Colombia: estructura industrial e internacionalización 1967-1996
Luis Jorge Garay S
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CERTIFICADO DE REEMBOLSO TRIBUTARIO -CERT

En 1983 el gobierno nacional expidió la ley 48 por medio de la cual se estipularon las nuevas pautas de orientación del comercio exterior, creando, entre otros, el certificado de reembolso tributario -Cert- en reemplazo del CAT. Como se observa en el Cuadro 10.9, el nuevo incentivo conserva la estructura básica del anterior, en cuanto a tipo de documento, entidad encargada de su expedición y tipo de cambio utilizado para su liquidación. La definición de los objetivos del nuevo instrumento se guió también por la concepción de la política previa:

.Estimular las exportaciones mediante la devolución total o parcial de los impuestos indirectos, tasas y contribuciones pagados por el exportador.

.Promover aquellas actividades que tiendan a incrementar el volumen de las exportaciones sobre la base del valor exportado.

Los criterios de asignación del nuevo instrumento fueron ampliados y complementados con respecto a los que regían para el CAT (Cuadro 10.11 ).

En materia de utilización, período de maduración, caducidad, requisitos para la expedición, base de liquidación, exclusiones y régimen tributario aplicables, la legislación se amplió y complementó, aunque variando algunos plazos.

Las diferencias fundamentales entre el CAT y el Cert atañen el período de modificación de niveles y la posibilidad de asignar incentivos diferenciales por mercado de destino. El Cert ganó en flexibilidad operativa ya que podía ajustarse en cualquier momento, en contraste con la fijación anual en el caso del CAT. Esta mayor flexibilidad, adecuadamente aplicada, posibilita una mejor adecuación del instrumento para atender situaciones coyunturales que afecten las exportaciones.

EVOLUCIÓN y MANEJO DE CRITERIOS DEL INCENTIVO

En los primeros años de vigencia del Cert se observaron dos períodos. Entre 1984 y 1985 se conservaron los niveles altos del CAT, agregándose únicamente un nuevo nivel, 1 %. Lo anterior se reflejó en unos niveles efectivos de CAT-Cert muy elevados, sólo superados por los que se tenían en la década de los setenta, y en un costo fiscal creciente. Ante las restricciones impuestas por el programa de ajuste 1984-1985 y como consecuencia de la devaluación real de la tasa de cambio -de unos 25 puntos en 1985-, entre otras razones, a partir de 1986 se redujo el monto del incentivo y en 1987 se establecieron los niveles básicos que regirían durante los tres años siguientes. En estos años se observó un costo fiscal creciente: con tasas reales de crecimiento del valor de los certificados expedidos entre el 8% y el 20% al año, y se observó un nivel del Cert efectivo entre el 6.2% y el 7.3% (Cuadro 10.12).

Para garantizar el cumplimiento de los criterios de asignación del nuevo incentivo y de los lineamientos que debía seguir el instrumento, se creó el Comité Asesor del Cert (decreto 636/84 reglamentario de la ley 48/ 83). En el seno del Comité el debate sobre el Cert giró, entre otros, en torno a los siguientes temas:

.La concepción del Cert como incentivo a corto o largo plazo y, en consecuencia, la                    conveniencia de su flexibilidad o estabilidad.

.Los objetivos para la asignación del Cert, entre ellos: la devolución de impuestos, la compensación del excesivo costo de bienes no comercializables y mano de obra en un contexto de atraso cambiario, la promoción de las exportaciones nuevas o el incentivo ala generación de empleo

.La conveniencia de asignación según el monto de valor agregado o del valor de exportación.

.La existencia de un Cert diferencial entre productos industriales y agrícolas.

.El costo fiscal.

En estos temas nunca se llegó aun consenso definitivo y esto condujo a que no existiera un hilo conductor claro en la definición de los criterios para establecer los niveles y estructura (Consultores Asociados Ltda., 1987). Fue así como en 1991 se eliminó el Comité Asesor del Cert.

EVOLUCIÓN RECIENTE DEL CERT

Durante el período 1991-1996 se realizaron modificaciones al Cert basadas en diversos criterios que, en últimas, condujeron a que se presentara una clara tendencia decreciente en los niveles y montos reales de ejecución del incentivo. El Cert efectivo pasó del 6.7% al 3.9% para la economía en su conjunto -en el caso de los bienes manufacturados se presentó la misma tendencia, aunque los niveles fueron superiores al promedio de la economía (Gráfico 10.3).

