Reclamos fronterizos de Haití en el espacio marítimo

Muy diferente al desarrollo dominicano, en el caso de Haití no se pueden identificar tan fácilmente una línea y concepción clara en cuanto al desarrollo del derecho marítimo. Se muestran también en Haití paralelismos con el desarrollo internacional; sin embargo parece que la legislación haitiana sólo en parte se rige por las disposiciones acordadas. Por ejemplo, la firma de la Convención de Ginebra sobre el mar territorial y la zona contigua (octubre 9 de 1964 ) solamente confirmó la zona del mar territorial de seis millas de ancho existentes desde 1894, mientras que en la reforma de la ley sobre este tema del 6 de abril de 1972 se alejó de las disposiciones de Ginebra, fijando un mar territorial de 12 millas marítimas y una zona contigua de 15 millas marítimas, no obstante que según los convenios internacionales la zona contigua puede tener un ancho de 24 millas y no solamente servir con fines de derecho de pesca.

Se vuelve curiosa la situación cuando se observan las disposiciones acerca de las demarcaciones de ambas zonas. Mientras que en el artículo 1 la delimitación de la zona del mar territorial se determina según la línea de marea baja, en el artículo 2 se indica que todas las aguas al interior de la línea de base se convierten en aguas internas. En un mapa en escala de 1:5 millones adjunto a la ley, se fija el límite exterior del mar territorial por medio de un polígono irregular, el cual deja suponer que para determinar este polígono se usó una línea de base recta. Después de estudiar este mapa cuya escala es demasiado pequeña para la determinación de fronteras marítimas (véase Office of the Geographer 1973), se encontró que esta frontera no se calculó a partir de la línea de aguas bajas ni tampoco se calculó a partir de una línea de base correctamente construida, ya que el trazado de esta línea, tal como es dado por la ley por medio del límite del mar territorial, corta por un lado en varios puntos la costa y por el otro lado olvida incluir las islas antepuestas a la costa. Así, el mar territorial indicado en el mapa oficial haitiano no mide 12 millas marinas de ancho sino que varía entre menos de 12 millas hasta más de 40 millas náuticas de ancho (véase Office of the Geographer 1973).

También la aclaración del gobierno haitiano al Bureau of Inteligence and Research de haber usado para el sistema de las líneas de base recta unas «Droites Paralleles» desconocidas a nivel internacional, no sirve para aclarar la dudosa imagen de las zonas haitianas del derecho del mar.

La siguiente reforma de las fronteras haitianas de las zonas del derecho marítimo apareció en 1977, y en ella, como reacción a la Conferencia sobre Derecho del Mar, la zona contigua existente se amplía a 24 millas marinas y en concordancia con la práctica internacional se declara una zona económica exclusiva de 200 millas marítimas de ancho. La delimitación de la plataforma continental, que ya fue fijada en la isóbata de 200 metros o en la máxima profundidad de posible explotación, antes de ingresar a la Convención de Ginebra sobre la Plataforma Continental (9 de octubre de 1964), fue redefinida en la ley de 1977 en su forma inicial después de que en la ley de 1972 no se hizo ninguna alusión a esta frontera.

A pesar de que en el artículo 8 de la Constitución de Haití la Isla Navassa es considerada como una parte del territorio nacional, es interesante saber que esta isla disputada desde que fue tomada por los Estados Unidos bajo el Guano Island Act de 1857 (véase Ratter 1989b) no se tuvo en cuenta en la declaración de las zonas de derecho marítimo. Como está ubicada alrededor de unas 26 millas al occidente de Cape Dammarie, al extremo suroccidental de Haití, está formalmente dentro de la zona económica exclusiva de 200 millas de ancho. Sin embargo, su estatus dentro de la legislación haitiana es poco claro. Los Estados Unidos que por medio de su fuerza naval utilizaron a Navassa como faro, no quisieron «despertar a perros dormidos», y pasaron el caso Navassa silenciosamente por alto. Pero ser dueño o no de esta pequeña isla no solamente influye en el trazado de la frontera de Haití, sino en las relaciones vecinales entre Jamaica, Haití y los mismos Estados Unidos. Aún si aquí no viven seres humanos, y el acceso a la isla es casi imposible por la costa alta de arrecifes y la fuerte resaca, se podría sin embargo, con base en el nuevo reglamento de la UNCLOS III, por medio de esta isla reclamar un mar territorial de 12 millas náuticas de ancho (véase UN 1988).

