El rol de los problemas marítimos en la República Dominicana

Al contrario de reclamos fronterizos terrestres, los reclamos de fronteras marítimas parecen estar mucho más influenciados por el manejo internacional en este ámbito que los tradicionales conflictos terrestres. Esto se debe a que la delimitación de zonas del derecho del mar generalmente se basa en una exigencia nacional formulada de manera parcial, la cual se puede variar de acuerdo con la discusión internacional. Esto se muestra especialmente claro considerando el desarrollo de los reclamos fronterizos de la República Dominicana.

Paralelo a los desarrollos del derecho del mar internacional se pueden encontrar las disposiciones del derecho marítimo dominicano y sus cambios en la legislación nacional. En 1952 se confirmó por última vez la zona del mar territorial de tres millas marítimas de ancho, después de haberse aceptado la Convención de Ginebra sobre el mar Territorial y la Zona Contigua sobre la Plataforma Continental el 10 de septiembre de 1964, y convertidos en leyes de la república el 13 de septiembre de 1967. La Ley 186 «Sobre mar Territorial, Zonas Contiguas y Plataforma Continental» proclamó un mar territorial de seis millas marinas de ancho y, según lo acordado en Ginebra, una zona contigua de seis millas marítimas de ancho, en la cual se ejercen derechos soberanos relacionados con disposiciones fiscales aduaneras y de salud y además la protección y el uso de los recursos vivos y no vivos del mar exclusivamente por la República Dominicana. Estas dos zonas son definidas a partir de una línea de base construida para este fin la cual se limita a cerrar diez bahías de la costa dominicana por medio de líneas rectas, convirtiendo a las aguas encerradas por ella en aguas internas (véase figura 2). Las islas ubicadas frente a la costa no son incluidas en las aguas internas por medio de la línea de base, pero sin embargo reciben por el artículo 1 de la Ley, igualmente, una zona de mar territorial de seis millas marítimas. Dos de estas bahías, Escocesa y Santo Domingo, son declaradas como (Bahías Histórica), mientras que otras cuatro (Yuma, Andrés, Ocoa y Aguilas) son consideradas como bahías, no obstante que por su radio no corresponden a las exigencias de una bahía legal. Pero como la Bahía de Ocoa ya fue declarada en 1952 como Bahía Histórica, mantiene el estatus legítimo de una bahía (véase Office of the Geographer 1970).

Adicionalmente, la Ley No. 186 contiene la declaración de que, de acuerdo con las disposiciones de la Convención de Ginebra de 1958, la plataforma continental en su totalidad y hasta una profundidad de 200 metros, o sea la profundidad de las posibilidades de explotación, se encuentra bajo la soberanía nacional y que los recursos marinos del Banco de La Plata y el Banco de Navidad por razones de interés nacional están bajo control de la República Dominicana. Estos dos bancos calcáreos, que en aquellos tiempos todavía eran considerados como alta mar, representan muy importantes áreas pesqueras para la República Dominicana. Su propiedad empero es impugnada por las Turks & Caicos, las cuales igualmente tienen interés en su uso pesquero.

En el año 1972 se cruzan los hilos de la discusión internacional sobre el derecho marítimo, y los intereses de la República Dominicana y Santo Domingo se convirtieron en campo de una discusión latinoamericana sobre la doctrina del «Patrimonial Sea» que desemboca en la declaración de Santo Domingo. La zona económica exigida en esta declaración, la cual debe corresponder a cada Estado costero con una anchura máxima de 200 millas marinas, entró en las discusiones de la Tercera Conferencia sobre el Derecho del Mar y también en las reformas legales de la República Dominicana.

En 1977 la Ley No. 573 modifica el título de la Ley No. 186 y los artículos 3, 4, 5, 6, 7 y 8. La nueva ley se llama: «Sobre mar Territorial, Zona Contigua, zona económica exclusiva y Plataforma Continental». La renovación más importante de ella es, al lado de la ampliación de la zona contigua de 6 a 24 millas marinas, la creación de una zona económica exclusiva de doscientas millas marítimas de ancho, cuya delimitación exterior está definida por las coordenadas de 18 puntos de viraje y los 2 puntos finales de la frontera con Haití, y cuyos derechos de soberanía concuerdan con las disposiciones de la nueva Convención del Derecho del Mar. Además, su artículo 7 fijó el alcance de los derechos de uso sobre la plataforma continental de la República Dominicana en un ancho máximo de 200 millas marítimas.

