Colombia: estructura industrial e internacionalización 1967-1996
Luis Jorge Garay S
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COMPOSICIÓN Y ESTRUCTURA ECONÓMICA COLOMBIANA

MODELOS ECONÓMICOS DE LA INDUSTRIALIZACIÓN COLOMBIANA

El inicio del modelo de sustitución de importaciones en Colombia ha sido tradicionalmente enmarcado en la historia económica en los primeros años de la posguerra. Sin embargo, mucho antes ya existían en Colombia elementos proteccionistas que directa e indirectamente fomentaban el desarrollo de actividades productivas de sustitución. Se puede hablar de un modelo implícito de sustitución de importaciones que no respondía a una concepción teórica específica pero que sí añadía ingredientes a lo que posteriormente se convertiría -a partir del período de la posguerra- en una estrategia de desarrollo económico: la sustitución de importaciones como motor del crecimiento y desarrollo doméstico de la economía. Atendiendo a esta diferenciación, ya aquellas variaciones en el modelo de desarrollo que se comenzaron a implementar a partir de 1967, esta sección ofrece un recorrido del proceso de industrialización colombiano frente a las políticas acogidas en los diversos escenarios, concluyendo, por supuesto, con el actual modelo de apertura económica.

PERIODO AGROEXPORTADOR Y PRIMEROS ELEMENTOS DE LA SUSTITUCION DE IMPORTACIONES

A inicios del siglo, durante la administración de Rafael Reyes ( 1904-1909), se adelantaron las primeras medidas proteccionistas a la naciente industria colombiana. En 1905, entre otras, se promulgó una ley para aumentar la protección arancelaria sobre los productos finales, a la vez que se redujeron los de las materias primas importadas (Ramírez, 1981). El acelerado crecimiento económico que ocurrió en el período comprendido entre 1925-1929, se caracterizó por el auge de las exportaciones de café -que en volumen crecieron un 60%, mejorando los términos de intercambio del país- y por la dinámica de la inversión, que alcanzó un 25% del PIE gracias a la creación de varias industrias.

Las divisas procedentes de las exportaciones de café, producto que en el período aún abarcaba el 80% del valor de las exportaciones totales, eran un componente fundamental para el desarrollo económico, pues permitían una cierta capacidad importadora de maquinaria y equipo que a su vez impulsaba el desarrollo de actividades productivas internas. Otro elemento que constituyó una fuente de divisas y que por ende permitió una capacidad importadora, fue aquel proveniente de capital extranjero que, para ese momento, ya comenzaba a penetrar en el país (Lleras Carlos, 1965). Se considera que en este período ocurrió el primer auge de la economía no agrícola, y que en él no solamente se inició el desarrollo industrial sino además la construcción del sistema de transporte por carretera y ferroviario, que constituiría un impulso al surgimiento de nuevas industrias. En el Gráfico 12.1 se observa la dinámica del crecimiento del PIE y de la industria manufacturera colombiana.

Durante el período 1925-1943, tanto el crecimiento económico como el industrial presentaron grandes oscilaciones. Se destacan dos subperíodos en los que la industria registró ciclos de estancamiento que a su vez contribuyeron a deprimir el crecimiento del producto agregado del país: el primero, entre 1929 y 1932, durante la gran depresión; y el segundo en 1940, año en el cual el crecimiento industrial presentó su declive histórico más profundo.

Al igual que la mayoría de las economías latinoamericanas, la evolución y el desarrollo de la industria manufacturera colombiana se vieron afectados por la depresión mundial de 1929. A partir de este año la dinámica industrial mostró un cambio significativo en Colombia, causado principalmente por el deterioro de los términos de intercambio como consecuencia de la caída de los precios de los productos transables, en especial del café, cuyo precio de exportación perdió durante los primeros años de la depresión un 50% de su valor. Conjuntamente, se interrumpieron casi en absoluto las inversiones y préstamos extranjeros, lo que contribuyó aún más a la drástica caída de la capacidad importadora (Lleras, 1965).

