FONDO PARA LA PROMOCIÓN DE LAS EXPORTACIONES -PROEXPO- Y BANCO DE COMERCIO EXTERIOR-BANCOLDEX

ANTECEDENTES

Mediante el decreto-Ley 444 de 1967 se creó el Fondo para la Promoción de las Exportaciones -Proexpo- como un establecimiento de crédito anexo al Banco de la República. Su objetivo era contribuir al incremento y diversificación de las exportaciones del país, función que desempeñó hasta la década de los noventa (29).

Proexpo era un fondo dotado de recursos propios -mediante el impuesto del 1.5 % sobre el valor CIF de las importaciones-, con acceso a cupos de redescuento del Banco de la República, que ofrecía la oportunidad a los exportadores de acceder a líneas de crédito con tasas de interés nominales menores a las del mercado. Adicionalmente, Proexpo ejercía una labor de promoción no financiera a la actividad de comercio exterior, prestando asistencia técnica y ayuda financiera para solucionar problemas de transporte y comercializaciónn (Perry y Echavarría, 1979).

En 1991, en el marco de las reformas institucionales que acompañaron el proceso de apertura económica, se eliminó Proexpo y se crearon dos entidades para reemplazarlo. Por una parte, el Banco de Comercio Exterior -Bancoldex- inició operaciones el 1o. de enero de 1992, asumiendo todos los derechos y obligaciones de Proexpo en materia crediticia y continuando con las otras actividades de promoción de exportaciones, hasta el 5 de noviembre de 1992 cuando, con base en el decreto 2505, se constituyó el Fideicomiso de Promoción de Exportaciones -Proexport-. Al abandonar esta actividad, Bancoldex se especializó en la prestación de servicios de crédito a los exportadores a través de intermediarios financieros, mejorando el funcionamiento del redescuento de préstamos e introduciendo nuevos servicios.

Esta nueva estructura institucional, que separó las actividades de promoción a las exportaciones en financieras y no financieras, fue consecuencia de la necesidad de incrementar los recursos provenientes del sistema de fomento para el sector exportador. Esta labor no había sido cumplida a cabalidad, debido a la dependencia de los recursos del presupuesto nacional, que limitaba su capacidad de expansión como entidad de fomento, impedía atenuar el sesgo antiexportador y auspiciaba en cierta forma concentración de los subsidios en un grupo relativamente reducido de exportadores (Hommes et al., 1979).

Un aspecto importante de la transformación de Proexpo en Bancoldex es que la estrategia crediticia del Banco está orientada a adecuar la oferta de préstamos a las necesidades del sector exportador, en especial préstamos a inversiones relacionadas para facilitar procesos de modernización y reestructuración del aparato productivo en actividades exportadoras.

Bancoldex es una sociedad anónima de economía mixta, creada mediante el artículo 21 de la ley 7 y decreto 2505 de 1991 como una sociedad de economía mixta de orden nacional y organizada como un establecimiento de crédito bancario vinculado al Ministerio de Comercio Exterior y vigilado por la Superintendencia Bancaria. Bancoldex opera como un banco de segundo piso: la entidad está dedicada a captar recursos en el exterior, vía prestamos, o del público, a través de bonos en dólares, para colocarlos en el sistema financiero nacional y a los que pueden recurrir los exportadores. Esta entidad también asumió el papel de ofrecer servicios especiales como el seguro de crédito contra imprevistos en las transacciones de exportación e importación. La tasa de interés es similar a la de mercado y no es subsidiada.

LINEAS DE CRÉDITO y SERVICIOS

Inicialmente Proexpo contaba con dos líneas de financiación. La llamada prefinanciación -resolución 59/72-, de vencimiento a los seis meses y la tasa anual de interés del 18% en pesos, cancelables con reintegros de divisas obtenidos de la exportación; y la denominada postembarque (resolución 42/75), de vencimiento a los seis meses e interés anual del 3%, otorgada al efectuarse la exportación con el objeto de que el exportador pudiera ofrecer financiamiento a sus compradores (Perry et al. , 1979).

Posteriormente, las líneas de crédito se ampliaron adicionándose nuevas modalidades de preinversión, capitalización, inversión fija, capital de trabajo, control de calidad y asistencia técnica, promoción de exportaciones y ventas a crédito, entre otras. En 1986 Proexpo contaba con 28 líneas diferentes.

Actualmente, Bancoldex ofrece financiación en pesos y en dólares, en montos variables según las necesidades y con plazos y tasas de interés que varían de acuerdo con el tipo de rubro a financiar. Las principales líneas de crédito se presentan en la Tabla 3.4.