Las disposiciones de la UNCLOS III, que fueron firmadas por la República Dominicana el 10 de diciembre de 1982, adquirieron así validez jurídica en la República Dominicana ya antes de que terminaran las discusiones internacionales sobre un nuevo derecho marítimo, con la única excepción de que la anchura del mar territorial es de 6 y no de 12 millas marinas. Por lo tanto, el país se encuentra al día en cuanto a la práctica internacional del derecho marítimo. Respecto a las delimitación alrededor de la isla todavía existe una cantidad de dudas. Ahí no solamente se trata de una ampliación del territorio nacional por motivos de poder político, sino que la explotación de los recursos marinos juega un papel importante, como en muchos conflictos fronterizos.

Para el caso de la República Dominicana se pueden indicar cuatro zonas litigiosas, en las cuales por descuidos de no respetar las zonas nacionales del derecho marítimo o por falta de claros convenios de delimitación, se pueden presentar problemas. En primer lugar se menciona el Pasaje de la Mona, que divide por el oriente a Puerto Rico de la República Dominicana, y no obstante ya largas negociaciones todavía no existen resultados para su delimitación marítima. El rumbo de la frontera indicado en la figura 2 es una propuesta de compromiso que va mucho más allá del principio de la equidistancia, haciendo concesiones a Puerto Rico en cuanto a los derechos de pesca. Sin embargo, este borrador del Convenio nunca fue firmado por los Estados Unidos, los cuales son la autoridad competente en cuanto a la frontera de Puerto Rico.

La segunda zona de conflicto se encuentra, como ya fue dicho, en la frontera de las islas Turks & Caicos. Aquí, los dos bancos calcáreos de La Plata y Navidad, los cuales ya desde 1967 están bajo control de la República Dominicana, son regularmente controlados por la fuerza aérea y marina de la República Dominicana. Problemas muy serios se presentan en esta región cuando pescadores dominicanos laboran en el vecino Banco Pañuelo Blanco (Mouchoir Bank), o sea, en el territorio de las islas Turks & Caicos.

La tercera zona conflictiva está ubicada sobre la frontera con Haití en la costa norte de la isla, en la Bahía de Manzanillo. A pesar de la imprecisa delimitación de las zonas haitianas del derecho marítimo, no hay duda de que los Cayos de Siete Hermanos pertenecen a la soberanía de la República Dominicana; sin embargo, el gobierno dominicano teme un reclamo de las islas basado en el derecho de la costumbre, ya que la pesca artesanal realizada por haitianos en éstas aguas determina una permanencia de varios días de los pescadores en los Cayos. El gobierno dominicano, aparte del desalojo periódico de estas personas, busca un arreglo formal que siga permitiendo la pesca, pero que garantice que no se provoque ningún reclamo sobre los Cayos. Al lado de todo esto, sigue vigente el problema de una exacta delimitación de las zonas de soberanía marítima entre la República Dominicana y Haití, cuya frontera terrestre está delimitada por medio de un tratado de 1928, pero que tanto en la costa sur como norte no incluye las áreas marinas.

El cuarto campo de problemas son las fronteras meridionales con Colombia y Venezuela. Aquí se muestra que la firma de un convenio fronterizo poco claro en su desarrollo no elimina los problemas. La República Dominicana fijó en el año de 1978, sobre la base del Principio de la Línea Media, una línea fronteriza definida por tres puntos de referencia, que divide las áreas marinas y submarinas entre la República Dominicana y Colombia. En 1979 se llegó a otro convenio de la República Dominicana, esta vez con Venezuela. En este caso también se acordó una delimitación de las áreas marinas y submarinas de los dos estados igualmente basado en el principio de la línea media. Debido a la falta de un acuerdo con un tercer Estado (un tratado con los Países Bajos sobre la delimitación con las Antillas Holandesas todavía no existe), la frontera entre la República Dominicana y Venezuela está dividida en una parte occidental y otra oriental (véase figura 2).