En este período, el grupo de sectores más beneficiados -en términos del valor del Cert recibido-, se conservó relativamente de año a año. No obstante, solamente dos sectores se mantuvieron en los niveles más altos de los cuatro años en cuestión: la pesca de altura y costera y la matanza de ganado, preparación y conserva de carnes. Es importante resaltar que estos sectores poseen montos de exportación bajos razón por la cual no tienen participaciones importantes en los montos de incentivo Otorgados en pesos-. En el Cuadro 10.13 se muestran los sectores con mayor incentivo y en el Cuadro 1 0.11A del Anexo, se incluye el nivel de Cert para todos los subsectores.

A continuación se hace una exposición detallada de los diferentes decretos por medio de los cuales se modificaron la estructura y niveles del Cert.

Con el objeto de corregir el sesgo anti-exportador durante los inicios de la apertura, de fomentar las exportaciones y reducir el costo fiscal, en 1990 se implementó una reforma al Cert que entró a regir a partir de mayo de 1991. Esta nueva estructura siguió básicamente tres criterios: simplicidad, grado de madurez del sector respectivo e incentivo a la generación de valor agregado nacional. Los principales cambios fueron:

.Simplificación de los niveles existentes, reduciéndolos a cuatro: 0%, 5% productos agropecuarios tradicionales-, 8% -bienes intermedios- y 10% -bienes finales y resto de productos agropecuarios.

.Se homogeneizó la estructura por tipo de bienes, teniendo en cuenta la consolidación de la presencia en los mercados internacionales y el grado de elaboración.

.Promoción de nuevos sectores de exportación mediante el otorgamiento del Cert aun conjunto amplio de productos que no recibían dicho incentivo.

.Diversificación de mercados mediante la asignación de niveles de Cert adicionales, del 50% y de 30% sobre la tasa vigente, para las exportaciones destinadas a Asia, América Latina y el Caribe, respectivamente.

En marzo de 1992 el Ministerio de Comercio Exterior realizó una propuesta para reformar el Cert, en la cual se conservaban los tres criterios que guiaban la modificación anterior y además se buscaba acercar el incentivo a una devolución de impuestos indirectos. Mediante el decreto 446/92 se realizaron las nuevas modificaciones, entre las que se destacan: la reducción de los tres niveles existentes a 2.5%, 4% y 5%; la eliminación del incentivo para las exportaciones a Estados Unidos de bienes como azúcar, flores, banano y para aquellos que existiera una clara evidencia de sobre-facturación de exportaciones, ya fuera por el tipo de bien o por destino, especialmente Panamá y Antillas Holandesas. Igualmente se eliminó el Cert adicional para los productos exportados hacia Asia, Oceanía y América Latina.

Las medidas enunciadas anteriormente contribuyeron a que en 1992 el incentivo efectivo para el conjunto de la economía se situara en un 6.7%. Adicionalmente, en dicho año la fabricación de cordelería   ( 11% ) y la elaboración de alimentos preparados para animales (10%) fueron los sectores con mayor nivel efectivo de Cert.

En 1993, en cumplimiento de la decisión 330 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, se excluyeron del incentivo las exportaciones a Bolivia, Ecuador y Venezuela, manteniéndose las destinadas al Perú. Yen septiembre se modificaron los niveles de Cert para unos pocos productos y mercados. Lo anterior condujo a que en 1993 el valor de ejecución del incentivo se redujera significativamente y se presentara un nivel efectivo del 4%. En este año, los sectores beneficiados con los mayores niveles de incentivo efectivo fueron en su mayoría industriales, destacándose: elaboración de pescado, fabricación de envases de madera y caña, fabricación de elementos estructurales metálicos y producción de manufacturas de cuero.

Posteriormente se han realizado cuatro modificaciones al Cert. En octubre de 1994 y marzo de 1995 se incrementó el estímulo para el banano con el objeto de disminuir los efectos de las bajas cotizaciones en el precio de la fruta, la revaluación del peso colombiano y la no entrada en operación del Acuerdo Marco de la Unión Europea. En abril de 1995 el Cert se incrementó en tres puntos para sectores en situación crítica, que cumplieran tres condiciones: ser intensivos en mano de obra, con una apertura exportadora superior al1 5% y caída de sus exportaciones en los últimos tres años (Ministerio de Comercio Exterior, 1996d). En este período el valor real de la ejecución del incentivo decreció levemente, el nivel efectivo de Cert osciló entre 3.6% y 4%, para la economía en su conjunto y los sectores más beneficiados fueron: preparación de pescado y crustáceos, preparación de tabaco, fabricación de calzado y productos de cuero.

Finalmente, en mayo de 1996 se efectuó la última modificación (decreto 955/96) reduciendo los niveles generales a 2.25%, 3.6% y 4.5%, aunque elevándolos para algunos sectores en crisis. Esta modificación tuvo en cuenta el ajuste presupuestal sobre el incentivo y la liberación de recursos. Para distribuir el presupuesto asignado entre sectores se consideraron los criterios de abril/95 y además, el comportamiento de la producción y el empleo de los sectores (Ministerio de Comercio Exterior, 1996d). En este año la ejecución real -en valor- del incentivo se redujo en un 11 %, mientras que el nivel efectivo de incentivo fue muy cercano al del año anterior, 3.9%.