La reducción de la demanda de materias primas así como de la oferta de productos industriales por parte de las economías desarrolladas, que además adoptaron políticas proteccionistas, y en general la reducción del comercio internacional, constituyeron los primeros cambios históricos que presionarían la promoción del proceso de industrialización en países que hasta ese momento traían una trayectoria económica basada en la extracción agrícola y la exportación de productos primarios. La fuerte restricción de la balanza de pagos que caracterizaría el período, exaltaba la necesidad de limitar las importaciones. Como lo señalan Alameda y Londoño (1981), "estas restricciones a las importaciones aceleraron el proceso de inversión productiva que, gracias a la acumulación de capital, venía dándose desde la década del veinte debido a las exportaciones de café, a la urbanización y a las inversiones públicas".              

De esta manera, en el período 1932-1937 se inició un proceso de recuperación de la dinámica industrial, destacándose el hecho de que la expansión industrial superó sustancialmente el crecimiento del PIB. La continua y marcada recuperación manufacturera fue inducida, entre otros, por la sustitución de importaciones, y apoyada por una elevada protección efectiva y altos aranceles (Ramírez, 1981 ). En efecto, mediante la ley 62 de 1931 se implementó el primer arancel verdaderamente proteccionista -especialmente sobre productos industriales-, ya no condicionado a suplir las necesidades fiscales, como era el caso de la tarifa aduanera que regía hasta ese momento (Lleras, 1965). Otros factores caracterizaron el período y contribuyeron al buen comportamiento industrial: de un lado, un uso más intensivo de la capacidad instalada, creada desde la década del veinte, como resultado del desempeño del sector exportador en la adquisición de maquinaria y equipo. De otra parte, el deterioro de los términos de intercambio, la devaluación real de la moneda y el establecimiento de controles cambiarios. Asimismo, la ampliación, construcción y mejoramiento de la infraestructura favorecieron la disponibilidad de insumos básicos -materias primas, insumos agrícolas, etcétera-, creando ciertas ventajas competitivas y haciendo más rentable el proceso de industrialización (Jul, 1972). Por último, en el período se destaca una recuperación importante de la afluencia de capitales externos para la inversión productiva.

Entre 1939 y 1943, época de la segunda guerra mundial, la economía colombiana se deterioró: se redujeron los términos de intercambio y de las importaciones de materias primas debido a las restricciones cambiarias y a la situación propia de la guerra. El crecimiento económico promedio se redujo notoriamente, presentando incluso tasas negativas. Al igual que el PIB, el comportamiento industrial arrojó resultados críticos, no obstante presentar un considerable empuje en sectores como la producción de textiles, derivados del petróleo y minerales no metálicos, ya la dinámica exportadora del café, que se benefició por la demanda de los países en conflicto (Chu, 1972).

PERIODO DE SUSTITUCION DE IMPORTACIONES

Llegado el período de la posguerra, la estrategia de crecimiento por medio de la sustitución de importaciones comenzó a tener marcha propia dentro de las políticas de gobierno hasta convertirse en la estrategia líder de la industrialización. En un primer momento respondió a las restricciones del flujo comercial ocasionadas por la guerra, a los antecedentes de sustitución, que ya se venían adelantando en diferentes áreas productivas, y a los esquemas proteccionistas que imponían las potencias. Ya desde los primeros años de la década de los cincuenta la sustitución de importaciones fue formalizada teórica y conceptual mente por la escuela Cepalina -en cabeza de Raúl Prebish- y pasó a convertirse en el modelo de desarrollo de la mayoría de los países latinoamericanos.

Durante los primeros años de implantación del modelo de sustitución de importaciones, se dio inicio en Latinoamérica al proceso de desarrollo industrial, basado en la creación de una industria liviana. Siguiendo este patrón de especialización, países como Brasil, Argentina, México y Colombia, entre otros, crearon un modesto pero dinámico sector manufacturero que mediante la intervención y asistencia del Estado logró posteriormente su relativa consolidación (Chica, 1994). En Colombia, a partir de 1945, el modelo de sustitución de importaciones se acompañó de una política definida de control a las importaciones, con un propósito industrialista, y de la aplicación de una serie de políticas de carácter sectorial que permitieron un acelerado y dinámico crecimiento del sector manufacturero. Con esto se pretendía crear las bases del andamiaje de la industria manufacturera. Entre ellas, la creación de Instituto de Fomento Industrial -IFI- en 1940 sería un elemento fundamental para el apoyo de la inversión y montaje de sectores industriales como la industria química, de caucho y metalúrgica, entre otros.

