Colombia: estructura industrial e internacionalización 1967-1996
Luis Jorge Garay S
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MARCO LEGAL Y NORMATIVIDAD EN COLOMBIA

Colombia, al igual que la mayoría de los países latinoamericanos bajo el modelo de sustitución de importaciones, no instituyó un marco normativo que favoreciera el movimiento de los flujos de inversión extranjera hacia el país. Algunos gobiernos consideraron que la inversión extranjera generaba pérdida de soberanía del país y competencia desigual para las empresas nacionales. Enmarcados dentro del modelo de sustitución de importaciones, se implantó una política altamente restrictiva frente a la inversión extranjera desde finales de la década de los sesenta, extendiéndose en términos generales hasta el decreto 1265 de 1988.

Dentro los elementos que predominaron se destacan: prohibición de la IED y de inversión nueva en sectores considerados claves como el sector financiero. Asimismo, el régimen contemplaba un trato discriminatorio a las empresas extranjeras que lograron establecerse en el país, ya que éstas no tenían acceso al Programa de Liberación del Acuerdo de Cartagena, y estaban sujetas entre otras a limitaciones para la remisión de utilidades.

A través del mecanismo de autorizaciones previas, el Estado intervino en las operaciones de IED con el objetivo de obligar la participación del capital nacional en proyectos de inversión, evitar la adquisición de empresas existentes y la participación de empresas extranjeras en sectores en los que se creara competencia a las empresas nacionales o en sectores donde el Estado no la considerara como necesaria.

Durante la década del setenta la inversión extranjera se rigió por el Decreto Ley 444 de 1967 y el Decreto Ley de 1973. Este último desarrolló la Decisión 24 de 1971 del Pacto Andino que prohibió los flujos de IED hacia sectores como infraestructura energética, comunicaciones y telecomunicaciones, servicios públicos y saneamiento básico. La aplicación de esta normatividad, bajo una política de protección y una regulación de tipo administrativo para el desarrollo de ciertos sectores industriales considerados como estratégicos a través de los programas sectoriales de desarrollo industrial -PSDI-, restringió la dinámica de los flujos de capital foráneo. A las empresas transnacionales se les obligaba a convertirse en empresas mixtas después de un plazo, y se les condicionaba la transferencia de tecnología y el precio de las regalías que recibían por ella (Hommes, Montenegro y Roda, 1994); de igual manera se les impuso un control restrictivo al crédito interno, teniendo acceso sólo a crédito de corto plazo, de acuerdo con las condiciones fijadas por la Comisión del Acuerdo de Cartagena. Lo anterior debió haber influido en el bajo flujo de inversión de carácter productivo recibido por el país en ese período. En cierta forma, la reglamentación existente tuvo que haber incentivado el endeudamiento externo privado.

Un aspecto institucional en contravía a la agilización y facilitación de los flujos de inversión residía en el procedimiento por el cual el Departamento Nacional de Planeación -DNP- aprobaba o rechazaba las solicitudes de IED. Bajo los criterios de aprobación del DNP se tenían como referencia: los patrones de diversificación de las exportaciones, la generación de empleo y el impacto en la balanza de pagos. Adicionalmente, el Consejo de Política Económica y Social -Conpes- estaba facultado para determinar, según las prioridades de los programas de desarrollo, la conveniencia o no de permitir la entrada de recursos foráneos. Otro aspecto que perjudicaba la transparencia y el movimiento de flujos de capital fueron los regímenes particulares de inversión en el marco del Grupo Andino para determinados sectores considerados sensibles o estratégicos.

Los países integrantes del Grupo Andino, conscientes del fracaso de la estrategia integracionista que guió el proceso durante más de década y media, y después de la crisis de los ochenta en la que las economías latinoamericanas encontraron cerrados los mercados internacionales de capitales, se vieron ante la necesidad de atraer IED como medio de generación de divisas y con miras a mejorar sus desequilibrios externos en la balanza de pagos. En 1987 se adoptaron las Decisiones 220 y 244 del Acuerdo de Cartagena, que fueron pasos significativos para mejorar las condiciones a los inversionistas extranjeros en el sector industrial. El régimen aplicado a través de estas normas comenzó a ser más flexible, aunque se mantuvo rígida la estructura de intervención y control mediante el sistema de autorizaciones previas, se amplió el tiempo requerido para que las empresas se transformasen en empresas mixtas y se aceptaron empresas en cualquier sector de la economía, entre otras. Sin embargo, este cambio no fue suficiente para atraer grandes flujos de IED.

Durante el período de apertura el país dio un paso decisivo en la flexibilización de la normatividad. A partir de 1991 se estableció una nueva legislación (6) que habría de contribuir a impulsar la entrada de flujos de inversión al país, revirtiéndose la tendencia presentada en la década del ochenta. En 1991 la Comisión del Acuerdo de Cartagena aprobó las Decisiones 291 y 292 que derrogaron la Decisión 220 de 1987, eliminando así las pocas restricciones existentes para el movimiento de capitales y tecnologías extranjeras. Además, el país adhirió a acuerdos internacionales para minimizar el riesgo político (7) con el fin de penetrar al mercado internacional. Bajo este esquema normativo sobre inversión extranjera en Colombia y de inversión de capitales nacionales en el exterior, se establecieron oportunidades de amplia rentabilidad al inversionista privado, nacional y extranjero. No obstante los incentivos para la IED creados en esta ley, es importante mencionar que también, en 1991, en el marco de la nueva Constitución Política de Colombia, particularmente en el inciso 5 del artículo 58, se contempló la posibilidad de expropiar sin indemnización por motivos de equidad.