EVOLUClÓN DE LOS DESEMBOLSOS

Para medir el grado con el que Proexpo y actualmente Bancoldex han logrado el objetivo de diversificar las exportaciones del país a través del otorgamiento de créditos, en el presente apartado se analizará la evolución de los desembolsos realizados por estas entidades.

En el período 1982-1996 la distribución del crédito desembolsado por Proexpo-Bancoldex, se concentró en más del 70% en el sector industrial, seguido del sector agrícola con el 15%. Además, como se aprecia en el Gráfico 3.22, a partir de 1990 los créditos desembolsados a la industria especialmente en 1995 y 1996, aumentaron su participación hasta alcanzar una cercana al 80%.

Para el período 1982-1996, los desembolsos dirigidos al sector industrial -en moneda nacional y en dólares de Proexpo-Bancoldex presentaron un crecimiento promedio anual del 4.8% , en términos reales, pasando de $ 30.049 millones en 1982 a $ 882.804 millones en 1996. No obstante se observan importantes diferencias en el comportamiento entre subperíodos. En efecto, mientras que en el de 1982-1991 -antes de que iniciara operaciones Bancoldexel crecimiento promedio anual fue del 6.9%, entre 1992 y 1996 sólo llegó al1 %. Esto se explica, en parte, por la evolución del diferencial entre las tasas de interés de colocación del mercado y las tasas de interés del crédito de fomento. En el período 1986-1991 el diferencial promedio fue de 9.6 puntos porcentuales, en comparación con 6.6 puntos en el período 1992-1996 (Gráfico 3.23).

Al analizar por tipo de bien, los sectores de bienes intermedios corresponden a los que presentaron una mayor participación promedio durante el período 19821996, alcanzando un 48%, seguidos por los de bienes de consumo durable y no durable, que en conjunto alcanzaron una participación del 44% del total de los créditos desembolsados. Como se observa en el Gráfico 3.24, esta distribución sigue la misma tendencia de la composición de los desembolsos de crédito del IFI, no obstante la concentración de los desembolsos del crédito de Proexpo-Bancoldex es levemente menor, aunque todavía alta.

Cabe resaltar que los de bienes intermedios vienen incrementado su participación de144% el período 19821984 al 52% entre 1995 y 1996. Por su parte, los sectores de bienes de consumo no durable redujeron su participación al pasar del 23% en el período 1982-1984 al 18% en el período 1995-1996; de igual manera, los bienes de consumo durable que participaban con un 20% en 1982-1984 alcanzaron un 13% en 1995-1996. En cuanto a los bienes de capital, su participación en los créditos desembolsados sólo alcanzó una participación promedio del 10% durante el período 1982-1996. Los desembolsos de créditos dirigidos a los bienes ligados al sector transporte participaron con un modesto 2.3% del total del crédito desembolsado por Proexpo-Bancoldex (Gráfico 3.25).

Como se puede apreciar en el Cuadro 3.9, la composición de los desembolsos de Bancoldex dirigidos al sector industrial ha presentado una alta concentración: el 48% se destinó a tres sectores (CIIU a tres dígitos) y el 79% a diez sectores para el período 1982-1996. Asimismo, esta concentración se ha mantenido más o menos estable durante los quince años. En efecto, los sectores fabricación de textiles (321), fabricación de productos alimenticios excepto bebidas (311) y fabricación de sustancias químicas industriales (351 ), comenzaron representando el 38% de los desembolsos en 1982 y posteriormente, aunque con oscilaciones, su participación observó una tendencia creciente hasta alcanzar el 44% en 1996, con participaciones del 18.5%, 13% y 13%, respectivamente.

Otros sectores a los que se dirigió el crédito de fomento fueron: productos metálicos excepto maquinaria, imprentas y editoriales, otros productos químicos, prendas de vestir e industrias y productos del cuero, con participaciones de 5.5%,5%,4.7%,4.4% y 4.2% respectivamente, para el período 1982-1996.

Evolución de los saldos de cartera

En el período 1982-1996 la tasa de crecimiento promedio anual del total de saldos de cartera del crédito de Proexpo-Bancoldex fue del 10% en términos reales. Como era de esperarse, la composición de los saldos de cartera mantiene la misma estructura que la distribución de los créditos desembolsados por ProexpoBancoldex; estructura que, por lo demás, ha variado muy poco entre 1982 y 1996. El sector industrial es el principal deudor, al participar en promedio con el 70% del total de los saldos de cartera en el período en cuestión. La tasa de crecimiento real promedio anual de los saldos de cartera del sector industrial con Proexpo-Bancoldex es del 9.4% para el período 1982-1996.