Según conversaciones con representantes de la Armada de Jamaica, este faro electrónicamente manejado es un punto de control dentro de su zona de vigilancia, el cual visitan regularmente encargados por las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos para ratificar su funcionamiento. Para ellos, como fuerza actuante en el espacio marino, Navassa es sin duda una posesión norteamericana, aún cuando durante una conversación en el Ministerio de Relaciones Exteriores el gobierno jamaiquino pretendió no saber nada.

Al lado de que no se ha aclarado el problema de la pertenencia y delimitación de la Isla Navassa, existen fronteras sin definir entre las Turks & Caicos y Haití y como ya fue indicado, con la República Dominicana. Los convenios con Colombia en 1979 y con Cuba en 1977 eran posibles, ya que ambos tenían un fuerte interés en un aclaramiento de la delimitación. Especialmente Colombia se destaca por una política de derecho del mar activa y dominante en el espacio caribeño (véase también la contribución de Sandner referente al Caribe sur en este mismo tomo).

La pesca ocupa en Haití un papel muy secundario. Los pocos recursos existentes, y el ecosistema marino alrededor de la isla, están destruidos casi en su totalidad. Daños muy graves fueron causados por el uso excesivo de los haitianos que están luchando con graves problemas económicos y por causa de la grave erosión en sus tierras que al ser arrastradas destruyen los arrecifes (véase Stickney 1986). Para muchos haitianos el espacio marino se convierte en un espacio que facilita la huida hacia estados prósperos como los Estados Unidos, las Bahamas y las Turks & Caicos.

Delimitación marítima en el ejemplo de Jamaica

Al contrario de Cuba y la República Dominicana, en Jamaica los asuntos de la delimitación del espacio marino jugaron en el pasado más bien un papel secundario. No obstante que Jamaica fue elegida como sede para la firma oficial de la Convención de la ONU sobre Derecho del Mar y es aquí donde se va a instalar la autoridad internacional sobre minería marina, se hizo por el lado jamaiquino muy poco para aclarar la situación de su propio Estado en cuanto a la delimitación con base en el derecho del mar.

El desarrollo del derecho marítimo por el lado estatal está vinculado con muy pocas personas individuales, que siempre pudieron presentar sus conceptos en reuniones internacionales. Con ellas también se puede explicar el papel reservado de Jamaica en cuanto a su propia delimitación marítima. Jamaica estuvo activa en el marco de las negociaciones para la Tercera Convención de las Naciones Unidas sobre Derechos del mar con el grupo de los «Landlocked and Geographically Disadvantaged States» (LLGDS) y abogó por la introducción del concepto de la (Matrimonial Sea). Este concepto se opuso a los reclamos egoístas de los defensores de la «Exclusive Econornic Zone», en la cual los respectivos estados tienen el derecho al uso exclusivo de los recursos dentro de una zona de 200 millas marinas de ancho y propuso a su vez "Regional Economic Zones" que son administradas y explotadas conjuntamente (véase Rattray 1973, 1982; Robinson 1980). Este concepto de una cooperación regional en asuntos marítimos sería especialmente favorable en las circunstancias de los mares semicerrados como el Mar Caribe, pero fracasó sin embargo por causa de los intereses egoístas y nacionalistas de la gran mayoría de los estados.

Solamente después del fracaso definitivo de esta idea y seis años después de haberse firmado la convención en Montego Bay, Jamaica trabajó en la elaboración de una «Exclusive Economic Zone Act». Después de numerosos aplazamientos y demoras, por fin en diciembre de 1991 se logró la aprobación de la ley y con esto el reclamo oficial de una zona económica exclusiva jamaiquina de 200 millas marítimas de ancho.

Pero también después de la delimitación según el derecho marítimo, Jamaica se caracterizó más bien por fallas que por una clara fijación. Ya en 1907 se incorporaron al territorio nacional los Pedro Cays y los Morant Cays ubicados al sur y al suroccidente respectivamente. En aquel entonces el interés tenía su origen todavía en la existencia del guano, los peces y los huevos de las aves. Más tarde surgió interés por supuestos recursos petroleros sobre el banco sureño de San Pedro y la entonces colonia británica reclamó la plataforma continental como propiedad nacional (UK Order in Council Concerning the Continental Shelf 1948). La Ley 14 de 1971 sirvió para la ampliación de la soberanía nacional y para la integración del territorio de Jamaica. El mar territorial, de acuerdo con el desarrollo internacional se amplió a 12 millas marinas y también los dos grupos de islas sureñas son mencionados en la Ley. Pero la línea recta básica, desde la cual según el «Territorial Sea Act» de 1971 se debe medir la zona del mar territorial, nunca se definió oficialmente.

