Colombia: estructura industrial e internacionalización 1967-1996
Luis Jorge Garay S
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SISTEMAS ESPECIALES DE IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN-PLAN VALLEJO

Los sistemas especiales de importación y exportación se instituyeron en 1959 (ley 1a, artículos 55-60) bajo el gobierno de la Junta Militar e iniciaron su operación regular en 1961. En sus primeros años de funcionamiento, el Plan Vallejo consistió básicamente en la liberación de aranceles sobre insumos importados para empresas que efectuaran contratos de exportación con el gobierno. Hasta principios de 1965 se habían celebrado 127 contratos y se encontraban cinco más en tramitación. De enero a octubre de 1964 se autorizaron, bajo tales contratos, importaciones y exportaciones por US$ 4.7 y US$ 12.3 millones, respectivamente (Lleras Restrepo, 1965).

Pero, como se anotó anteriormente, es en 1967 cuando se complementó la legislación sobre dicho mecanismo. Específicamente, se creó un procedimiento para otorgar exenciones arancelarias sobre insumos importados utilizados en exportaciones ya efectuadas -el denominado Plan Vallejo Junior- y se permitieron nuevas modalidades dentro del programa original del Plan Vallejo, tales como el de exportación parcial en el caso de las importaciones de maquinaria (Perry y Echavarría, 1979).

Es así como el Plan Vallejo estableció medidas tendientes a reducir el desestímulo a las exportaciones, mediante mecanismos dirigidos a exonerar a los exportadores del pago de gravámenes e impuestos sobre las materias primas, insumos, bienes de capital y repuestos importados utilizados en la fabricación de productos destinados a la exportación o a servicios directamente relacionados con la actividad exportadora. En esta medida se establecían compromisos mediante contratos de importación exportación en los que quedaba estipulado el compromiso de los beneficiarios del Plan a exportar total o parcialmente la producción obtenida a partir de los bienes y materias primas importadas, gracias a las exenciones e incentivos del sistema de Plan Vallejo.

Gran parte de las disposiciones que hoy reglamentan el uso del Plan Vallejo se estipularon con el decreto 444 de 1967. Las modalidades de importación-exportación establecidas se describen a continuación:

.Importación de materias primas con el compromiso de exportar el 100% (artículo 172, decreto 444/ 67). Se refiere a la importación temporal de materias primas con el fin de utilizarlas exclusivamente en la producción de bienes destinados a la exportación. Los bienes producidos pueden exportarse directamente o servir como insumos intermedios de terceros que los destinen a la elaboración de productos de exportación.

.Importación de materias primas e insumos con compromiso a exportar parcialmente (artículo 173, literal b, decreto 444/67).

. Importación de bienes de capital con compromiso a exportar el 70% (artículo 173, literal c, decreto 444/67). Mediante este mecanismo se permite la importación de maquinaria y equipos destinados al ensanche o instalación de empresas siempre y cuando los aumentos en la producción se destinen en por lo menos el 70% al mercado externo. Más adelante, mediante el decreto 631 de 1985, se amplió esta modalidad a los bienes de capital ya los repuestos requeridos en la producción de bienes destinados a la exportación. Asimismo, este sistema abarca los bienes de capital y repuestos dirigidos a la producción de servicios de exportación. En este caso, el compromiso de exportación debe ser como mínimo tres veces el valor importado.

. Importación de bienes de capital con compromiso a exportar el 1.5% del valor importado (artículo 174, decreto 444 de 1967). Bajo esta modalidad se realizan operaciones iguales a las del literal anterior que se diferencian en los beneficios recibidos según sean los compromisos de exportación del usuario.

.Reposición de materias primas e insumos-Plan Vallejo Junior ( artículo 179, decreto 444/67 y Resolución 2386 del Incomex). Esta norma cobija a personas jurídicas que mediante los canales regulares y llenando todos los requisitos legales hubieran realizado exportaciones de productos en cuya manufactura se involucraron materias primas e insumos importados; La norma establece el derecho a importar libre de gravámenes, impuestos y demás contribuciones, una cantidad igual a las materias primas e insumos previamente importados. Con esta disposición, también conocida como Plan Vallejo Junior, se favorecen exportadores esporádicos cuyas exportaciones responden a una coyuntura específica y, por tanto, no se les exige un compromiso de importación-exportación.