La composición de los saldos de cartera del sector industrial con Proexpo-Bancoldex por sectores según tipo de bien ha sido relativamente estable durante el período 1982-1996, siendo además similar a la de los desembolsos. Como se observa en el Cuadro 3.10, el grupo de sectores de bienes intermedios posee la mayor participación ( 46.1% ), seguido por el de los bienes de consumo no durable (20.8%) y el de consumo durable (18.6%) (Gráfico 3.26).

Por supuesto, el alto nivel de concentración de los desembolsos se refleja también en la distribución sectorial de los saldos de cartera. Los sectores (CIIU a tres dígitos) de fabricación de productos alimenticios excepto bebidas (311), fabricación de textiles (321) y sustancias químicas industriales (351) representaron e148% del total en el período 1982-1996, con participaciones del 18.6%,16.8% y 11%, respectivamente (Cuadro 3.10).

Ahora bien, con el fin de analizar en perspectiva el comportamiento de las principales líneas de crédito de fomento a las exportaciones, se centra la atención en la evolución de desembolsos según líneas de crédito y por sectores y tipo de productos beneficiarios durante el período 1982-1992, dado que no se dispone de información desagregada más actualizada.

Durante el período de estudio, los saldos de cartera de la línea de crédito de preembarque han sido los de mayor participación en los saldos totales. En el período 1990-1992 los saldos de cartera por líneas se distribuyeron así: preembarque 92%, postembarque 5% y capitalización 3%. Aunque la estructura jerárquica se mantuvo estable en el período 1982-1992, se destacan varios hechos: la línea de preembarque ha ido aumentando su participación en el total de saldos de cartera, al pasar del 90% en 1982 al 94% en 1992; la línea de postembarque, al contrario, poco a poco perdió participación, al pasar del 10% en 1982 al 2% en 1992; por último, se destaca como la participación en los saldos de cartera totales de la línea de capitalización sólo empezó a ser significativa a partir de 1989 y en los últimos años ha ido incrementándose aunque muy levemente (Gráfico 3.27).

Al interior de cada línea, la evolución ha sido la siguiente:

Preembarque: El crecimiento real promedio anual del saldo de cartera de esta línea fue del 7.4% (pasando de $ 27.525 millones en 1982 a $ 460.076 millones en 1992), ligeramente inferior al crecimiento promedio anual de los saldos totales ( 10% ).

La alta concentración de los saldos de cartera también se observa por líneas de crédito: 15 capítulos arancelarios contribuyeron con el 62% del total del saldo de cartera de la línea de preembarque en el período 1982-1992. Los saldos de tales capítulos, además de ser los de mayor participación, crecieron continuamente, especialmente a partir de 1986 ya ritmos elevados con excepción del algodón, que presentó algunas fluctuaciones, tal como se puede apreciar en el Gráfico 3.28 y Cuadro 3.11.

Postembarque: La tasa de crecimiento real promedio anual del período 1982-1992 de los saldos de cartera de postembarque fue negativa (-3.9%), al pasar de $ 3.121 millones en 1982 a $ 9.082 millones en 1992. A partir de 1990 se presentaron caídas más drásticas.

Los saldos de cartera de la línea de crédito de postembarque presentan un nivel de concentración aún mayor que la línea de preembarque, siendo que nueve sectores participaron en el período 1982-1992 con el 62% del total de saldos de cartera. Entre ellos se cuentan: calderas, máquinas, aparatos y artefactos mecánicos (21), combustibles minerales ( 14% ), objetos de arte y antigüedades (5%), máquinas y aparatos eléctricos (5%) y fundición de hierro y acero (4%) (Gráfico 2.29).

Incentivo implícito en el crédito de Proexpo-Bancoldex

Debido a que las tasas de interés de los créditos otorgados por Proexpo fueron en algunos años menores que las del mercado, en esta sección se analiza la importancia del incentivo implícito en los créditos otorgados a los exportadores (Cuadro 3.12).

El incentivo implícito en el crédito de ProexpoBancoldex se estimó como el valor presente del monto de crédito otorgado al exportador (30) multiplicado por el diferencial de tasas de interés -la tasa de interés de los préstamos de Proexpo menos la tasa de interés de mercado- y por el ajuste temporal del desembolso (31). Posteriormente, para obtener el incentivo por peso exportado se dividió por el valor total de las exportaciones; así:

donde: CD, crédito desembolsado por ProexpoBancoldex; VE, valor exportado; r, tasa de interés de colocación del mercado; e i, tasa de interés preferencial de Proexpo-Bancoldex.

