A partir de 1994, bajo la nueva administración, el gobierno consideró necesario diseñar una estrategia de política industrial -PI- soportada en políticas sectoriales activas en un marco de concertación social. La nueva orientación de política industrial se sustentó en la premisa según la cual

"la aperrura económica contribuyó a la identificación de las fortalezas y debilidades de la estructura productiva colombiana, pero no ideó la respuesta estratégica para iniciar el proceso adaptativo de las estructuras económicas al nuevo ordenamiento comercial".

Así, la propuesta de PI consideró la estructuración de una estrategia de competitividad para la internacionalización, buscando orientar los esfuerzos de manera coordinada entre los sectores público y privado. (9)

Bajo este esquema se diseñaron diferentes estrategias sobre desarrollo e innovación tecnológica, de modernización productiva, comercial y de infraestructura con el fin de avanzar en la generación de ventajas comparativas y competitivas sostenibles. Se reconoció que los esfuerzos para promover condiciones y capacidades para la transformación competitiva de las empresas, debieran ser complementados con políticas sectoriales activas, orientadas a superar los obstáculos enfrentados por los agentes privados para avanzar hacia mayores niveles de productividad.

A diferencia de la concepción de política industrial con énfasis en políticas públicas de carácter transversal, sobresale la estrategia de competitividad según la cual la apertura económica debe estar acompañada de la aplicación de instrumentos para la promoción de ciertos programas, tales como programas de financiamiento, diseño, gestión de calidad y promoción de productividad. En concordancia con la búsqueda del mejoramiento de las condiciones básicas de competitividad de las unidades productivas, la PI pretende diseñar mecanismos que logren reunir instrumentos dispersos tradicionalmente utilizados con objetivos de promoción y orientación del sector manufacturero.

Aunque la PI no se considera en sí misma como una política selectiva (10) en términos del diseño y aplicación de sus instrumentos, la especificidad de sus principales objetivos busca privilegiar la realización de alianzas estratégicas y la promoción -horizontal- de industrias incipientes -bancos de fomento, red de subcontratación, incubadoras de base tecnológica, centros de desarrollo tecnológico, etcétera-, Si bien la nueva PI no dispone regularmente de programas sectoriales, prevé acciones y desarrollos institucionales como planes de normalización, programas de modernización de la cultura organizacional, de propiedad industrial y de protección ambiental, buscando garantizar un ordenamiento coherente entre la gran variedad de instrumentos disponibles. La PI privilegió el principio de aplicación multisectorial de sus instrumentos, para evitar que los beneficios se concentraran en pocas actividades industriales. En ese sentido, el programa general de apoyo a la industria nacional recurre a instrumentos como la nueva regulación en materia de inversiones extranjeras, el sistema de propiedad industrial o los mecanismos de normas técnicas (Tabla 2.7).

En materia de política comercial, en 1994 se adoptó el plan estratégico exportador (Conpes 2748, diciembre 1994), para profundizar las reformas del proceso de apertura, orientando las estrategias hacia la generación de ventajas competitivas a partir de una política activa, integral y concertada. Es así como se le dio un mayor impulso a las negociaciones comerciales internacionales, se creó la unidad especial contra el neoproteccionismo y se aplicaron esquemas de fomento a las exportaciones, entre otras medidas.

La nueva condición de la política comercial y el creciente interés de impulsar estrategias acordes con procesos de internacionalización hacia afuera, crearon condiciones favorecedoras para impulsar una estrategia de desarrollo comercial basada en el diseño de nuevos instrumentos de promoción a las exportaciones. En este sentido, se diseñaron nuevos mecanismos y estrategias de política comercial enmarcados en el plan estratégico exportador. Así, la estrategia comercial colombiana impulsó diferentes reformas orientadas a la modernización institucional.

Con la modernización y reestructuración de las instituciones para la promoción de las exportaciones, como Proexport, se amplió el radio de acción, abriendo nuevas oficinas en mercados de carácter estratégico y consolidando el programa de unidades exportadoras, atendiendo directamente requerimientos de los exportadores y adelantando labores de mercadeo internacional. Sin embargo, como se verá posteriormente, en el marco de los acuerdos sectoriales de competitividad -ASC- se han llevado a cabo acciones destinadas a aumentar el grado de protección para las actividades que se encontraban en situación crítica por causa de la competencia desleal y las prácticas restrictivas. En este sentido la falta de una coherencia explícita de los instrumentos de política industrial y comercial ha restado operatividad y eficiencia a las estrategias comerciales.

Otro de los instrumentos de la política comercial es el Banco de Comercio Exterior -Bancoldex-, que desde su modernización ha continuado aumentando las colocaciones de crédito para empresas exportado ras y ha iniciado el otorgamiento de crédito para compradores de exportaciones colombianas. Se constituyó Segurexpo, como una entidad mixta especializada en el cubrimiento de riesgos de la actividad exportadora. Se han puesto en marcha, contando con la estabilidad de las normas, proyectos para la construcción de nuevas zonas francas tanto en las costas como en el interior del país, (Para un análisis detallado de la promoción de exportaciones en el país véase el Capítulo 10.)

Además de la liberación comercial, la legislación otorgó al gobierno instrumentos y orientaciones precisas para adelantar procesos de integración económica, dentro de los cuales vale la pena destacar la revitalización como unión aduanera del Pacto Andino, ahora Comunidad Andina. También se logró la firma de acuerdos de integración entre Chile y Colombia -que se han materializado con la liberalización plena del comercio bilateral para la casi totalidad del universo arancelario-, y entre México, Venezuela y Colombia, el Grupo de los Tres, con un cronograma definido de desgravación arancelaria. Actualmente se impulsan negociaciones entre la Comunidad Andina y el Mercosur, y se ha avanzado en el proceso de modernización institucional de la Comunidad Andina (11).

Para una mayor comprensión de las interacciones del diseño y ejecución de las políticas comercial e industrial, puede consultarse el anexo del presente capítulo, el cual presenta la estructura institucional organizativa de la planeación y ejecución de la política pública en Colombia.

Tabla 2.7

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9  Su expresión más clara han sido los consejos de productividad de los países asiáticos de rápido desarrollo, donde la planeación sectorial conjunta entre los sectores público y privado ha sido un elemento crucial de los procesos de inserción a la economía internacional.
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10 Por selectividad se puede entender la necesidad de complementar los instrumentos de carácter transversal con instrumentos de carácter específicamente sectorial, en una visión estratégica que establezca criterios de selección (Chica, 1997).
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11 El lector interesado en conocer el marco institucional del manejo de las políticas económica y comercial de Colombia, puede consultar el Anexo.
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