Colombia: estructura industrial e internacionalización 1967-1996
Luis Jorge Garay S
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EL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO

Durante los años setenta se introdujeron una serie de innovaciones al sistema financiero, en respuesta a la gran demanda de crédito que caracterizaba a una economía en crecimiento como la colombiana. En particular, se crearon las corporaciones de ahorro y vivienda -CAV- (15) y el sistema de ahorro Upac (16), mediante los decretos 677 y 678 de mayo de 1972, como instrumentos para la captación de recursos para préstamos a largo plazo. Para contribuir a la ampliación del sistema financiero, en 1979 se crearon las corporaciones de financiamiento comercial -CFC-. A pesar de lo anterior, en los años sesenta y setenta el sistema financiero colombiano era bastante limitado, operaba bajo un esquema de banca especializada, había muy poca diversidad en las operaciones, estaba altamente sobrerregulado y se restringía la entrada de nuevas instituciones, lo que reducía la competencia.

Como se aprecia en el Gráfico 3.1, las tasas anuales de interés reales antes de 1970 presentaban fuertes oscilaciones, e incluso llegaron a ser negativas. A comienzos de la década del setenta se presentó una disminución paulatina de las mismas, llegando a ser negativas en 1972 y 1973, hecho que impidió un margen de ganancia ala actividad financiera; a partir de 1974-1975, gracias a la introducción de las reformas al sistema financiero, las tasas de interés reales permanecieron positivas, incluso superaron niveles del 10% a mediados de los ochenta, para luego ir reduciéndose hasta llegar a los niveles más bajos en 1992-1993.

En los ochenta el mercado financiero continuaba rigiéndose por criterios legalistas, sin avanzar en conceptos de evaluación de riesgo: el seguimiento se realizaba mediante información muy heterogénea, que no cumplía con el propósito de informar a los clientes sobre los diferentes riesgos y el manejo de los activos de los intermediarios. En el primer quinquenio de los ochenta persistían fuertes barreras a la entrada de nuevas instituciones. El estricto control de cambios imperante decreto -Ley 444 de 1967- limitó la gama de negocios cambiarios que podía ofrecer la banca colombiana a sus clientes, lo que aumentó los costos de estas operaciones. A lo anterior se sumaba el hecho de que el sector tenía que soportar un complejo sistema de cargas cuasifiscales, entre las que se destacaban los altos encajes y las inversiones forzosas substitutas del encaje. Este esquema introdujo graves distorsiones a la captación y asignación de los recursos, creó cargas administrativas importantes y se convirtió, con el paso del tiempo, en obstáculo de las propias fuentes de financiación para el sector real, al cual debía contribuir a desarrollar (Gómez, H.J ., 1996).

Como se describió en el Capítulo 1, la economía colombiana atravesó por un período de recesión a principios de los ochenta. Esto, unido a las deficiencias en la supervisión de las instituciones financieras, condujo al deterioro de los índices de rentabilidad y de calidad de la cartera, lo que produjo el descalabro de varias instituciones. Las medidas que se tomaron para conjurar la crisis fueron de dos tipos: por una parte se encontraban las de corto plazo, como la nacionalización u oficialización de los bancos cuya situación era más crítica (17), con lo que se pretendía neutralizar las expectativas de los depositantes; por otra estaban las de largo plazo, orientadas a recuperar la capacidad de generar utilidades por parte de los intermediarios financieros, incrementar su solvencia mediante el fortalecimiento patrimonial y reducir el peso relativo de los activos de difícil realización dentro del total de los mismos. En particular, con el objetivo de ayudar a las instituciones con problemas de liquidez se creó en 1986 el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras y se promulgaron normas cuyo fin era evitar que los anteriores propietarios de las entidades intervenidas pudiesen beneficiarse con las medidas que se adoptasen (Superintendencia Bancaria, 1990).

Durante el segundo quinquenio de los ochenta, la política financiera se centró en el saneamiento del sistema mediante el establecimiento de normas de regulación prudencial y prácticas de supervisión profesional, siguiendo estándares internacionales -Acuerdo de Basilea-. De igual manera, se inició el desmonte de las inversiones forzosas y de los subsidios a los créditos de fomento, al tiempo que se liquidaron los fondos de fomento ala actividad privada y sus funciones fueron retiradas al Banco de la República, con el fin de separar la política monetaria de la de crédito de fomento.

Dentro de los elementos que caracterizaban el funcionamiento del sistema financiero colombiano a finales de la década de los ochenta se encuentran: primero, la alta fragmentación de los intermediarios; (18) segundo, las tasas de interés eran reguladas y sólo a finales de los ochenta se vieron parcialmente desreguladas; tercero, el esquema de fragmentación por nichos de operación creó condiciones de protección agravadas por la extremada regulación, siendo que la inversión estaba sujeta a una fuerte regulación y a obstrucciones que impedían acceder de manera sencilla al mercado financiero; cuarto, el manejo cambiario afectó de manera directa al sector, ya que se impedía intervenir en los mercados de divisas, de crédito y de capital extranjero; y, quinto, la sobrecarga tributaria al sector financiero le restó rentabilidad al negocio bancario. (19)

En general, el sistema financiero colombiano como institución superó con relativo éxito la crisis financiera mundial de 1982. Sin embargo, durante la década de los noventa retomó algunas características que presentaba antes de la crisis. En particular, se hizo evidente que el esquema de funcionamiento del mercado financiero no era compatible con el nuevo entorno de apertura y globalización de la economía colombiana, ya que la banca había experimentado un retraso como consecuencia, entre otros factores, de la escasa competencia y de las limitadas posibilidades de ingreso del capital extranjero, que le restaron eficiencia y competitividad.