 .Importación de mercancías para exportar servicios. Posterior a las normas estipuladas con el decreto 444 de 1967, se realizaron algunas modificaciones. Actualmente las normas que rigen para el Plan Vallejo son:

  Decreto 2666 de 1984: normas relativas al procedimiento para importar por este sistema. -Decreto 63 M, 1985: se faculta al Incomex para controlar el desarrollo de los programas aprobados. -Decreto 1208 de 1995: se asigna al Incomex el control de los compromisos, mediante la constitución de garantías bancarias o de compañías de seguros. -Decreto 697 de 1990: además de las anteriores garantías, se dispone la garantía personal. -Resolución 682 de 1995 de Incomex: se establece el procedimiento de requisitos para autorizar los programas.

Los incentivos varían en cada modalidad. Se proporcionan incentivos de tipo fiscal , como la exención del impuesto al valor agregado ;arancelarios como la exención del gravamen y de otra índole como la exención del gravamen y de otra índole como las exenciones de licencia previa y demás impuestos y contribuciones que causen las importaciones. En el Cuadro 10.1 se resumen los incentivos para cada una de las modalidades.

SECTORES BENEFICIADOS BAJO EL PLAN VALLEJO

Debido a que este estudio busca enmarcar las políticas transversales que directa o indirectamente han apoyado el desarrollo del sector productivo y particularmente de la industria, resulta importante distinguir aquellos sectores industriales que se han beneficiado primordialmente con los sistemas especiales de importación-exportación Plan Vallejo, tanto en número de programas como en el valor del cupo autorizado. El Cuadro 10.2 permite observar cómo, los programas aprobados bajo Plan Vallejo en el período 1993-1996, cobijaron prácticamente la totalidad de la industria manufacturera. No obstante, llama especial atención la alta concentración de programas alrededor de los sectores de textiles, prendas de vestir e industria del cuero, con 529 programas, seguido por el sector de productos metálicos con 256 programas aprobados. Asimismo, el valor del cupo autorizado en el sector de textiles, prendas de vestir e industrias del cuero supera con creces a todos los demás sectores industriales, con un valor que asciende a US$ 962 millones. El sector de industrias químicas, por su parte cuenta con 181 programas aprobados y un cupo autorizado de US$ 654 millones, superando el cupo aprobado al sector metalmecánico de US$ 371 millones (Ministerio de Comercio Exterior, 1997e).

FLUJO COMERCIAL BAJO EL PLAN VALLEJO

Antes de profundizar en los sectores productivos que han exportado bajo el Plan Vallejo, vale la pena observar primero el monto agregado de exportaciones e importaciones Plan Vallejo, para indagar sobre el grado de dependencia de importados de dichas exportaciones -valor de exportaciones por dólar importado- y así empezar a dilucidar la posible efectividad del incentivo.

Retomando las estadísticas de Gómez (1996), se observa en el Cuadro 10.3 cómo, entre el período 19821995, la participación de las exportaciones por Plan Vallejo en el total exportado osciló entre el 21.1% y el 41.6%, porcentajes nada despreciables que reflejan la importancia del mecanismo como promotor de las exportaciones en el país. El aumento en la participación de las exportaciones gracias al Plan Vallejo en los años de apertura refleja que el mecanismo continúa siendo vigente, a pesar de la rebaja arancelaria y el desmonte de restricciones de índole cuantitativa implantados en el contexto de la internacionalización de la economía.

Por su parte, las importaciones por Plan Vallejo representaron, en el período 1982-1995, entre un 2.7% y un 7.9% con un nivel excepcional del 12.5% en 1991 y al igual que las exportaciones, presentaron una tendencia creciente en el tiempo. En el período analizado, por cada dólar importado bajo el sistema de Plan Vallejo se registraron por la menos 3.4 dólares de exportación. Estos datos reflejan la relevancia del sistema Plan Vallejo como incentivo a las exportaciones del país, incluso durante el período de apertura.

