridad social ha acontecido lo opuesto. De hecho, a mediados de la década, el superávit de la seguridad social se había convertido en una de las fuentes fundamentales de financiamiento del déficit del Gobierno Nacional.

La expansión del gasto del Gobierno Nacional y de la seguridad social ha estado acompañada por el crecimiento de los gobiernos regionales y locales. Aunque la fuente más importante de crecimiento ha sido las transferencias nacionales, esta expansión se ha apoyado también en los mayores recaudos tributarios de los municipios más grandes y en el uso creciente del endeudamiento interno por parte de algunas entidades territoriales.

Uno de los reflejos fundamentales de la expansión del gasto público ha sido el rápido crecimiento de la inversión (o gasto público) social. En efecto, la inversión social, que había oscilado en Colombia entre 1970 y 1992 entre el 7 y el 9% del PIB, aumentó rápidamente en los años siguientes, alcanzando el 12% del PIB en 1995 y se espera que supere el 13% en 1996 (gráfico 8.5). El punto de quiebre de esta serie indica claramente los efectos notorios que tuvo la expedición de las nuevas normas constitucionales en 1991, que ampliaron claramente las responsabilidades sociales del Estado. Este crecimiento ha tenido tres fuentes diferentes: la expansión de la seguridad social, las mayores transferencias de inversión social a los departamentos y municipios y los programas complementarios de la Nación, que han sido particularmente dinámicos durante la ejecución del Plan de Desarrollo de la Administración Samper, “El Salto Social”.

Uno de los elementos tradicionales de la economía colombiana había sido el tamaño reducido del gasto público en relación con los patrones internacionales. La escasez de recursos públicos era visualizada por muchos analistas como una restricción esencial para garantizar una provisión adecuada de bienes públicos. Esto era particularmente cierto de la inversión social. Para mediados de la década, era evidente que, aunque la provisión de bienes públicos enfrentaba todavía muchos problemas, las afirmaciones relativas al tamaño de los recursos y gastos del Estado, o a la inversión social, habían dejado de ser ciertas. Por el contrario, el sector público enfrentaba una verdadera crisis de crecimiento. La capacidad para sostener el crecimiento de la inversión social de los últimos años y, especialmente, para racionalizar y aumentar la eficiencia del gasto público serán, así, las tareas esenciales del manejo fiscal en el último lustro del siglo. 2. Los cambios en la estructura del Estado El crecimiento del Estado ha estado acompañado de grandes cambios en su estructura. Entre las múltiples transformaciones que se han experimentado, conviene, sin embargo, resaltar dos procesos. El primero es la descentralización. El segundo es la privatización de entidades públicas y la apertura al sector privado de áreas tradicionalmente reservadas al Estado.

Al igual que en otros países, las tendencias descentralistas se han expresado en Colombia en épocas recientes por dos vías diferentes: la primera ha estado asociada al debate sobre la racionalización del gasto público en un proceso de modernización estatal; la segunda a las discusiones sobre apertura democrática.

El primero de estos debates tiene como punto de partida la creación, en 1968, del situado fiscal y de la cesión del impuesto a las ventas. El situado fiscal fue creado en la reforma constitucional de 1968 y desarrollado mediante la Ley 46 de 1971, como una renta de carácter nacional, destinada a la financiación de la salud y la educación que se prestaba, en ese momento, de manera desconcentrada a través de los Fondos Educativos Regionales y los servicios seccionales de salud. La Ley 33 de 1968, por su parte, asignó, a partir de 1969, el 10% del impuesto a las ventas a los departamentos, municipios y el Distrito Especial de Bogotá, previendo un aumento de dicha participación al 20% en 1970 y 30% en 1971. La Ley 43 de 1975, de nacionalización de la educación, destinó una parte de dicha cesión al Ministerio de Educación para financiar los costos correspondientes.

Posteriormente, la Misión de Finanzas Interguber-namentales hizo en 1981 un análisis detallado de la relación entre ingresos y gastos de los distintos niveles de gobierno, presentando propuestas sobre la forma de aumentar la eficiencia del gasto público y promover la generación de recursos propios en todos los niveles de Gobierno. Muchas recomendaciones de la Misión se plasmaron en las Leyes 14 de 1983 y 12 de 1986. La primera buscó dotar a las entidades territoriales de nuevos recursos, mediante el incremento y modernización de sus principales rentas. La Ley 12 de 1986, por su parte, incrementó al 50% la transferencia del impuesto a las ventas (IVA) hacia los municipios, con el propósito de fortalecer los servicios de carácter local. Esta ley, así como sus decretos reglamentarios, apuntaron también a la reducción de la participación del Gobierno Central en una serie de tareas y servicios de tipo local, en cuya prestación los municipios presentan ventajas comparativas por su relación directa con la comunidad.

