ZONA DE CONTACTO O LÍNEA DIVISORIA

El manejo de las fronteras marítimas en el caribe occidental

Beate M. W. Ratter

«It would probably be one of the ironies of history that the sea which has so effectively separated the unit territories of the region over the centuries should now itself become the raison d'etre for co-operation among the countries. Such co-operation will indeed set a new pattern for the regional economic development in the area and constitute a breakthrough in mankind's quest for global solutions to the problems of marine environment» (The Rt. Hon. Dr. Eric Williams, 1973)(véase UNEP 1991).

En el marco de las negociaciones sobre un nuevo derecho del mar internacional, estas esperanzas fueron expresadas por Eric Williams acerca de una posible unificación de los estados insulares caribeños bajo el concepto de una cooperación regional y ellas todavía eran justificadas dentro de la euforia inicial. Estaba planeado ligar las negociaciones para un nuevo orden marítimo con el desarrollo de un nuevo y ampliamente exigido orden económico mundial, que asegurara a los estados del Tercer Mundo una posición más justa en la comunidad internacional. Sin embargo, tanto las esperanzas en cuanto a este nuevo orden económico mundial como también las expectativas iniciales de una solución cooperativa para asuntos marinos no resultaron viables. Durante las negociaciones del desarrollo marítimo se vio muy pronto que la «idea cooperativa» tenía que ceder a los intereses nacionales propios de cada Estado. Diferente de cómo fue solicitado por algunos países «geográficamente en desventaja» desapareció la idea de una solución regional, tal como hubiera sido razonable para mares semicerrados como el Mar Caribe y sus recursos ante los reclamos exclusivos y de soberanía nacional delimitada. Antes de terminar las negociaciones y de firmar el acta final de la UNCLOS III en 1982, los reclamos de áreas marinas anexos a las nuevas líneas de conducta con convenios fronterizos bilaterales determinaron la discusión sobre derecho marítimo.

¿Pero qué quiere decir en esta relación soberanía nacional estatal? ¿Qué importancia tiene el aseguramiento del espacio marino para el Estado, si allá no vive nadie y sobre los recursos naturales solamente existen especulaciones? ¿Qué significa una frontera marítima fijada sobre el papel en el medio líquido del agua, en el cual ni los peces migrantes ni las contaminaciones movidas por las corrientes de agua conocen sus «fronteras»? O para hablar con las palabras de Eric Williams: ¿Qué es esa nueva raison d' etre en relación con los problemas cada vez más graves en el ecosistema marino, tanto sobre las bases económicas como también la técnica en la protección del medio ambiente?

A la raison d' etre del Estado se enfrenta aquí una raison d' etre del individuo. Mientras que el Estado ve sus efectos dentro del juego de fuerzas entre los estados durante las negociaciones sobre el derecho del mar y su transformación posterior en directivas del código nacional de leyes, el individuo es diariamente afectado en sus acciones por estos desarrollos en su mundo vital. Por las acciones a nivel nacional-estatal el individuo está obligado a reaccionar, es decir a cambiar de actitud y su ambiente espacial.
Actores en relación con la fijación y demarcación de las zonas de derecho marítimo eran y son los representantes de los gobiernos de los estados, los cuales supuestamente actúan en favor de sus poblaciones pero sin embargo rara vez se preocupan por los verdaderos intereses e interrelaciones de la población afectada, quienes en su mayoría son los que actúan en el espacio marino como pescadores, marineros, comerciantes, pero también contrabandistas, narcotraficantes y migrantes económicos.

Los niveles de acción resultantes están aquí doblemente divididos, tanto en «arriba» y «abajo» como también en lo intra-estatal e inter-estatal. Las flechas de efectos resultantes se deben considerar en sus diferentes importancias y direcciones, pero también en sus resultados como una legislación nacional fija y como un potencial concreto o latente de conflictos.