COMPOSICIÓN SECTORIAL DE LAS EXPORTACIONES

En el período comprendido entre 1985 y 1990, la estructura sectorial de las exportaciones por Plan Vallejo (según clasificación CIIU cuatro dígitos) no se modificó considerablemente. El cambio más importante se debió al gran dinamismo de las exportaciones del sector minero; mientras que en 1985 el sector de la explotación de minas de carbón participó en 3.2% del total exportado por Plan Vallejo, en 1990 alcanzó una participación del 27 .2%, llegando a ser el principal sector usuario de este mecanismo.

Entre los sectores que más utilizaron el sistema Plan Vallejo en los años 1985 y 1990 se destacan: el sector agropecuario, las industrias básicas de hierro y acero, la fabricación de textiles, la elaboración de cemento, prendas de vestir, envases, cajas de papel, resinas sintéticas, fibras artificiales, pescado, abonos y plaguicidas. (Cuadro 10.4 y Cuadro10.1Anexo).

Se observó un alto nivel de concentración en las exportaciones bajo el Plan Vallejo: en 1990 dos productos representaron el 42.3% del valor total exportado y los primeros trece, el 67%. Los principales productos exportados bajo el Plan Vallejo fueron: plátano, ferroníquel, cemento, cajas de cartón, tejidos de algodón y hullas carbón-. Se destaca el hecho de que en los dos últimos años del período, las exportaciones de hulla y flores presentaron un gran dinamismo y, en consecuencia, incrementaron su participación ampliamente. (Cuadro 10.5 y en el Anexo, Cuadro 10.2A, se pueden observar las participaciones de los primeros cincuenta productos en el período).

La situación anterior no cambió radicalmente en el período de apertura 1991-1996. Los sectores producción agropecuaria y explotación de minas de carbón se destacan por haber sido los principales usuarios del sistema Plan Vallejo (Cuadro 10.3A). En efecto, las exportaciones del sector de producción agropecuaria alcanzaron una participación, en cada uno de los años, superior al 22% del valor total exportado bajo el Plan Vallejo, mientras que la del sector de explotación de minas de carbón llegaba al 14% .

Las exportaciones por Plan Vallejo en sectores corno fabricación de productos alimenticios, fabricación de textiles y fabricación de sustancias químicas industriales participaron, respectivamente, con más del 6% del total exportado bajo este sistema, en cada uno de los años del período en referencia.

Por su parte, los sectores usuarios del Plan Vallejo que resultaron tener el comportamiento más dinámico (5) fueron, en su orden, los de industrias básicas de metales no ferrosos, industrias de bebidas, fabricación de papel y productos de papel y fabricación de productos plásticos ( Cuadro 10.4A).

Uno de los objetivos para adoptar el sistema importación-exportación del Plan Vallejo fue el de ampliar la base exportadora del país, promoviendo las exportaciones no tradicionales. Por tal motivo, es importante vislumbrar en qué medida estas exportaciones se han apoyado en dicho mecanismo de fomento. En el período 1991a 1995, en promedio, el 58% de las exportaciones no tradicionales del país se realizaron utilizando los beneficios del Plan Vallejo. El Cuadro 10.5A del Anexo, detalla, para los diferentes sectores, la participación de las exportaciones no tradicionales por Plan Vallejo en el contexto total de las exportaciones no tradicionales en sus -respectivos sectores. Tomando el promedio simple para el período 1992-1995, se observan varios sectores con una participación mayor al 70%. Entre ellos: la producción agropecuaria, la extracción de minerales no metálicos, la fabricación de papel y productos de papel, la fabricación de sustancias químicas industriales y la fabricación de vidrio y productos de vidrio.

Otros doce sectores industriales exportaron, en promedio, entre el 50% y el 70% del total de sus exportaciones no tradicionales bajo el sistema Plan Vallejo: la industria del tabaco, la fabricación de textiles, la fabricación de prendas de vestir (excepto calzado), la fabricación de productos de caucho, la construcción de maquinaria, aparatos y accesorios eléctricos, entre otros.

Finalmente, conviene identificar las exportaciones por Plan Vallejo a nivel producto para conocer en mayor detalle el tipo de bienes más favorecidos por este mecanismo. El Cuadro 10.6 revela los principales productos de exportación en el período 1993-1996. Obsérvese cómo predominan los productos agrícolas sobre los productos industriales y como el porcentaje exportado por Plan Vallejo -en las exportaciones totales del respectivo producto supera en varios casos el 90%. La concentración de productos exportados bajo Plan Vallejo es elevada: siete productos participaban en 1995 con e137% exportado bajo este mecanismo y los primeros cuarenta productos con el 66%. El Cuadro 10.6A del Anexo, detalla los cincuenta principales productos exportados mediante el Plan Vallejo.