Este proceso se complementó con el de la apertura democrática, cuyo primer gran resultado fue la expedición del Acto Legislativo número 1 de 1986, mediante el cual se restableció en Colombia la elección popular de alcaldes. Esta Reforma Constitucional y la Ley 12 del mismo año evidenciaron, por lo demás, un sesgo municipalista, que sólo sería parcialmente superado por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, que intentó rescatar el papel de los departamentos en el ordenamiento político. La nueva Constitución consolidó definitivamente el proceso de descentralización en Colombia, estableciendo un Estado unitario y descentralizado, con autonomía de las entidades territoriales y mecanismos de participación y control ciudadano a la gestión pública en todos los niveles de gobierno.

Para fortalecer la inversión social territorial, la Constitución estableció que una proporción creciente de los ingresos corrientes de la Nación debería ser transferida a departamentos y municipios. Como resultado de esta norma, que fue desarrollada por la Ley 60 de 1993, las transferencias a las entidades territoriales pasaron de representar menos del 30% del total de los ingresos corrientes totales de la Nación en 1990 a más del 40% en 1996. De acuerdo con las normas vigentes, estas transferencias deberán seguir aumentando hasta el año 200113. Este proceso ha estado acompañado, además, de la transferencia efectiva de la administración de los servicios de educación y salud a los departamentos y municipios. De esta manera, se ha pasado de manera progresiva, pero relativamente rápida, de una administración desconcentrada a una descentralización efectiva de dichos servicios.

A través de todo este proceso, se ha ido consolidando en Colombia un tipo de la descentralización que puede caracterizarse como un modelo híbrido entre los dos extremos que se discuten generalmente en la literatura internacional sobre el tema: el modelo de agente-principal, en el cual los gobiernos territoriales son esencialmente ejecutores de políticas diseñadas en el nivel central y deben rendir, por tanto, cuentas al Gobierno Nacional por los resultados de su gestión; y el de elección pública local, en el cual los entes locales gozan realmente de autonomía en la definición de sus políticas, obtienen la mayor parte de sus ingresos directamente de los contribuyentes y son, por ende, responsables directamente ante la ciudadanía por los servicios colectivos que prestan.

Este modelo híbrido se ha caracterizado por la dificultad para definir en forma precisa las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno y para coordinar las distintas fuentes de financiamiento. Las dificultades que se han enfrentado en una y otra área, así como múltiples obstáculos de carácter institucional, han dado lugar a agitados debates, que deberán servir de base para consolidar un ordenamiento estable de las relaciones entre los gobiernos Nacional, departamental y municipales, preferiblemente con base en la expedición de una ley de ordenamiento territorial, que defina en forma precisa las competencias y recursos, tal como lo ordena la Carta Política.

El proceso de privatización y de apertura de espacios para la actividad privada ha cubierto todas las áreas de acción del Estado, pero en particular cuatro: el sector productivo, el financiero, la seguridad social y la infraestructura. En el sector productivo, este proceso ha cobijado en particular a inversiones estatales en la industria manufacturera y en la minería. Cabe recordar, sin embargo, que las inversiones estatales en el primero de estos sectores, realizadas fundamentalmente a través del Instituto de Fomento Industrial, IFI, nunca fueron muy importantes en Colombia en relación con otros países y tendieron a perder importancia relativa desde comienzos de los años setenta. No aconteció lo mismo con el sector minero, donde las inversiones estatales apoyaron desde entonces nuevos desarrollos en carbón y ferroníquel y continuaron haciéndolo en el sector de hidrocarburos, fundamentalmente a través de contratos de asociación con empresas multinacionales. Con el proceso de privatización en marcha, las inversiones del Estado se mantendrán únicamente en este último.

En el sector financiero, el primer lustro de los noventa se ha caracterizado por la privatización de las entidades financieras nacionalizadas durante la crisis financiera de 1982-1983, así como la programación de la privatización de otras que han sido tradicionalmente estatales (Bancos Cafetero y Popular, en particular). No obstante, el sector público ha continuado jugando un papel decisivo en la banca de segundo piso (o de redescuento), a través de cinco instituciones, que cubren ampliamente las áreas tradicionales de la banca de fomento: el Fondo de Fomento del Sector Agropecuario (Finagro), el Instituto de Fomento Industrial (IFI), Banco Colombiano de Comercio Exterior (Bancoldex), la Financiera Energética Nacional (FEN) y la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter). Por otra parte, el Estado ha continuado siendo el agente fundamental en la oferta de servicios financieros en regiones apartadas del país, a través de la Caja Agraria.

La Ley 100 de 1993 abrió la posibilidad de participación privada en el sistema de seguridad social. En materia pensional, creó un sistema mixto, en el cual fondos privados de pensiones compiten con el Instituto de Seguros Sociales, aunque a través de sistemas pensionales diferentes: el de capitalización individual, en el primer caso, y el tradicional de prima media, en el segundo. En el sector salud, diseñó también un sistema en el cual entidades privadas y públicas compiten en la promoción y en la prestación directa de servicios de salud. Ambos sistemas, pero particularmente el de salud, incluyen mecanismos de solidaridad para permitir el acceso a la seguridad social de las familias más pobres.

