Colombia: estructura industrial e internacionalización 1967-1996
Luis Jorge Garay S
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AJUSTE y ESTABILIZACIÓN DEL SECTOR EXTERNO 1982-1989

La difícil situación de la economía, especialmente a partir de 1982, cuando se cerraron los flujos de capital hacia América Latina, obligó a la administración Betancur a plantearse la necesidad de realizar un fuerte proceso de ajuste y estabilización. Inicialmente, sin embargo, no se optó por un programa integral de estabilización y las primeras medidas estuvieron básicamente encaminadas a solucionar el problema del déficit del sector externo. Bajo esa perspectiva, se hizo un fuerte énfasis en revertir la política de liberación de importaciones  ocurrida desde mediados de los setenta y fortalecida bajo la anterior administración.

Diversos mecanismos se utilizaron con el fin de reducir el flujo de bienes importados al país. Se trasladó gran proporción del universo arancelario del régimen de libre importación al de licencia previa. Así, mientras en 1982 el 70.8% del universo estaba bajo el régimen de libre importación, en 1984 únicamente el 0.5% de los artículos se podía importar libremente. Además se reactivó el régimen de prohibida importación, alcanzando su tope en 1984 con el 16.4% del universo arancelario (Ocampo, 1991). Adicionalmente la proporción de licencias rechazadas sobre las solicitadas aumentó significativamente, al pasar del 1.9% en 1979 al 6.9% en 1981 (Garay et al., 1987).

En concordancia con la política de reducción de importaciones, la Junta Monetaria del Banco de la República también adoptó medidas encaminadas a reducir el flujo de divisas hacia el exterior. Con el fin de evitar que los importadores aceleraran sus giros hacia el exterior, se introdujeron plazos mínimos de giro con lo que se buscaba forzar a los importadores a obtener financiamiento externo. De esta forma se pretendía evitar la acelerada caída de las reservas internacionales y, por la menos, mantener el nivel de endeudamiento externo. En la misma dirección, en febrero de 1984 la Junta Monetaria estableció un cupo para importaciones de US$ 3.900 millones anuales, el cual se rebajó todavía más en junio del mismo año a US$ 3.300 millones.

Se tomaron algunas medidas encaminadas a modificar instrumentos dirigidos a la promoción de exportaciones. Sobresale el reemplazo del CAT por el certificado de reembolso tributario -CERT .El primero consistía en un subsidio a los exportadores, el cual se fijaba anualmente. En 1983 se estableció el CERT cuyos principales objetivos eran el estímulo de las exportaciones, así como la promoción de aquellas actividades orientadas hacia el exterior. Las principales ventajas del CERT eran su mayor flexibilidad al poder ajustarse libremente en cualquier momento, así como la discriminación selectiva entre productos y países. El CERT, por tanto, no se creó como subsidio, sino como elemento de estímulo a las exportaciones, pues los agentes que la poseyeran podrían descontar hasta e135% del valor del impuesto ala renta y complementarios.

Ojo INSERTAR .. gra 32

Las medidas adoptadas surtieron efecto en el aspecto cambiario, pues el ritmo de devaluación, tanto nominal como real, se aceleró significativamente (Gráfico 1.6). Sin embargo, prosiguió un fuerte deterioro en la balanza de cuenta corriente y la cuenta de capitales ya no estaba en condiciones de financiar ese nivel de déficit.

Las condiciones reinantes en la economía obligaron a plantearse en 1984 un ajuste mucho más estricto e integral, con énfasis no sólo en el sector externo sino también en los campos fiscal, monetario y crediticio. La primera decisión tomada tuvo que ver con la secuencia de las medidas a adoptar. Se decidió buscar primero el ajuste fiscal para luego realizar los ajustes externo y cambiario necesarios.

De cualquier forma, en este proceso de ajuste la política cambiaria desempeñó un papel fundamental. Como se desprende del Gráfico 1.6, se venía de un fuerte proceso revaluacionista que afectaba negativamente el comportamiento de la economía colombiana. Desde mediados de 1984 se introdujeron mecanismos de ajuste fiscal, los cuales se complementaron con una devaluación real muy baja (del 3.2%) entre julio de 1984 y marzo de 1985. A partir del segundo trimestre de 1985, la política cambiaria se hizo mucho más intensa, dándose una devaluación nominal de más del41 % para el año 1985, con una devaluación real en ese mismo año de casi el 30%. Lo novedoso de esta devaluación fue que se hizo por medio del mecanismo existente del crawling peg. sin que los diferentes agentes económicos lo percibieran sino hasta bien avanzado el proceso, de manera que no se generaron expectativas especulativas-devaluacionistas en la economía. Además varios factores ayudaron a que las medidas adoptadas tuviesen éxito. En primer lugar, el impacto inflacionario se vio mermado por algunos factores exógenos, entre los que se destacan dos: la caída del precio internacional de las materias primas durante 1985 y la excelente cosecha de bienes alimenticios, cosa que proporcionó una adecuada oferta y, por ende, un bajo crecimiento de los precios. A la anterior se adicionó la reducción en las tasas internacionales de interés y sus consecuentes efectos sobre la tasa interna.

Los efectos de estas medidas se pueden apreciar en la evolución de la balanza cambiaria. Los ingresos corrientes -exportaciones de bienes y servicios- comenzaron a aumentar a partir del segundo trimestre de 1985, superando a final de año en más de US$ 360 millones la alcanzado el año anterior. La cuenta corriente de la balanza de pagos por primera vez en cinco años fue superavitaria (US$ 109 millones). Además, los egresos de la balanza cambiaria se mantuvieron constantes, lo que unido a otros acontecimientos, contribuyó al éxito de las políticas adoptadas. Entre otros factores exógenos se encuentran las medidas adoptadas por las autoridades del Estado de la Florida en los Estados Unidos dirigidas a fortalecer el control sobre los movimientos y la procedencia de capitales extranjeros con lo cual se buscaba dificultar el lavado de dólares.