COMPOSICIÓN SECTORIAL DE LAS IMPORTACIONES (6)

En el período 1985-1990 se observó una creciente participación de los bienes de capital con respecto de las materias primas e insumos -bienes de consumo e intermedios- en el total de importaciones realizadas bajo el Plan Vallejo. Los bienes de capital pasaron de representar un 17% en 1985 aun 30% en 1990, aunque las materias primas e insumos siguieron conservando la mayor participación, un 70.2% en 1990. Esto refleja, en parte, la mayor importancia del mecanismo para el caso de importación de materias primas (Gráfico 10.1).

En el período de apertura (1991-1995) la importación de bienes de capital empezó a reducir su participación en el total de importaciones por Plan Vallejo, descendiendo del 30% en 1990 al 24% en 1995.

Las principales importaciones de maquinaria, materias primas e insumos efectuadas en el período 1985-1990, correspondían especialmente a productos como sustancias químicas industriales con una participación cercana al 18%- maquinaria y equipo especial (16%); pulpa de madera y papel (11%); resinas sintéticas y fibras artificiales (7%); prendas de vestir (5%); textiles (5%); abonos y plaguicidas (4%) y producción agropecuaria (3%). En 1990, bienes de estos sectores participaron con el 71% del total importado por Plan Vallejo (Cuadro 10.7 A, Anexo ).

Por su parte, en el período de apertura, los bienes importados correspondieron en su mayoría a materias primas. Las importaciones realizadas en el período 1990-1995, bajo la modalidad del Plan Vallejo, favorecieron prioritariamente el abastecimiento de sustancias químicas industriales, maquinaria no eléctrica, textiles y papel y productos de papel. Estas importaciones tuvieron participaciones en el total importado bajo el Plan Vallejo en un rango que osciló entre el 9.2% y el 23. 7% para el período analizado. Otros insumos que se han venido importando pero en menor medida que los anteriores, son las prendas de vestir, excepto calzado, cueros, productos químicos y material de transporte.

El Cuadro 10.8A del Anexo presenta los principales cincuenta productos importados bajo la modalidad del Plan Vallejo. Se observa que el nivel de concentración ha permanecido relativamente estable en el tiempo, no obstante, existe una menor concentración que la encontrada en el caso de las exportaciones: ocho productos representaron el 24% del total importado por Plan Vallejo en 1985 y 1990 y 22.4% en 1995, y los 44 principales productos el 54% en 1985 y el 50% en 1990 y 1995. El ordenamiento de los productos importados se mantiene relativamente estable entre los años. Para 1995 los principales ocho productos bajo el Plan Vallejo -según registros de importación- fueron: tubos par: oleoductos o gasoductos (4.9%), estireno (3.8%), demás volquetas (2.9%), cloroetileno (2.6%), demás papeles y cartones Kraft (2.4% ), papel semiquímico (2.1 % ), algodón sin cardar ni peinar ( 1.9% ) y tejidos denim (1.9%).

COSTO FISCAL

El Plan Vallejo acarrea un costo fiscal correspondiente a la que el Estado deja de percibir con motivo de las exenciones arancelarias y fiscales que proporciona el sistema. U n informe del Incomex para 1988 calculó el costo fiscal del Plan Vallejo en doscientos millones de dólares distribuidos así: 53% por concepto de exención arancelaria, 37.8% por concepto de la exención del impuesto contemplado en la ley 75 de 1986 y el 9.2% por concepto de la exención del impuesto sobre las ventas.

Recientemente, Gómez (1996) calculó el costo fiscal del Plan Vallejo para 1995, entendiendo como costo fiscal la exención del gravamen arancelario e IVA a las importaciones realizadas bajo el sistema. El costo fiscal calculado sumó US$ 286.4 millones. Este aumento del costo fiscal entre 1985 y 1995 se explica por el incremento en el volumen importado que compensa más que proporcionalmente la reducción del arancel promedio en 1988 el arancel promedio simple era del 44.8% en comparación con 11.58% para 1995-.