Negociaciones sobre fronteras con los otros estados no existen y nunca han existido. Una excepción la constituyen las negociaciones iniciadas por Colombia sobre la delimitación de los cayos de Serranilla y Bajo Nuevo ubicados al sur de Jamaica, las cuales, sin embargo, por causa de la todavía no arreglada autodelimitación fueron interrumpidas por Jamaica (véase figura 3 en la contribución de Ratter sobre la pesca en el presente tomo). Característico de la situación es el hecho de que durante una consulta al Ministerio de Relaciones Exteriores, ni siquiera era claramente conocidos los estados vecinos con los cuales se adelantaban conversaciones. Así por ejemplo no había ningún conocimiento sobre la existencia de la Isla Navassa entre Jamaica y Haití. Es significativa la discrepancia entre los representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores y los actores marítimos activos, no solamente los pescadores sino también en la Armada Nacional. Para ésta, Navassa está igualmente presente como la línea de base recta todavía no fijada, la cual fue concebida hace tiempo en los mapas de la Armada.

Sin relaciones constantes hacia las islas vecinas, Jamaica aparece como una «isla» en el mar Caribe en el sentido textual de las palabras. Como «isla idiomática" inglesa entre Haití de habla francesa y los estados de habla española de Cuba y la República Dominicana; como «isla económica», la cual tenía antaño sus relaciones más importantes con Gran Bretaña, su vieja madre patria, y hoy en día con los Estados Unidos y casi ninguna relación con las islas vecinas; y como «isla de conciencia» que tiene en la conciencia de la población un fuerte sentido de su insularidad. La frase «being off island» se usa en Jamaica para describir personas que están de viaje, y propagandas como «isla sin afán» o "Jamaica an island escape, a world away from wherever you are" explican la propia conciencia de insularidad jamaiquina.

A los atrasos en la política de derecho del mar de Jamaica se debe agregar la falta de interés en la delimitación marítima, que corresponde a la escasa importancia económica que tenía el espacio marino alrededor de la isla en épocas pasadas. Ciertamente aunque el «Ackee saltfish» es un plato tradicional jamaiquino y se pesca en pequeña escala en el área costera, jamás se desarrolló una industria pesquera. Hoy en día la pesca artesanal costera está en crisis, por falta de control y por una pesca excesiva. Alrededor de la isla las reservas pesqueras se han mermado en alto grado, y apenas se recuperan lentamente por medio de medidas gubernamentales como prohibición de pesca en determinados sectores de la costa, introducción de épocas de veda, construcción de arrecifes artificiales para proteger los cardúmenes y la enseñanza a los pescadores (véase Aiken/Haughton 1985; Haughton 1985).

El manejo de los recursos pesqueros en los bancos al sur de la isla principal también indican una discrepancia entre administración y realidad. Las más grandes reservas pesqueras de Jamaica se encuentran sobre el Banco Pedro y sin embargo estas propiedades no fueron mencionadas en la nueva legislación sobre fijación de la ZEE. Es de esperar para ver cómo se va a presentar ésta en el mapa fronterizo anunciado por la Ley. Como islas no permanentemente habitadas, los cayos de Pedro y Morant tienen ciertamente derecho sobre un mar territorial de 12 millas marinas, el cual fue ya declarado en 1971, pero no a la fijación de una ZEE de 200 millas. Esto quiere decir que el cálculo de la zona económica exclusiva se debería efectuar a partir de la declarada pero aún no definida línea de base recta alrededor de la isla principal. Entonces queda abierta la pregunta de hasta dónde los bancos marinos dan soberanía económica nacional, o se conservan las dudas existentes, ya que en la legislación respecto a la plataforma continental existe un problema jurídico que influye hace tiempo en el uso de los recursos pesqueros en el área. Como plataforma continental con protección de los recursos sobre el suelo, se aseguró el uso de langostinos y langostas para los intereses jamaiquinos, pero no de los peces que se encuentran en la columna de agua fuera de la zona costera marítima de 12 millas de ancho alrededor de los cayos. Las frecuentes disputas con pescadores extranjeros procedentes de Colombia, Honduras, República Dominicana o también con embarcaciones registradas en las islas Cayman, difícilmente pueden ser resueltas por medio de acusaciones penales ante juzgados jamaiquinos debido a esta situación legal imprecisa. Además, la muy limitada capacidad de control de la Armada jamaiquina tiene un papel importante, lo cual provoca en el área de los bancos coralinos la conservación de la tradicional «Ley del más Fuerte «, «la Ley de la Calle», o mejor «del mar».