Los instrumentos comúnmente empleados en los diferentes países para restringir la entrada de importaciones que pudieran competir con la industria naciente eran de tipo arancelario y carácter cuantitativo, como la adopción de licencias previas y cuotas de importación. En general, el criterio para permitir la entrada de importaciones correspondía a la necesidad de complementar la producción nacional y de proporcionar maquinaria y equipo necesarios para desarrollar el aparato productivo doméstico.

La primera fase del modelo de sustitución de importaciones se orientó hacia la consolidación de la producción de bienes de consumo, utilizando como herramientas de protección unos niveles arancelarios elevados y otras restricciones de tipo cuantitativo. Posteriormente, hacia finales de la década de los cincuenta, comenzó a presentarse un importante cambio estructural en la industria manufacturera, dándole cabida a la aparición y posterior consolidación de algunas industrias de bienes intermedios. Durante este período, en Colombia el auge de los precios externos del café, producto que lideró el crecimiento del sector agrícola exportador, contribuyó a generar encadenamientos con la demanda manufacturera. Los ingresos cafeteros proporcionaron divisas que permitieron impulsar la sustitución de importaciones en bienes de consumo e intermedios. Así, entre 1945 y 1950 se presentó un proceso de modernización industrial con un dinámico crecimiento de la industria manufacturera (al 7.5% promedio anual), casi el doble del PIB.

Para fines de la década de los cincuenta, el país ya había consolidado las industrias pertenecientes a la llamada sustitución temprana: alimentos, bebidas, tabaco, vestuario, calzado, muebles, imprentas y cueros, y comenzaba a fortalecer las industrias de sustitución intermedia: textiles, caucho y minerales no metálicos. Ya desde la década del sesenta y principios de los años setenta, la diversificación industrial se orientó hacia los bienes de sustitución tardía como papel, productos químicos, derivados del petróleo y del carbón, metales básicos e industria metal mecánica (Ocampo, 1987). En este proceso la industria registró tasas de crecimiento del orden del 6.4% promedio anual entre 1959 y 1967, las cuales a pesar de ser inferiores a las del período anterior, fortalecieron la estructura industrial y el crecimiento del producto agregado, 4.7%. Durante este período la expansión del mercado interno ganó primacía como fuente de crecimiento debido al crecimiento del ingreso y el empleo (Betry y Thoumi, 1977).

Cabe recordar que el desarrollo de la base industrial se acompañó de políticas proteccionistas, de una política activa de financiamiento por parte del Estado y de una constante afluencia de capitales externos. La política de inversiones y financiamiento a través del IFI jugó un papel importante en el desarrollo de algunos sectores industriales al aportar el capital de riesgo de diversas empresas, entre ellas: Siderúrgica de Medellín (1941), Icollantas (1942), Empresa Siderúrgica del Pacífico (1947), Paz del Río (1948), Compañía Nacional de Fertilizantes (1952), Cementos Boyacá (1955), Monómeros Colombo Venezolanos (1967) y Sofasa (1969) (Ocampo, 1987). Por su parte, el flujo de inversión extranjera se concentró en los sectores de sustitución de mayor dinamismo, contribuyendo en particular al desarrollo de industrias como la de papel, productos químicos, textiles sintéticos y productos metalmecánicos.(1)

No obstante el desarrollo de actividades de sustitución de importaciones y la diversificación del aparato industrial en estos años, la política proteccionista desestimuló la orientación exportadora de la producción nacional, fenómeno que se conoció como el sesgo antiexportador. La posibilidad de obtener márgenes de ganancia superiores al ofrecer la producción industrial en los mercados domésticos frente a los del mercado internacional, era un factor adverso para el crecimiento de las exportaciones. El primer intento de corregir el sesgo antiexportador, que a su vez constituyó la primera política de promoción a las exportaciones, fue mediante la creación, en el gobierno de la Junta Militar, de los decretos conocidos como Plan Vallejo, en los cuales se permitía las exención de impuestos y tarifas de aduana a productos importados que fueran incorporados en la producción de bienes que se destinarían al sector externo.