El rumbo de la parte occidental lleva claramente hacia una sobreposición con los acuerdos colombianos y crea así, a pesar de los convenios firmados, dudas sobre la frontera sur de la República Dominicana. Esto se debe a una disputa de muchos años sobre la delimitación entre Venezuela y Colombia (véase Sandner 1992); en el Golfo de Venezuela no existe ninguna claridad sobre la delimitación entre estos dos países. Este conflicto también tiene efectos sobre los problemas fronterizos colindantes a través de los tratados firmados con la República Dominicana.

El uso de los recursos marinos no juega un papel decisivo en la República Dominicana. La producción pesquera con un valor promedio anual de 16.900 toneladas apenas representa el 0.4 % del producto nacional bruto (1988-1990) de la economía del país (véase Banco Mundial). La producción pesquera total no alcanza a satisfacer la demanda de la población, haciendo necesaria una importación de productos pesqueros estimada en U$ 15.140.000 (véase FAO 1992).

Desde este punto de vista es interesante el análisis del trato que el gobierno da a los problemas de derecho marítimo, para resolver las estrategias de su solución. De igual importancia se mostró el rol diplomático de la política exterior, como el estudio en el país mismo de los problemas tecnico-jurídicos del derecho marítimo. La investigación del potencial real de los recursos marinos y de los intereses existentes para su explotación juegan un papel secundario.

El ejemplo de la República Dominicana comprobó también que el interés por los asuntos del derecho del mar en el campo de la política interna depende en alto grado de las personas encargadas de ello. Después de una época activa en los años 70, la cual estaba claramente relacionada con la persona de un joven oficial del ejército dominicano, se inició una fase de reserva luego de la muerte temprana, por causa de un accidente aéreo, de este experto en derecho marino. Aún cuando la «Comisión de Oceanografía», creada en 1977, continuó trabajando con el patrocinio del Ministerios de Relaciones Exteriores, los restantes miembros de la Comisión mostraron menos interés en actuar. Hoy en día, los miembros de la misma se reúnen de manera muy esporádica e irregular y fracasan generalmente por la falta de la figura integrante, cuyo interés debe estar en la respuesta a los problemas sobre la delimitación y el uso del espacio marítimo.

En el área de la protección del medio ambiente marino y las especies, existen numerosas leyes y decretos, que ya abarcan una lista de varias páginas. Esto se debe a la actividad de una bióloga que se distingue por una fuerte actividad en la Comisión. Desgraciadamente la protección de la naturaleza termina con la elaboración de proyectos de leyes pero la puesta en práctica parece inexistente.

El interés del gobierno dominicano en el desarrollo de una industria pesquera eficiente en el país, es considerablemente bajo. Los proyectos de ley para la protección de los recursos marinos y las especies, quedan sin implementación. El escaso pero aprovechable potencial de recursos se investigó a nivel nacional la última vez en los años 70. De este estudio, financiado con ayuda de los países industrializados, resultaron recomendaciones concretas para el establecimiento de una pesca estructurada y organizada, pero que nunca fueron puestas en práctica. Varios otros proyectos menores para el fomento de la pesca local actualmente en curso, financiados por la República Federal Alemana y el Japón entre otros, se ven afectados por la descoordinación y ante todo, por la falta de interés del mismo gobierno dominicano en este sector económico.

Las más importantes empresas pesqueras sobre la costa norte reciben muy escasa ayuda estatal y también poca intervención estatal. De esto resultan frecuentes complicaciones con los estados vecinos, cuando se capturan embarcaciones dominicanas pescando ilegalmente. Los problemas resultantes de esta situación con el apresamiento de los pescadores dominicanos en las islas Bahamas o en las de Turks & Caicos, son ignorados por el gobierno. Informaciones sobre pescadores olvidados en cárceles extranjeras asustan de vez en cuando en la prensa dominicana, pero no provocan cambios importantes en la política del gobierno. Las negociaciones con los estados vecinos sobre problemas relacionados con el derecho marítimo se refieren principalmente a los intereses territoriales del gobierno dominicano y descuidan el aclaramiento de la situación pesquera.

Del pequeño círculo de personas miembros de «La Comisión de Oceanografía» generalmente salió también el principal negociador de las pasadas negociaciones fronterizas. Después de una serie de conversaciones con diferentes miembros, se mostró que especialmente en negociaciones internacionales tiene gran importancia el esfuerzo personal, pero también la simpatía o la capacidad diplomática; ésta última asociada con el renombre del país y/o la percepción personal de los miembros de las negociaciones, constituyen factores decisivos en las conversaciones de la política exterior.