La distribución del costo fiscal estuvo altamente concentrada según el tipo de bien: las materias primas y producción para la industria, participaron con e148.6% del costo fiscal y los bienes de capital para la industria con el 16.2%.

SUBSIDIO IMPLíClTO (7)

El Plan Vallejo constituye un subsidio para los exportadores por el hecho de que al usar el mecanismo se benefician de exenciones arancelarias y tributarias, este subsidio se expresa como un porcentaje del valor total exportado. En 1976 se estimó que el valor medio del subsidio implícito era de 2.69% y que estaba altamente concentrado. Cuatro sectores usufructuaban excesivos niveles de subsidio, tejidos de punto (43.97%); fabricación de prendas (13.04%); fabricación de madera y corcho ( 11.05 % ) y fabricación de máquinas de oficina (11.63% ). Ello se debía a que el mecanismo sólo era importante para sectores intensivos en importaciones y para empresas grandes que pudieran satisfacer los requisitos burocráticos de los contratos por Plan Vallejo (Perry,G. y Echavarría,J., 1979). (Anexo, Cuadro 10.9A).

En el Gráfico 10.2 se muestra la evolución del subsidio implícito del Plan Vallejo entre los años 1985 y 19967. En 1985 la economía en su conjunto recibía un subsidio correspondiente al 9.1% del valor total de las exportaciones, posteriormente se incrementó en 1987 al 14%, para descender aceleradamente hasta un nivel de subsidio del 4% en 1992 y mantenerse estable durante el resto del período. Este comportamiento se explica por los cambios en la política arancelaria presentados en varios años del período, en especial las reducciones arancelarias ocurridas especialmente en los primeros años del período de apertura económica.

Durante todo el período en referencia los subsidios promedio para los sectores manufacturero y agropecuario conservaron la misma tendencia, no obstante, el sector industrial siempre presentó niveles mayores de incentivo, debido a que el sector agropecuario utiliza, en general, un bajo porcentaje de materias primas importadas.

Resalta el hecho de que la estructura sectorial del subsidio por Plan Vallejo no es muy estable año a año, ya que en promedio, sólo tres sectores, que se sitúan entre los diez primeros, siguen permaneciendo al año siguiente. Se destaca el caso excepcional del sector de prendas de vestir que sí logró mantenerse entre los diez sectores con mayor subsidio durante todo el período en cuestión. En el Cuadro 10.7 se muestran los primeros cinco sectores en los años 1985 y 1996 (Anexo 10A, Cuadro lO. 10A).

Adicionalmente, a partir de 1989, se empezó a observar una menor concentración del incentivo, esto se evidencia tanto por el mayor número de sectores que aparentemente empezaron a beneficiarse (8), como por la menor desviación estándar que presentaron los subsidios sectoriales hasta 1994 (Cuadro 10.8). En 1995 y 1996 el nivel de concentración aumentó por el alto subsidio recibido por el sector de bebidas malteadas y malta.

Cuadros: 01 | 02 | 03 | 04 | 05 | 06 | 07 | 08

Gráficos: 01 | 02

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5.El contrabando técnico se define como aquella práctica en la que se busca obtener beneficios a través de la nacionalización de mercancías por posiciones arancelarias diferentes a aquellas que correspondería al los bienes importados
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6.Las medidas se recogen en los decretos 2223 de noviembre de 1987, 2516 de diciembre de 1987, 728 de abril de 1988, 1972 de septiembre de 1988,2843 de noviembre de 1988, 1187 de junio de 1989,2430 de octubre de 1989,2864 de diciembre de 1989 y 2865 de diciembre de 1989.
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7. Esta medida se tomó con el objetivo de disminuir el impacto de la liberación de las importaciones a la economía nacional, debido a la alta sensibilidad de las importaciones de este tipo de bienes a las restricciones administrativas.
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8. Estaba programado que en 1992 se pasara de 9 a 7 niveles arancelarios, a 6 en 1993 y a 5 en 1994. Adicionalmente, el nivel máximo, sin incluir automóviles, debería reducirse del 50% a140% en 1992, al 25% en 1993 y a115% en 1994. De otra parte, se proyectaba llevar la sobre tasa general a las importaciones a110% a finales de 1991 y a18% a partir de 1993.
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