La caída de los precios del café a partir de 1955, generó una seria restricción de divisas que a su vez implicó un menor crecimiento en el crecimiento del producto interno y del producto manufacturero con respecto a la tendencia de los años anteriores. Como consecuencia, la política económica enfatizó la estrategia de modelo de sustitución de importaciones mediante la agudización del control de importaciones y una política macroeconómica en la que los ajustes fiscales y cambiarios desempeñaron un papel fundamental (Chica, 1994). En 1959 se adoptó una nueva estructura arancelaria proteccionista con altas tarifas para los bienes finales y bajas para los bienes intermedios y de capital (Ramírez, 1981).

En este contexto la tendencia de crecimiento se sostuvo -aunque a menores tasas-y se hizo extensiva al sector industrial, que tuvo tasas de crecimiento cercanas al 5% promedio anual entre 195 5 y 1966. A partir de 1958 cobró importancia la sustitución de bienes duraderos, dirigidos a sectores de mayores ingresos, en contraposición a la ampliación cuantitativa de los bienes de consumo. Según Alameda y Londoño            ( 1981  ), Fueron las industrias no tradicionales -bienes de consumo duradero, bienes intermedios y de capital- las que posibilitaron el crecimiento industrial en los primeros años de la década del sesenta. Entre otros factores, el estancamiento de la producción de bienes de consumo no duraderos se vio ocasionado por las recurrentes crisis cambiarias de estos años, que desviaron la atención del proceso de sustitución especialmente al permitir el incremento de las importaciones de consumo básico.

MODELO DE PROMOCION DE EXPORTACIONES

Desde fines de la década del cincuenta e inicios de los años sesenta, la economía colombiana se vio restringida por periódicas crisis cambiarias, asociadas en buena medida a la existencia de un sistema cambiario poco flexible, y al hecho de que la disposición de divisas en la economía dependía en mayor medida de las exportaciones de un solo producto, el café. En esa época, la orientación exportadora colombiana continuaba siendo apenas marginal y la demanda del mercado doméstico absorbía la casi totalidad de la producción industrial del país. Las exportaciones diferentes al café se concentraban en muy pocos productos, principalmente agrícolas o de extracción primaria y de muy escaso valor agregado.

Con el objetivo de buscar modalidades de ajuste que equilibraran la balanza comercial del país y permitieran salir del llamado estrangulamiento externo, se adoptó a partir de 1967 el denominado modelo mixto de orientación exportadora. Buena parte de sus lineamientos quedaron definidos en el decreto-ley 444 de 1967. Se buscaba combinar el modelo de sustitución de importaciones, profundizando el desarrollo de actividades industriales aún incipientes, con la promoción de sectores potencialmente exportadores. La conciencia generalizada de que la excesiva dependencia de las divisas de las exportaciones de café era nefasta para la continuidad del desarrollo industrial, le dieron una primacía a la necesidad de diversificar la base exportadora del país. Entre los mecanismos acogidos para llevar a cabo dicha estrategia fue adoptado un sistema cambiario de devaluación gota a gota - crawling peg-, se profundizaron y reforzaron incentivos de promoción a las exportaciones como el certificado de abono tributario -CAT -, los sistemas especiales de importación-exportación Plan Vallejo, y se creó el Fondo de Promoción a las Exportaciones –Proexpo que, como se anota en el Capítulo lO, tuvieron éxito en su objetivo de promover las exportaciones, al menos a corto y mediano plazo.