Perry y Echavarría (1979) estimaron que el subsidio implícito en los créditos de Proexpo otorgados al sector industrial se situaba entre el 7.76% (32) y el 0% del valor total exportado, con un valor medio de 2.51 % y una desviación estándar de 1.6%. Entre los sectores más beneficiados se encontraban los de la fabricación de motocicletas y bicicletas (7.8% ), envasado y conservación de frutas y legumbres (7%), fabricación de productos de arcilla para construcción (6.5%), fabricación de productos minerales no metálicos, n.e.p. (5.8%) y artículos confeccionados de materiales, textiles, excepto prendas de vestir (5.5%) (Perry et al., 1979).

Para analizar el comportamiento del incentivo en los últimos años, se estimó -con base en dicha fórmulael subsidio implícito en el crédito Proexpo-Bancoldex durante el período 1982-1996. Como se aprecia en el Gráfico 3.30, el incentivo del crédito de fomento alas exportaciones industriales ha mostrado una reducción paulatina a partir de 1982. Así, mientras que, en promedio, para el período 1982-1986 el subsidio ascendía al 1.8%, en el período 1987-1991 fue del 0.4% y, por último, en el período 1992-1996 bajó aun porcentaje despreciable, 0.1%.

La estructura sectorial del subsidio implícito en el crédito otorgado por Proexpo-Bancoldex ha presentado cambios considerables en el período 1982-1996. En el Cuadro 3.12 se muestran los sectores que se han beneficiado con los mayores subsidios en los períodos 1982-1986, 1987-1991 y 1992-1996. Se observa como solamente tres sectores se conservan entre los diez más beneficiados durante los tres períodos: producción de papel (341), producción de otros productos químicos (352) y fabricación de productos metálicos excepto maquinaria y equipo (381), con niveles de subsidio implícito promedio para el período 1982-1996 del 0.29%,0.25% y 0.29%, respectivamente.

Sin embargo, lo anterior debe ser analizado a la luz del hecho de que no existe una marcada diferenciación entre los subsidios implícitos que reciben los diferentes sectores. Lo anterior se refleja en una desviación estándar baja, situada entre el 0.02 y 0.001, que además se ha ido reduciendo en todos los períodos de estudio, pasando de un promedio de 0.015 en el período 1982-1986 al 0.004 en 1987-1991 y al 0.001 en 1992-1996. Lo anterior fue consecuencia de la existencia de una cierta relación positiva entre el nivel de exportaciones y los montos de crédito otorgados en algunos de los sectores. Por ejemplo, en promedio para el período 1982-1996, de los diez sectores que más exportaron, ocho recibieron los mayores montos de crédito -en pesos-. Por otra parte, de los diez que menos exportaron, ocho se ubicaron entre los que accedieron a menores montos de crédito.

La evolución de los niveles de subsidio implícito de los tres sectores que poseen mayores participaciones en los créditos desembolsados, presentó la misma tendencia del nivel de subsidio implícito de la industria en su conjunto. Sin embargo, su ubicación en la estructura sectorial osciló de manera diferencial: el subsidio implícito en el crédito otorgado al sector de fabricación de productos alimenticios excepto bebidas (311) disminuyó sistemáticamente, pasando de un promedio del 3.1 % en el período 1982-1986 al 0.49% en el período 1987 1991 y a 0.05% en el período 1992-1996; ello se debió a que las exportaciones del sector crecieron más que los créditos otorgados. Por otra parte, el subsidio implícito en el crédito otorgado al sector fabricación de sustancias químicas industriales (351) se mantuvo durante los tres períodos en niveles intermedios: 3.05% en 1982-1986, 0.75% en 1987-1992 y 0.2% en 1992-1996. Por último, el subsidio implícito en el crédito dirigido al sector de fabricación de textiles (321) pasó de ubicarse entre los niveles intermedios de subsidio a ser el segundo más alto en el último período (0.34% en 1992-1996) (Cuadro 3.12).

Cuadro: 01 | 02 | 03 | 04

Gráfico: 01 | 02 | 03 | 04 | 05 | 06 | 07 | 08 | 09

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29.Este sistema crediticio sólo financiaba la exportación de productos diferentes al café, petróleo y sus derivados.
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30. Se tuvo en cuenta solamente el crédito otorgado en pesos.
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33 Refiérase al Capítulo 12 para conocer en detalle el tipo de estructuras de mercado de los diferentes sectores manufactureros.
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