Fue así como, con el propósito de garantizar una acumulación de capital y la existencia de un soporte al crecimiento de la economía, resultaba indispensable iniciar una serie de transformaciones en el interior del sistema financiero nacional. Desde finales de la administración Barco se dio inicio a la eliminación de un amplio número de obligaciones de los intermediarios financieros, entre las que se destacaban las inversiones en títulos emitidos por el Estado. Adicionalmente, en 1990 se permitió que inversionistas extranjeros participaran en la banca colombiana sin necesidad de compartir la propiedad con socios colombianos. Posteriormente se fomentó la privatización de las entidades financieras nacionalizadas durante la crisis financiera de los ochenta. Este proceso comenzó en la administración Gaviria y continuó durante la de Samper. A 1996 habían sido privatizados seis bancos (Gómez, 1996).

En 1990 se promulgó la ley 45, por medio de la cual se abandona el esquema de banca especializada y se da paso al esquema de banca universal regulada. Las medidas tomadas permiten la existencia de un holding -filiales y matrices- con reglas que facilitan la entrada, salida, transformación, fusión y disolución de sociedades financieras, dentro de una normatividad para el manejo de eventuales conflictos de interés, buscando no restringir la movilidad del sector (Banco de la República, 1992). Así, el proceso de desregulación del mercado financiero y de liberación de las decisiones empresariales ha venido configurando un sistema de banca múltiple, en el que la especialización de la intermediación depende principalmente de decisiones gerenciales. El sistema de filiales se adoptó como solución para reducir la brecha entre la banca múltiple y la especializada.

En 1993 se reestructuró la ley 45 de 1990, lo cual facilitó el paso hacia un sistema de banca múltiple mediante la intervención de los intermediarios financieros en diferentes sectores de la economía. A pesar de esto, todavía se mantienen las grandes categorías de intermediarios.

Mediante la ley 35 de 1993 se crearon condiciones de intervención estatal, orientadas a facilitar el libre funcionamiento del mercado financiero, preservar la competencia, prevenir riesgos y dirimir con claridad conflictos internos de intereses.

Dos de los elementos importantes introducidos por la reforma financiera fueron el nuevo enfoque de la supervisión de las entidades financieras y el refuerzo de la capacidad técnica y analítica de los organismos de vigilancia y control. Siguiendo los parámetros del Acuerdo de Basilea, se fijó un sistema de prevención de riesgos a través del establecimiento de normas de solvencia, ponderación de los activos por riesgo, seguimiento y control de la cartera y de las provisiones de acuerdo con su calidad, y de mejoras en la valoración de activos (Correa, 1996).

Es así como en lo corrido de los noventa el mercado financiero ha ido adelantando un proceso de liberalización, en el que cada vez son menos frecuentes tanto las intervenciones sobre la tasa de interés como las restricciones entre intermediarios, al tiempo que se ha estrechado la supervisión prudencial a las entidades. En este contexto se presentó un importante incremento del capital de las entidades financieras, que sirvió para adelantar proyectos de modernización, expansión e internacionalización de estas entidades. Adicionalmente, el sistema financiero se ha vuelto más dinámico, lo que ha generado un ambiente propicio para la entrada de inversionistas extranjeros. Finalmente, estas reformas se han traducido en un mayor grado de competencia dentro de un sector que aún es pequeño y concentrado con respecto a los de otros países latinoamericanos (Chica, 1997).

Grafico: 01

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15 Establecimientos especializados en la financiación de vivienda.
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16 Con la Unidad de poder adquisitivo constante -Upac- se pretendía reajustar automáticamente los ahorros con la tasa de inflación, con lo que se esperaba incentivar el ahorro mediante tasas de interés real positivas.
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17 Dentro de las instituciones nacionalizadas se encontraban el Banco de Colombia y todas las entidades financieras pertenecientes al grupo Grancolombiano, Banco Tequendama, Banco de los Trabajadores, Banco del Comercio y la Compañía de Financiamiento Comercial Prisa.
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18 El ambiente era propicio para evitar la competencia, basado en un supuesto esquema de especialización en el que los bancos servían al comercio, las corporaciones financieras a la industria y a las CAV al sector de vivienda constructores y compradores de vivienda.
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19 A pesar de varias iniciativas modernizadoras, no se había separado el propósito de la política monetaria y fiscal del manejo de los balances de los bancos y otros intermediarios. De hecho, cada vez que se producía un desequilibrio monetario, se restringían los procesos de liberación y se imponían cargas tributarias.
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