Los primeros resultados del modelo adoptado fueron satisfactorios. Durante el período 1967 -1974 la industria manufacturera presentó las mayores tasas de crecimiento registradas en los últimos treinta años (7.0% anual en promedio), impulsando a su vez el crecimiento agregado de la economía, el cual evidenció tasas superiores al 6% anual. Asimismo, el período se caracterizó por la diversificación y consolidación de la industria manufacturera, ampliando la base exportable con respecto a períodos anteriores. Como resultado de la devaluación, los incentivos a las exportaciones y la bonanza de la economía mundial, las exportaciones manufactureras crecieron considerablemente. Las exportaciones menores, que a principios de la década de los cincuenta representaban el 5% de las exportaciones totales, ya para el primer lustro de la década del setenta alcanzaban el 40% (Ocampo, 1993 ). De igual manera, a partir de 1970, cuando el gobierno privilegió la construcción de vivienda popular para liderar la estrategia de desarrollo y crecimiento económico, el sector manufacturero se vio fortalecido por los encadenamientos productivos intrasectoriales jalonados por la dinámica de la demanda doméstica.

A partir de 1974 se presentaron sucesivos intentos de liberalización comercial y de estabilización y ajuste macroeconómico que influyeron de manera determinante en la tendencia del crecimiento. A partir de 1975 se apreció el deterioro de los indicadores de crecimiento de la economía. En el tránsito de esta transformación, la industria presentó un deterioro considerable que se debió tanto a factores internos como externos. Entre los internos, el manejo de la política macroeconómica y el síndrome de la enfermedad holandesa contribuyeron a romper el vínculo entre las fluctuaciones del sector externo y el dinamismo de la acumulación de capital, especialmente en el sector manufacturero (Chica, 1994). Entre los externos, los shocks petroleros y las crisis de los años setenta y principios de los ochenta, así como la bonanza cafetera y los ciclos de los flujos de capitales externos, sujetos a la influencia de las exportaciones ilegales desde finales de los años setenta, produjeron efectos indirectos perjudiciales para la dinámica comercial del sector industrial.

Así, a partir de 1975, el sector industrial empezó a perder el liderazgo en el proceso de crecimiento económico. Desde el punto de vista de la política económica, el desmonte de la estrategia sustitutiva que se había iniciado con las reformas adoptadas por la administración López (1974-1978) implicó un debilitamiento de la mayor parte de los instrumentos de la política industrial: entre otros, el relativo estancamiento de la integración regional en el marco del Pacto Andino; la pérdida de importancia de la inversión estatal en la industria; la reducción de la disponibilidad de crédito alargo plazo e inversión para la industria a causa de la reforma financiera; la paulatina liberación de las importaciones y reducción de las tarifas arancelarias; el menor énfasis en los incentivos fiscales frente a la tasa de devaluación como instrumento de promoción de exportaciones (Chica, 1994). Estos elementos le dieron importancia a la estabilización económica a corto plazo desplazando la estrategia y la continuidad de las políticas industriales de crecimiento a largo plazo.

Los primeros años de la década del ochenta se caracterizaron por el desequilibrio de las finanzas públicas -financiadas con crédito externo en el marco de la estrategia adoptada por la administración Turbay-, por los rezagos cambiarios relacionados con la bonanza cafetera de 1978 y por una caída en los términos de intercambio del país que deterioraron el crecimiento de la actividad real de la economía. Asimismo, dicha administración adoptó por un corto período la liberalización de las importaciones -mediante la reducción de la protección arancelaria, la liberalización del régimen de licencias de importación y rebaja de los incentivos a las exportaciones-, que derivó en el debilitamiento de algunos sectores industriales que apenas comenzaban a consolidarse en el mercado doméstico y frenó la dinámica exportadora y de diversificación de la base exportable que traía la industria. Las fallas de la política económica, junto con la crisis mundial, deterioraron notablemente la economía colombiana durante el período 1980-1982, el cual incluyó un serio desajuste externo y la peor crisis financiera desde los años treinta.

Para ese entonces, otras economías latinoamericanas se veían abocadas a lo que se denominó la crisis de la deuda externa -México declaró en agosto de 1982 la suspensión del pago de su deuda-. Colombia, no obstante atravesar por un desequilibrio macroeconómico y una desaceleración de la actividad productiva, tanto agregada como del sector industrial, logró tasas de crecimiento superiores alas de los demás países vecinos. A pesar de que la industria presentó tasas negativas entre 1981 y 1983, su posterior recuperación en los años 1984 y 1985 le permitieron alcanzar una tasa anual promedio del 1.3% para el período 1981-1985.