Las investigaciones referente a esta dialéctica entre nivel estatal «arriba» y nivel individual «abajo» son difíciles de hacer. Ante todo debido a que los desarrollos no solamente se influyen mutuamente, produciendo a su vez más reacciones, sino también porque tanto las acciones como las reacciones en ambos lados son influenciadas por la subjetividad de cada cual: del representante individual del gobierno como también del pescador o habitante costero individual.

La subjetividad de cada cual se puede comprobar en este contexto claramente, ya que tanto los grupos de personas que se ocupan de los problemas del derecho marítimo nacional como el número de personas afectadas es muy pequeño. Las decisiones estatales, por lo general, son mucho más influenciadas por la subjetividad de lo que se supone. Esto da un papel importante no sólo al desarrollo histórico del Estado y del individuo, como también al rol del ambiente cultural existente.

Procesos de decisiones subjetivas no se pueden expresar en datos cuantitativos o ser interpretados por medio de procedimientos estadísticos. El acercamiento a estas interrelaciones por medio de estudios de casos aislados da al conjunto de los temas siempre algo de casualidad que no se deja cuantificar en el contexto científico tradicional. Sin embargo se quieren confrontar los desarrollos del derecho marítimo internacional y sus efectos sobre la legislación nacional y la política marítima de los estados con las reacciones sobre niveles inferiores, en el ambiente cotidiano de los diferentes individuos y sus actividades a veces informales o también ilegales. Bajo los temas «zona de contacto o línea divisoria» se va a analizar en el ejemplo del Caribe Occidental el manejo de las fronteras marítimas en el contexto de la diferencia entre los actores y los afectados.

A pesar de que el espacio caribeño es un espacio insular y por consiguiente un espacio marítimamente dominado, su población se caracteriza más bien por un modus vivendi de poca orientación marítima. Por lo tanto, el grupo de personas directamente influenciadas por las fronteras marítimas no es muy grande. La pesca no juega un papel decisivo dentro de la economía nacional en casi ninguno de los estados. Y mientras que el comercio internacional generalmente no se ve afectado por las nuevas disposiciones del nuevo derecho marítimo, el comercio informal se realiza ampliamente sin tomarlo en cuenta.

La pregunta en cuanto al manejo de las fronteras del derecho marítimo en el Caribe está relacionada con los representantes gubernamentales que defienden los intereses del Estado y la política deseada en cuanto a los asuntos del derecho del mar. En el punto focal de este asunto se encuentra una investigación acerca del grado de desarrollo del derecho del mar nacional, aplicando las directivas de la UNCLOS. En este contexto también se vuelve importante la posición que se adopta frente a los vecinos fronterizos en el espacio marítimo.

En el contexto de la población afectada se encuentra en primer plano la importancia económica de este grupo de la población dentro del conjunto nacional y su cimentación local. Un papel decisivo corresponde a la política estatal por el uso económico o la protección ecológica del ambiente marino. Además, es de gran importancia el comportamiento de los afectados frente a su ambiente cotidiano y, relacionado con esto, los contactos informales más allá de las fronteras insulares formalmente declaradas.

La situación del derecho del mar sobre el Banco de las Bahamas

Para las Bahamas como Estado archipielágico compuesto de más de setecientas islas, cayos y bancos coralinos resulta muy difícil la determinación concreta no solamente del espacio terrestre, sino también del espacio marino bajo soberanía nacional. Pero esto no puede ser la razón para que el proyecto de ley que declara el estatus archipielágico, más la fijación según el nuevo derecho marítimo de una posible zona económica exclusiva de doscientas millas marítimas de ancho, todavía no haya sido aprobado por el parlamento después de varios años de discusión.

Seguramente el manejo de los asuntos del derecho del mar no ocupa el primer lugar en un Estado cuya prosperidad económica pudo basarse hasta la fecha en un turismo floreciente y un fuerte desarrollo de los negocios financieros offshore. El encargado de los asuntos sobre derecho marítimo en el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene que atender muchos otros asuntos además de la delimitación del espacio marítimo nacional. Sin embargo, esta persona como participante tradicional en las negociaciones de la ONU ya desde hace mucho tiempo, es miembro del círculo interno caribeño de las negociaciones sobre la Law of the Sea.