Durante las conversaciones entre los representantes de los Estados Unidos y de la República Dominicana sobre la frontera en el Pasaje de La Mona y el uso recíproco de los recursos pesqueros en esta zona, se muestra una fuerte discrepancia entre el know-how técnico y la capacidades diplomáticas. Varias veces el lado dominicano mencionó como causa del fracaso de las negociaciones y de una futura no reiniciación de las mismas la arrogancia y el trato por parte de los Estados Unidos, que lindaba hasta con el racismo.

Pero también las conversaciones con representantes de países vecinos llevaron a resultados parecidos. En Puerto Rico se presentó la posición de que era preferible no hacer ninguna negociación con los dominicanos, pues eran calificados de corruptos y no confiables.

La posición de las islas Turks & Caicos ya se mencionó. El gobierno de estas islas está en el conflicto del abandono por la propia potencia colonial de Gran Bretaña, a la cual como parte de las negociaciones se le acusa de un total desinterés en la solución de los problemas. Por el otro lado fracasaron también negociaciones exitosas por causa de las prevenciones de los adversarios en cuanto a la confiabilidad y su verdadero interés en la solución de los problemas.

Los incidentes locales con embarcaciones pesqueras dominicanas detenidas y confiscadas por las autoridades de Turks & Caicos son el pan de cada día, así como los contactos informales a través de las fronteras. Parecido a los problemas que se forman regularmente, cuando pescadores dominicanos terminan en cárceles de las Bahamas por actividades ilegales, la política gubernamental está confrontada con el mundo real de acciones de los afectados.

Mientras que la situación fronteriza con Haití está ensombrecida por numerosos incidentes históricos y actuales, y en la tierra firme las relaciones se deben calificar como tensas, la actitud de los dominicanos frente a las autoridades venezolanas y colombianas se muestra totalmente distinta. Esto se ve sobre todo con las aprobaciones de los convenios fronterizos en la frontera meridional.

Ya en 1972 la República Dominicana fue metida entre los frentes de estos dos adversarios. En aquella época ambos estados exigieron el rol dominante en la discusión latinoamericana sobre el derecho del mar. La disputa sobre la sede de una conferencia regional del derecho del mar terminó en la propuesta de compromiso de Santo Domingo. Por lo tanto el nombre de la (Declaración de Santo Domingo (1972) el cual se hizo famoso en la discusión sobre el derecho del mar internacional y que trató sobre el reclamo de los estados latinoamericanos de un llamado «Mar Patrimonial» se debe al fin y al cabo a una disputa entre Colombia y Venezuela, en la que la República Dominicana funcionó como intermediario. El Instituto Latinoamericano de Oceanografía que fue planeado en la conferencia, también tenía como sede prevista a la República Dominicana, sin embargo esta propuesta integrativa nunca fue realizada.

Para conservar las buenas relaciones con Venezuela y Colombia, con los cuales también existen estrechos contactos económicos, el gobierno dominicano fue tan lejos como para firmar convenios fronterizos contradictorios. Esto se puede considerar como curiosidad en el derecho estatal o como una «estrategia para resolver conflictos» en el sentido más amplio.
El respeto de las diferencias existentes entre Colombia y Venezuela en el Golfo de Venezuela y el deseo de mantener las buenas relaciones con ambos estados, llevó, según la información de un miembro de la Comisión Dominicana, conscientemente hacia una sobreposición del trazado de las fronteras. Como ambos convenios respetaron los reclamos de la República Dominicana esta solución parecía adecuada para evitar el conflicto entre los adversarios Colombia y Venezuela.

Resumiendo, se puede decir que las estrategias estatales en cuanto a la solución de conflictos en el campo de la delimitación marítima de la República Dominicana se manifestaron de manera muy diferente, dependiendo de las circunstancias y los adversarios en las negociaciones. La conservación de las relaciones amigables tanto hacia Colombia como también hacia Venezuela, jugaron un papel decisivo. Las conversaciones fronterizas con los Estados Unidos se aplazaron por un tiempo indefinido, pero las actividades pesqueras existentes de los puertorriqueños fueron garantizadas para el futuro con dineros de soborno al ejército dominicano.