Las políticas de estabilización adoptadas a partir de 1984 favorecieron la recuperación de la actividad económica y de la industria en particular. En lo que restó de la década, el producto manufacturero creció a tasas cercanas al 5% anual, lo que permitió una reactivación más acelerada que en los demás países de Latinoamérica, pero que no fue suficiente para recuperar la dinámica de crecimiento de las pasadas dos décadas, ni para continuar con el cambio estructural de la industria manufacturera. Durante toda la década del ochenta no se volvieron a distinguir ramas productivas importantes de sustitución de importaciones, y el crecimiento industrial resultó supeditado a dinámicas coyunturales de sectores diferentes.

PERIODO DE REESTRUCTURACIÓN INDUSTRIAL

En el período 1985-1990, la economía continuó bajo la aplicación de programas de ajuste macroeconómico, los que a pesar de haber contribuido a sostener la estabilidad del crecimiento económico, no representaron un impulso particularmente significativo para la profundización y ampliación de la estructura industrial. Entre las políticas de ajuste adoptadas se destacan: una drástica reducción del gasto público que venía generando presiones inflacionarias -el déficit fiscal pasó amenos de uno por ciento del PIB-, una devaluación real del peso en la búsqueda de una tasa de cambio real competitiva, el perfeccionamiento de algunos de los instrumentos de promoción de las exportaciones y el debilitamiento paulatino y parcial de ciertos mecanismos de protección como las licei1cias previas, particularmente entre 1985 y 1986.

La protección arancelaria y las restricciones a las importaciones se mantuvieron desde 1987 hasta 1989, pero no como un retorno a la estrategia del modelo de sustitución de importaciones, sino en respuesta a la crisis latinoamericana y para proporcionar un ambiente macroeconómico favorable ala recuperación en un contexto de ajuste de carácter ortodoxo. La reacción positiva de algunos sectores a las medidas adelantadas permitió la rápida eliminación del desequilibrio externo, aumentando de paso la disponibilidad de divisas para importar, especialmente durante 1986 cuando el país experimentó una corta bonanza cafetera (Chica, 1994).

Aunque los sectores industriales exportadores, mejoraron sus flujos comerciales al mercado internacional, no diversificaron la base exportable. En este sentido HaIlberg (1991) señala cómo la eliminación parcial de licencias previas estuvo concentrada en productos que no representaban competencia para la producción doméstica y que, por tanto, no mitigaban de manera importante el sesgo antiexportador que caracterizaba al sector manufacturero(.2) De esta manera el desempeño exportador en este período fue favorable, pero estuvo sustentado sobre la base de una devaluación real de la tasa de cambio y no sobre un incremento significativo de la competitividad productiva y de la diversificación de la base exportable. Se destacó por el contrario la dinámica de exportaciones tradicionales como petróleo, carbón, níquel y oro.

A pesar de que la industria no volvió a recuperar el crecimiento de finales de los años sesenta y principios de los setenta, ni tampoco consolidó nuevas industrias manufactureras, sobresalió en este período una clara dinámica de inversión y consolidación financiera de muchas empresas manufactureras. El propósito de mejorar la capacidad productiva de las firmas y la tecnología de los procesos" se tradujo en incrementos de la inversión industrial sólo comparables con los que se dieron en 1970 y 1971. Asimismo, las empresas industriales presentaron un saneamiento financiero con respecto al lustro anterior y, en cierta medida, pudieron autofinanciar los procesos de inversión (Ocampo, 1993).

PERÍODO DE APERTURA ECONÓMICA

A finales de la década de los años ochenta se inició en Colombia el debate sobre la necesidad de transformar la estructura productiva como la forma de afianzar el crecimiento económico a largo plazo. Los modestos resultados del crecimiento económico de la década del ochenta, el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones, la adopción de modelos de liberalización en otros países de la región, y las presiones externas, en especial por parte del Banco Mundial, para desmontar los instrumentos comerciales proteccionistas, fueron factores que contribuyeron al consenso en torno a la necesidad de adoptar el nuevo modelo de desarrollo.