La pesca en las Bahamas siempre ha ocupado un papel secundario. Descendientes de inmigrantes griegos eran conocidos hasta principios del presente siglo como buzos que buscaban esponjas. Sin embargo, esta rama de producción fue totalmente destruida por una enfermedad de las esponjas o por contaminación del agua (véase Ministry of Education and Culture 1974). Las comunas de algunas de las Family Islands, que históricamente se habían especializado en la pesca (p.e. Spanish Wells, Eleuthera) encuentran cada vez más problemas. El calentamiento del agua marina, la muerte de los corales, las reservas pesqueras reducidas, la invasión de pescadores extranjeros en el espacio marino de las Bahamas (véase Boodhoo/Harnanan 1980), pero también los alimentos baratos importados, acentuaron la mala situación de la pesca de las Bahamas. Desde la caída de la prosperidad económica a mediados de los años ochenta en el campo de los negocios offshore y de manera creciente también del turismo, el gobierno está pensando en cómo se puede ayudar a la pesca y a la agricultura.

En vista de un creciente endeudamiento estatal se pone, por lo menos de palabra, otra vez más interés en la producción propia de alimentos.

Las leyes de derecho marítimo de las Bahamas datan primordialmente de los tiempos cuando era colonia británica y se basan por lo tanto en los desarrollos tempranos de una delimitación de la plataforma continental en los años 40 del presente siglo (p. ej. «Order in Council Concening the Continental Shelf 1948»). En el campo de la pesca se hizo en 1977 una reforma decisiva de las leyes («Fisheries Resources Jurisdiction and Conservation Act») y con base en la nueva estrategia gubernamental para asegurar el autoabastecimiento de la población, se espera una nueva reforma de las leyes sobre la pesca. El área de protección del medio ambiente marino también se amplía en la legislación, ante todo frente a los problemas cada vez más graves de los años ochenta (véase Ratter 1993).

A principios de los años setenta las conversaciones acerca de una iniciativa de los Estados Unidos para delimitación sobre el Banco Blake al norte del Estrecho de la Florida se basaban en supuestas reservas petroleras (véase Allen 1981; Prescott 1985). Estas conversaciones se interrumpieron sin éxito, quizás debido también a que la baja de los precios del crudo en el mercado mundial tuvo un efecto en contra de una explotación costosa en áreas disputadas.

Los contactos hacia el vecino meridional, Cuba, están ensombrecidos por las posiciones políticas dominadas por dependencias globales, las cuales solamente en tiempos recientes se aprovechan debido a un ablandamiento de las mismas. Al lado de todo esto se presentaron en el pasado violaciones fronterizas y encuentros violentos contra pescadores de las Bahamas en un espacio marino en el cual nadie sabe dónde en verdad pasan las fronteras marítimas.

Mucho más importante que las disputas referentes a la delimitación marítima y el apoyo a la economía pesquera nacional, es el trato de los efectos del tráfico internacional de drogas, y su impacto espacial. Desde hace muchos años las Bahamas tienen fama de ser uno de los puntos de tránsito más importantes para la cocaína suramericana en su camino hacia los mercados en América del Norte (véase Der Spiegel 1985). La dificultad para controlar un mundo insular tan disperso y la cercanía con los Estados Unidos tienen una influencia positiva en este desarrollo. Especialmente en este contexto se deben destacar la falta de posibilidades de control o un insuficiente poder policial como factores favorables para estos contactos internacionales ilegales. Los efectos sobre la población de las Bahamas son múltiples. El comercio de drogas y os involucrados en este negocio como también los afectados, constituyen desde hace años un tema muy discutido y siempre presente en este país.

Por causa de una creciente presión internacional cada vez mayor, el gobierno de las Bahamas se declaró dispuesto a finales de los años ochenta a una colaboración con la Drug Enforcement Agency, DEA, estadounidense y le entregó hasta derechos policiacos. A pesar de los éxitos en la lucha antidroga resultó como un efecto central la ampliación del radio de acción de los narcotraficantes, por ejemplo hacia las islas Turks & Caicos, ubicadas al sur de las Bahamas.