EJECUCIÓN

El certificado de reembolso tributario es un instrumento de promoción a las exportaciones cuyo costo fiscal debe ajustarse aun presupuesto establecido anualmente. Es por ello que en la determinación de los niveles de incentivo otorgados a los diferentes productos se toma como referencia el costo fiscal involucrado.

En los últimos años la ejecución del incentivo ha sido inferior al presupuesto, como se muestra en el Cuadro 10.14. Esto ha ofrecido un mayor margen de maniobra en los niveles del certificado y ha permitido los incrementos antes mencionados para apoyar sectores en crisis. Adicionalmente, se observa que los montos totales, ejecutados entre 1992 y 1996, presentaron una tendencia decreciente, especialmente en 1993, explicado, en buena parte, por la eliminación del incentivo a las exportaciones dirigidas al Grupo Andino.

DISTRIBUCI6N SECTORIAL

Al ser el certificado de reembolso tributario un instrumento de fomento a las exportaciones, es importante analizar cuáles han sido los sectores más beneficiados, teniendo en cuenta tanto los niveles establecidos como los montos de ejecución.

En el Gráfico 10.4 se muestra cómo la participación sectorial, según tipo de bien en el total ejecutado por concepto del incentivo, ha permanecido casi constante entre 1992 y 1996. El patrón de participación corresponde, como era de esperarse, a la estructura de las exportaciones colombianas. Los bienes de consumo poseen la mayor participación, oscilando entre el 55% y el 63% del valor total de Cert ejecutado entre 1992 y 1997 y los bienes intermedios con una participación del 31 % en 1996. Por su parte, 1992 fue el año en el que los bienes de capital alcanzaron su mayor participación, 9% , la cual cayó en los años siguientes en medio punto porcentual cada año.

A nivel sectorial se observa cómo la distribución de los montos de incentivo otorgados ha permanecido casi estable en el período comprendido entre 1992 y 1997, presentando una leve tendencia hacia el incremento de la participación de los productos agropecuarios, en detrimento de los industriales. Mientras que en 1992 el sector agropecuario se beneficiaba con el 13% y el sector manufacturero con el 85% del valor ejecutado por concepto de este incentivo, en 1996 estas participaciones fueron del 16% y 83%, respectivamente. Esto se explica por el menor dinamismo que presentaron las exportaciones manufactureras con derecho a Cert respecto a las agrícolas. En este período las exportaciones agrícolas ganaron tres puntos en su participación dentro de las exportaciones totales.

El alto nivel de concentración se evidencia en el hecho de que sólo diez subsectores productivos(según la clasificación CIIU cuatro dígitos) participaron con el 66% del valor total ejecutado del Cert en 1996. Entre ellos se destacan: el sector agropecuario (16.2%); la elaboración de pescados, crustáceos y otros productos marinos (13.2%); la fabricación de prendas de vestir (7%); la producción de resinas sintéticas materias plásticas y fibras artificiales (6.4%) y el sector de imprentas editoriales e industrias conexas (4.3%) (Cuadro 10.15 y Cuadro 10.12A). La importancia de los diferentes subsectores industriales en él total de ejecución del incentivo se ha mantenido casi constante durante el período 1992-1996.

La alta participación del sector agropecuario en él valor de los certificados expedidos se debe a que el 25% del total de exportaciones con derecho a Cert corresponden a productos agropecuarios. Por su parte, en los sectores industriales se debe a que poseen altos montos de exportación -se ubican entre los doce primeros sectores en el total de exportaciones con derecho a incentivo- ya que han tenido niveles altos de tasas efectivas de Cert.

A nivel de productos, se observa que treinta posiciones arancelarias se beneficiaron con la mitad del valor total ejecutado por concepto del Cert en 1996. El principal producto es el banano (10% del Cert ejecutado), (11) los demás productos son en su mayoría de origen industrial (25 posiciones arancelarias), destacándose los alimentos y las confecciones. En el Cuadro 10.16 se incluyen los diez productos que más se beneficiaron del incentivo y en el Cuadro 10.13A, se aprecian los cincuenta primeros productos.

Cuadros: 01 | 02 | 03 | 04 | 05 | 06 | 07

Gráficos: 01 | 02

 

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11.Es importante anotar que desde 1986 el banano es el principal producto beneficiado por el incentivo. (Proexpo, Secretaria Técnica del Cert, 1988a).
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