A finales del año 1989, bajo la administración Barco, se planteó un programa de desgravación gradual para adoptar un nuevo modelo económico basado en la internacionalización de la economía. Con ello se pretendía lograr unos mayores niveles de competitividad internacional de la industria manufacturera colombiana. Aunque desde 1989 el programa de apertura se había planteado bajo un esquema gradual, tanto desde el punto de vista de la reducción del arancel efectivo promedio como del desmonte de otros mecanismos de protección y de subsidios, ya en 1991, bajo la administración Gaviria, se decidió abandonar el gradualismo.

Los supuestos implícitos en el nuevo modelo de desarrollo económico, iniciado en el año 1990, consideraron en su momento que una economía cerrada no generaba la dinámica requerida para motivar cambios importantes en su estructura, y que tampoco alentaba la utilización más intensiva de sus recursos para alcanzar mayores niveles de productividad. Asimismo, se consideró que la estructura productiva debía promover nexos económicos con el exterior y acceder a las tendencias tecnológicas internacionales para no marginarse de las posibilidades de ampliar su participación en los flujos mundiales de comercio, inversión y tecnología.

El debate técnico de entonces creó entre autoridades económicas un relativo consenso respecto a que la estrategia de mantener mercados internos cautivos y reducidos, con precios altos -o lo que era igual, la estrategia de mantener industrias protegidas-, derivaba en una estructura industrial con pocas posibilidades de adaptarse a los niveles internacionales de eficiencia y cada vez más rezagada con respecto a los patrones tecnológicos de los países avanzados. Se reconocía que la protección de restricciones arancelarias y no arancelarias a la importación no siempre resultaba ser la más apropiada para promover industrias nacientes y fortalecer las tradicionales. De hecho, se interpretaba que los beneficios que la protección otorgaba a unas industrias resultaban muy distintas de las que otorgaba a otras, lo que conducía a una estructura industrial nocivamente discriminatoria. Además hacía énfasis en que la política de protección había estado asociada, por su propia naturaleza, a la existencia de importantes sesgos contra las exportaciones.

A partir de 1991,la gradualidad originalmente propuesta en el programa de apertura fue reemplazada por la aceleración de las reformas. En año y medio (de febrero de 1990 a agosto de 1991) se eliminaron prácticamente todas las restricciones cuantitativas, como la licencia previa, y se redujo el arancel en dos terceras partes. A su vez se pusieron en marcha nuevos acuerdos de integración comercial que contribuían a reducir la protección efectiva de la economía doméstica; se inició un proceso de privatización de servicios y empresas estatales; se permitió un acceso directo e igualitario -garantizado constitucionalmente- para la inversión extranjera; se flexibilizó la actividad financiera y se inició un programa de reforma al mercado de trabajo. Todo ello con el fin de adecuar el funcionamiento interno de la economía a los requerimientos de un modelo de desarrollo hacia afuera (Hommes, Montenegro y Roda, 1994).(3)

Los resultados de los primeros años en los que se aplicó el esquema de liberalización parecen bastante contradictorios. De una parte, las importaciones se incrementaron a tasas superiores a las esperadas (especialmente en 1992 y 1993 ), mientras que el crecimiento de las exportaciones fue marginal. Los cambios sustanciales en los patrones de consumo, la excesiva disponibilidad crediticia -producto de la liberación de la cuenta de capitales y la laxa política monetaria-, las bajas tasas de interés, las amnistías tributaria y cambiaria, sin controles al lavado de dólares y al enriquecimiento, promovieron el auge de la construcción y un incremento sustancial del crédito para consumo a la vez que permitieron el ingreso de dólares del narcotráfico. De esta forma se generaron un espectacular crecimiento de la demanda doméstica, una aceleración del producto y un sustancial aumento de las importaciones, con un permanente deterioro de los balances externo y fiscal.