También en este grupo de islas, el enfoque principal está en el uso de las condiciones geográficas por medio de intereses individuales que se enfrentan con un gobierno estatal sin poder y desinteresado o hasta posiblemente involucrado en el negocio de las drogas. Las delimitaciones con base en el derecho del mar juegan en ambos territorios un papel secundario. En el caso de las Islas Turks & Caicos los enredos de algunos representantes estatales en el narcotráfico llegaron a tal extremo que el antiguo Primer Ministro Saunders fue juzgado en los Estados Unidos y estuvo purgando una condena por tráfico de drogas en una cárcel norteamericana.

Volviendo al derecho del mar, se destaca la situación especial de la colonia de la Corona Británica Islas Turks & Caicos, por el hecho de que las negociaciones internacionales sobre fronteras dependen de la madre patria británica. Pero Londres como potencia marítima histórica poco se muestra interesada en una delimitación del espacio marino. Durante largo tiempo el gobierno británico intentó intervenir en las negociaciones de la UNCLOS en contra de una repartición del mar y en favor de una navegación libre. Incluso las delimitaciones más importantes en Europa se hicieron esperar hasta finales de los años ochenta.

Para las Islas Turks & Caicos la pesca juega tradicionalmente un papel económico importante. Los bancos de coral alrededor del Estado archipielágico eran ricos en conchas, langostas y pargos. La sobreexplotación de los recursos se hace sentir más negativamente en forma reciente. La lucha por la distribución de la cada vez menor cantidad de langostas y conchas se realiza no solamente entre ellos, sino también con pescadores procedentes de otros países. Frecuentemente embarcaciones de pesca dominicanas son apresadas, confiscadas y la tripulación llevada a la cárcel en Grand Turk. La delimitación de la zona de pesca de 200 millas marítimas de ancho es inequívoca desde el punto de vista británico y colonial. La pertenencia discutida con la República Dominicana referente a la Mouchoir Bank al sur del grupo isleño, es sin embargo históricamente comprobable para la colonia.

Debido a que las relaciones diplomáticas directas están limitadas debido a las disposiciones administrativas coloniales, quedan sin resolver los problemas existentes y el foco principal de la administración colonial se centra en el manejo de los conflictos pesqueros. Las conversaciones que se realizan de vez en cuando entre representantes del gobierno de la República Dominicana y de las Turks & Caicos, no solamente se ven dificultadas por los reglamentos administrativos de Gran Bretaña, sino que también sufren por los prejuicios mutuos de los negociadores. Los políticos de las islas Turks & Caicos ven al gobierno de la República Dominicana como no dispuesto a negociar o incluso como incapaz de hacerlo. Al gobierno dominicano se le acusa de un cambio demasiado frecuente de los funcionarios correspondientes en el Ministerio de Relaciones Exteriores, como también de una reposición de cargos sin tener conocimientos suficientes para ejercerlos únicamente sobre la base de relaciones clientelistas y de situaciones corruptas. Además existe el temor fundado de que el hasta hoy inexistente control y la supervisión sobre los pescadores dominicanos por parte de su propio gobierno tampoco se efectuará después de la firma de un convenio fronterizo bilateral.

Sin embargo, los contactos periódicos informales no son limitados por esta posición oficial. Los vendedores de verduras frescas procedentes de la República Dominicana y de Haití vienen de todas maneras para ofrecer en las islas sus verduras tan urgentemente necesitadas. Las islas Turks & Caicos solamente son aprovisionadas desde Florida y solamente de vez en cuando disponen de frutas y verduras frescas. Constantemente vienen trabajadores ilegales, ante todo de Haití, los cuales debido a la mejor situación económica en la colonia británica son ocupados como mensajeros y jardineros. Por lo tanto, existen aquí contactos intensivos, los cuales son tolerados y apoyados por ambas partes. Líneas divisorias en forma de fronteras marítimas no son necesarias en vista de semejantes contactos vecinales, e incluso serían un obstáculo para ambos lados en caso de una rígida aplicación de ellas.