Ojo INSERTAR ..gra 1.6

Aparte de las acciones sobre la política cambiaria, también se adoptaron medidas en el frente de pagos externos, como el establecimiento de los plazos mínimos de giro. Esta medida fue sumamente eficaz, pues no solamente las importaciones continuaron hasta 1986   la caída iniciada en 1983, sino que el monto de los giros de importación cayó en US$ 774 millones entre 1984 y 1985. Por su parte, el mecanismo de la licencia previa siguió siendo utilizado aunqute de una manera más racional: se buscaba un menor trámite burocrático, con lo cual se dejaron bajo el régimen de libre importación tanto aquellos bienes que no se importaban como los bienes en los que el país poseía una clara ventaja comparativa. De esta forma, mientras que en junio de 1985 únicamente el 2.4% del universo arancelario se encontraba bajo el régimen de prohibida importación y el 82.8% estaba bajo el régimen de previa, en diciembre de 1985 tales proporciones eran del 1.4% y 71.6%, respectivamente. Para diciembre de 1986 las participaciones respectivas eran del 1.1% y 62.7%.

El otro objetivo clave del proceso de ajuste de mediados de los ochenta radicaba en lograr la normalización de las relaciones con la banca internacional, recobrando así la credibilidad crediticia del país. La deuda externa en Colombia no alcanzó nunca las proporciones de los otros países latinoamericanos, lo cual no implicó que no hubiera sido un factor importante en la desestabilización sufrida por la economía entre finales de los setenta y mediados de los ochenta. La deuda externa inició una fuerte expansión a partir de 1979, como respuesta a la política de expansión del gasto público; entre 1978 y 1982, ambos incluidos, el crecimiento anual promedio de la deuda externa pública colombiana fue, en términos de dólares, de más del 36% , alcanzando un saldo total de más de US$ 6.000 millones en 1982.

Dada la suspensión del crédito fresco por parte de la banca comercial internacional a los países latinoamericanos y ante la precaria situación cambiaria, era indispensable recuperar el financiamiento externo para respaldar el repago de amortizaciones. El punto básico de la negociación era la exigencia por parte de la banca comercial de un acuerdo formal stand by con el Fondo Monetario Internacional -FMI-, el cual no era aceptado por las autoridades colombianas debido, entre otras razones, a que estos recursos no son convertibles a moneda local, sino que deben utilizarse únicamente para pagos al exterior de bienes, servicios y de capital, y además, a que son de disponibilidad restringida, en momentos en que se requería financiación externa para culminar las inversiones en los sectores del petróleo -Caño Limón- y carbón -Cerrejón-, fuentes de exportaciones y del fortalecimiento del sector externo del país a mediano plazo.

Finalmente, después de intensas negociaciones, se aceptó la propuesta colombiana. Esta consistía en montar un esquema de monitoría sobre la evolución trimestral de los principales agregados económicos por parte del FMI, y sobre la política de comercio exterior por parte del Banco Mundial. De esta forma, el contrato de crédito fresco por mil millones de dólares se firmó en diciembre de 1985, logrando el objetivo de recuperar credibilidad y el status de país buen deudor ante la banca internacional. Las condiciones favorables de la deuda colombiana, en términos de plazos amplios e intereses fijos y el no haber afrontado crisis cambiaria lograron que no hubiese necesidad de adoptar soluciones similares alas de los países vecinos latinoamericanos. Así, Colombia no tuvo necesidad de suspender el pago de amortizaciones o intereses, ni de entrar en la reestructuración de la deuda, y tampoco tuvo que nacionalizar buena parte de la deuda privada externa.

Un factor inesperado en el proceso de ajuste fue la bonanza cafetera iniciada a finales de 1985, pues ponía en peligro varias de las medidas adoptadas, tales como el estricto control del gasto público y la devaluación del peso. Sin embargo se logró aplicar un pacto entre los cafeteros y el gobierno para darle un manejo que impidiera el desbordamiento del gasto, así como una excesiva revaluación del peso, al lograr congelar buena parte de los recursos o sustituir otras fuentes de financiamiento. Así, el manejo cambiario permitió que la devaluación real entre 1985 y 1986 fuera del 8.2%.

El Gráfico 1.7 permite observar el grave deterioro experimentado por el sector externo en la primera mitad de los ochenta cuando, aún con una fuerte desaceleración del crecimiento del PIB, tanto el coeficiente de exportación como de importación cayeron radicalmente alcanzando los niveles más bajos de los últimos treinta años. La segunda mitad de los ochenta, por el contrario, se caracterizó por una intensa actividad exportadora, siendo especialmente dinámicas las exportaciones menores, lo cual, aunado con el inicio de importantes exportaciones petroleras y al boom cafetero de 1986, dio como resultado uno de los períodos con mayor coeficiente de exportaciones. Este proceso es, sin duda, resultado en parte de medidas cambiarias y comerciales adoptadas a mitad de los ochenta, y terminaron por una mayor competitividad al sector externo.

Las importaciones diferentes al petróleo y sus derivados se mantuvieron con crecimientos muy discretos durante la segunda mitad de los ochenta, la cual favoreció una balanza comercial superavitaria desde 1985 hasta 1992. Medidas comerciales adoptadas a mitad de los ochenta, y terminaron por una mayor competitividad al sector externo.

Las importaciones diferentes al petróleo y sus derivados se mantuvieron con crecimientos muy discretos durante la segunda mitad de los ochenta, la cual favoreció una balanza comercial superavitaria desde 1985 hasta 1992.

Gráfico 1.6

Gráfico 1.7

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