En el marco normativo de la ley 9a de 1991, mediante la que se adoptó un nuevo régimen cambiario y de inversión extranjera, se estipularon tres principios fundamentales: el de igualdad, al estipular un tratamiento igual tanto para el inversor nacional como el extranjero; el de universalidad, al permitirse la entrada de flujos externos a cualquier actividad económica; y el de automaticidad, al suprimirse los criterios de aprobación por parte del Estado con excepción de algunas actividades (8). La única condición de cumplimiento institucional consiste en la obligación de los inversionistas extranjeros de registrar la inversión en el Banco de la República con el fin de garantizar sus derechos cambiarios. Así mismo, se flexibilizaron las disposiciones legales del derecho cambiario mediante la supresión de los topes máximos a la repatriación de utilidades, los reembolsos de capital y los pagos por contratos de transferencia de tecnología, con la garantía adicional de mantener esta decisión a pesar de posibles modificaciones legales posteriores.

Este marco se complementó con medidas tendientes a promocionar a Colombia como un país atractivo a la inversión extranjera. Se varió el régimen especial de inversiones de entidades nacionales en el exterior en el caso del sector financiero y de seguros, permitiéndose a las instituciones financieras colombianas, vigiladas por la Superintendencia Bancaria, la realización de inversiones en entidades financieras y de seguros del exterior.

A partir de las reformas introducidas en la normatividad -ley 9 de 1991- se iniciaron diferentes estrategias de carácter promocional del gobierno a través de instituciones como Coinvertir, entidad creada por el gobierno en 1992, que contribuyeron a alcanzar resultados interesantes en términos del ingreso de capitales al país. De igual forma, el flujo de la inversión colombiana en el exterior también respondió satisfactoriamente.

Para 1994, y ante la falta de registro de flujos de inversiones en el período estipulado por la ley, se modificó el Estatuto de Inversiones Internacionales mediante el decreto 1812 de agosto de 1994, el cual permitió realizar el registro extemporáneo de capital, siempre y cuando los capitales ingresados se declararan como inversión extranjera al momento del ingreso de las divisas y en 1966 con la aprobación del Decreto 1295 se constituyó el estatuto de inversiones internacionales del país, que comprende el régimen de inversión de capital extranjero en el país el régimen de inversiones colombianas en el extranjero.

En materia tributaria, Colombia se caracteriza por presentar tasas impositivas elevadas en comparación con otros países de similar grado de desarrollo y un alto grado de inestabilidad de las normas tributarias (Capítulo 8). No obstante, se han creado algunas medidas tendientes a reducir el impacto negativo de la legislación tributaria. En la reforma tributaria de 1995 (Ley 223) se previó el desmonte gradual de los bonos para el desarrollo social y seguridad interna (instituidos en 1992) y se estableció la figura de los contratos de estabilidad tributaria, (9) con el objetivo de ofrecer seguridad a los inversionistas. En la actualidad dicho mecanismo tiene un bajo grado de utilización, debido en parte al desconocimiento de la norma.

Adicionalmente se estableció un régimen especial para inversionistas extranjeros en el sector de la explotación y producción de hidrocarburos. Dentro de estos lineamientos se expidió el 24 de julio de 1995, un decreto mediante el cual se eliminaron las autorizaciones previas que requerían las inversiones en servicios públicos e hidrocarburos y minería; se permitió la remisión de capital suplementario a las sucursales de empresas extranjeras; se autorizó a los fondos institucionales extranjeros la adquisición de títulos provenientes de un proceso de titularización inmobiliaria; y se dictaron normas para flexibilizar la inversión en portafolio.

Por último, es importante anotar que si bien en términos generales la normatividad pretende estimular la entrada de inversión extranjera, existen otros factores como la corrupción y la violencia en general que pueden influir negativamente en las decisiones de los inversionistas extranjeros.

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6  El gobierno nacional expidió la ley 9a de11991, estableciendo los principios cambiarios generales aplicables a la inversión extranjera y por cuyas directrices debió diseñarse el Estatuto de Inversiones Internacionales.
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7 El marco legal se ha complementado con la adopción de acuerdos internacionales que permiten minimizar el riesgo político para el inversionista. De una parte, existen mecanismos de seguros contra riesgos no comerciales como la expropiación, la inconvertibilidad de moneda y los daños por hechos de violencia (Opic, Miga, Iadi).
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8 Se prohibe la inversión extranjera en el sector de la defensa nacional y en la disposición de basuras tóxicas, peligrosas o radiactivas no producidas en Colombia; en sectores relacionados con servicios públicos se requiere autorización previa; y en sectores tales como telecomunicaciones y transporte aéreo y marítimo existe restricción en la participación accionaria.
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9 Un contrato de estabilidad tributaria garantiza que las tarifas pactadas -superiores en dos puntos porcentuales a la tarifa del impuesto de renta y complementarios vigente- entre las personas jurídicas y el Estado no están sujetas a incrementos con posterioridad a la suscripción del contrato y durante la vigencia del mismo. Además, las empresas se benefician de las posteriores reducciones impositivas y pueden renunciar al régimen especial, perdiendo la posibilidad de volverse a suscribir.
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