En la industria manufacturera los sectores productores de bienes de consumo durable vieron incentivado su crecimiento a partir del dinamismo de la demanda. Por su parte, sectores productores de bienes de capital y de bienes intermedios se beneficiaron del menor costo relativo de las importaciones -maquinaria y equipos, materias primas- y presentaron, por tanto, un buen desempeño. En conjunto, estos factores posibilitaron un buen crecimiento económico: el PIB creció a una tasa promedio del 4.5% anual en el período 1990-1995 y la industria en particular creció a ritmos anuales que oscilaron entre el 1.2% en 1990 y el 6.3% en 1993.

De la anterior se puede concluir que el manejo de la política comercial en la primera fase de la apertura se enmarcó conceptualmente -aunque no con rigor en la práctica- en una estrategia de política de desarrollo enfocada en la utilización eficiente de los factores productivos, buscando la creación y el fortalecimiento de ventajas competitivas dinámicas que promovieran el crecimiento económico. Asimismo, se esperaba que las modificaciones institucionales al régimen comercial y las nuevas pautas de la inversión, recrearan por sí solas las condiciones económicas que asegurarían un acelerado proceso de desarrollo industrial mediante la incorporación de progreso técnico y el aumento de la productividad. En este sentido se puede afirmar que la estrategia de apertura en su primera fase no planteó una respuesta dirigida a promover la dinámica industrial en forma selectiva.(4) Esta fase del proceso de apertura se vio desprovista de la adecuación de políticas sectoriales.

A partir de 1994, con el inicio de la segunda fase del proceso de apertura, se consideró que en el proceso de internacionalización de la economía no debían abandonarse los instrumentos tradicionales contemplados en la política industrial, sino que por el contrario, el éxito de la estrategia radicaba en la conveniencia de brindar una mayor atención en áreas como la promoción de proyectos industriales, haciendo uso extensivo de instrumentos específicos -adaptación tecnológica, calificación de recursos humanos, provisión de financiamiento industrial, apoyo a programas de iniciativa empresarial-. Así, en esta fase de apertura económica se contempló una estrategia de modernización y reconversión industrial con el objetivo de lograr una mayor competitividad y motivar al sector manufacturero para que buscara una mejor inserción en el comercio internacional.

En este sentido, la política industrial actual ha centrado su accionar en un complejo de programas sectoriales que viene desarrollándose mediante procesos conciliatorios bajo acuerdos sectoriales de competitividad. A diferencia de la primera fase de la apertura, en la que estuvo ausente la utilización de instrumentos de política industrial, la estrategia de modernización y reconversión industrial planteó la necesidad de avanzar en la identificación de las mejoras requeridas en la mesoeconomía y en políticas horizontales para mejorar el ambiente competitivo de la economía colombiana y prestar debida atención a sectores de potencial desarrollo o con prioridades coyunturales críticas.

Hasta 1995, a juzgar por el buen comportamiento del producto manufacturero, se podría hablar del éxito de la apertura económica, por la menos desde la perspectiva del crecimiento industrial.(5) Sin embargo, los resultados obtenidos hasta ese momento se entremezclaron con la que se podría llamar una demanda de consumo "reprimida" de los hogares colombianos y por una economía "inflada" gracias aun excedente de ingresos transitorio. Ya desde finales de 1995 y durante 1996, la actividad económica entró en un ciclo de estancamiento motivado, en buena medida, por una revaluación real del peso, unas elevadas tasas de interés, el fin del ciclo de auge de la construcción, un incremento importante de los niveles de contrabando y un clima político desfavorable.

La actividad industrial se vio afectada por dicha situación, al punto de que en 1996 registró una tasa de crecimiento negativa del 3.1 %, dejando entrever los problemas de ajuste estructural en el proceso de adopción del nuevo modelo -cierre de empresas, incremento sustancial de las tasas de desempleo, entre otras- y, más importante, que aún la estructura industrial no había desarrollado ventajas competitivas reales que le permitieran enfrentarse sólidamente a la competencia externa y penetrar con mayor dinamismo en los mercados internacionales.

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