La apertura de espacios a la participación privada ha abarcado, por último, la infraestructura. Este proceso se inició durante la administración Barco con la reestructuración del sector férreo en 1988-1989, que abrió la posibilidad de que el sector privado participara en las sociedades de transporte ferroviario, y la reforma del sector de telecomunicaciones de 1989-1990, que abrió la posibilidad de participación privada en la prestación de nuevos servicios (de valor agregado) o en áreas tradicionalmente reservadas al Estado.

La Constitución de 1991 fue lejos en esta materia, al establecer tres principios interrelacionados: la posibilidad de que el sector privado pudiera participar en la prestación de servicios públicos; el principio de eficiencia para la prestación de dichos servicios por parte del Estado, con la obligación de enajenar o liquidar las empresas monopolísticas del Estado cuando no cumplan dichos requisitos; y el establecimiento de claros principios antimo-nopólicos que abarcan la prestación de servicios por parte del Estado.

En parte como continuación del proceso iniciado por la Administración Barco y en parte como desarrollo de los nuevos principios constitucionales, las esferas de acción del sector privado en infraestructura se ampliaron considerablemente durante la Administración Gaviria. En 1991 se inició el proceso de privatización de la administración portuaria. En 1992 se abrieron espacios a la participación privada en la generación eléctrica (permitiendo la venta de excedentes de autogeneradores y el libre acceso a las redes de transmisión y distribución) y se sentaron las bases para otorgar concesiones de obras públicas. Este último principio que fue desarrollado ampliamente en 1993 en las nuevas leyes de contratación pública y de transporte. También en este año se reglamentó la telefonía móvil celular, cuya licitación se llevó a cabo en 1994, al tiempo que Telecom iniciaba la era de contratos de riesgo compartido con empresas privadas de telefonía. Finalmente, en este último año se aprobaron las leyes de servicios públicos y eléctrica, que consolidaron los principios de libre acceso y competencia en los sectores de infraestructura. Como elemento esencial de este proceso, la primera de estas leyes creó la Superintendencia de Servicios Públicos prevista en la Constitución y reorganizó el sistema de regulación del sector, que se había estructurado en 1992, y que incluye tres comisiones, encargadas respectivamente de regular la competencia y vigilar las posiciones dominantes en la prestación de servicios de energía y gas, telecomunicaciones y agua potable.

El proceso de apertura al sector privado ha continuado bajo la administración Samper. En 1994, esta Administración promovió la nueva ley que permite la operación de canales privados de televisión y continuó las acciones iniciadas por la administración anterior para privatizar la administración de los principales aeropuertos del país. Por otra parte, en 1995 puso en marcha la Superintendencia de Servicios Públicos e inició los estudios que llevarían a la apertura de los procesos de concesión de la red ferroviaria, de apertura de larga distancia nacional e internacional a dos nuevas empresas y de venta de los principales activos eléctricos de la Nación.

La apertura de espacios para la participación privada ha permitido elevar significativamente la inversión en las áreas tradicionales de infraestructura. En efecto, según lo muestra el cuadro 8.7, la inversión en infraestructura básica se había estabilizado desde mediados de los años ochenta en torno a un 2.6-2.7% del PIB, un nivel claramente insuficiente para los patrones internacionales. En efecto, esta inversión era más baja que el promedio latinoamericano de los años ochenta (2.8%) y muy inferior al de América Latina en los setenta (3.7%) o el de Asia-Pacífico en los ochenta (4.3%)14. Gracias al mantenimiento de los niveles tradicionales de inversión pública pero, ante todo, al complemento del sector privado, la tasa de inversión en infraestructura se elevó al 3.9% en 1995 y se espera que supere el 5% del PIB a partir de 1996. Las inversiones privadas recientes han abarcado todas las áreas de infraestructura, aunque han sido proporcionalmente elevadas en gas y telecomunicaciones, intermedias en generación eléctrica y menos importantes en el sector transporte.

El sistema de desarrollo y prestación de servicios de infraestructura que se ha venido desarrollando en el país es, en cualquier caso, un esquema mixto, en el cual siguen participando empresas públicas en diversas áreas, tanto nacionales como locales. Las modalidades de participación son muy diversas, e incluyen el manejo de monopolios naturales de servicios (interconexión eléctrica nacional) competencia con empresas privadas (telefonía de larga distancia y generación eléctrica) o asociación con ellas (exploración de petróleo y gas y telefonía local). Así las cosas, este proceso sólo se consolidará y asumirá su perfil definitivo en los últimos años del siglo.


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