La colonia de la Corona británica islas Cayman

Semejante a la posición de las islas Turks & Caicos, también las islas Cayman dependen en cuanto a su delimitación marítima con estados vecinos de la madre patria, Gran Bretaña, la cual se encarga de las relaciones exteriores. Sin embargo, las leyes que se basan en iniciativas propias muestran una activa consideración en cuanto a la protección de los recursos y del medio ambiente. La lista de leyes abarca disposiciones para la conservación de los corales, prohibición de pesca con arpón y la declaración de 5 parques marinos, como también 6 «replenishment zones» con métodos de pesca restringidos y prohibiciones de pesca para conchas y langostas.

La protección del ecosistema es importante, y en forma creciente también está siendo tomada en serio por la población de un grupo de islas para las cuales el turismo es la segunda actividad económica más importante después del sistema offshore de las finanzas.

Tradicionalmente los habitantes de las islas Cayman se conocían en el espacio caribeño por sus famosos marineros y cazadores de tortugas, pero en la actualidad apenas muestran conexiones rudimentarias hacia dicha actividad económica. En las islas la pesca ya no tiene mayor importancia excepto para el turismo y el deporte, aunque los escasos botes de pesca todavía activos de las islas Cayman aun reflejan la antigua actividad de la zona (véase Ratter 1992b). En embarcaciones, con registro de las islas Cayman navegan capitanes estadounidenses de Tampa con pescadores hondureños de las islas Bay, que tienen nexos históricos familiares con los habitantes de las Cayman, hacia aguas colombianas o jamaiquinas, para pescar allá para el mercado norteamericano. Con una risa maligna los capitanes preguntan sobre las nuevas disposiciones, alegando que no tienen ni idea de ellas, ni tampoco sobre fronteras marítimas y la pertenencia de los cayos y bancos. Desde el punto de vista del derecho del mar, ellos traspasan, según el lugar de pesca, dos a tres fronteras estatales. Mirado desde el derecho de pesca penetran la soberanía económica exclusiva de otro Estado, pero mirándolo individualmente los pescadores se encuentran sobre las huellas de una actividad tradicional de pesca en un mundo de acción sin límites.

Resumen

Los ejemplos muestran que existe una brecha entre la política estatal y la situación real. En el mundo vital del individuo actúan fuerzas que sólo rara vez se orientan por normas internacionales y trazados de fronteras. Además, las investigaciones muestran que en las negociaciones fronterizas generalmente no se consideran las actividades importantes y los campos de acción que cruzan fronteras, vitales para el ambiente cotidiano de la población afectada. El pasado muestra que estas actividades informales no tienen cabida en las negociaciones fronterizas. Generalmente solo pueden sobrevivir si por un lado se prescinde de definir la situación fronteriza, o que después de la firma de un tratado no se insista en la práctica en la implementación del mismo. Sin embargo, a este respecto juegan un papel decisivo al lado del intercambio informal de mercancías, como los transportes de verduras frescas hacia Gran Turk, el narcotráfico y la migración ilegal, especialmente en el Caribe Occidental. No pocas veces estos (campos de guerra secundarios) agravan los conflictos de demarcación acelerando la necesidad de negociar estatalmente.

La mencionada raison d' etre de una nueva cooperación entre los estados, es, viéndola más concretamente, una antigua necesidad. No obstante, en su forma de cooperación informal no es tomada en cuenta por el gobierno. Esto no se debe considerar forzosamente como negativo, ya que en el desarrollo de la historia caribeña se ha demostrado frecuentemente que actividades no institucionales eran mucho más efectivas que aquellas alcanzables por intermedio del Estado.

Existen varias posibilidades para la aplicación de estrategias para la solución de conflictos, las cuales se manifiestan en los diferentes estudios de caso y que dependen del manejo de las fronteras marítimas.

1.- Las posibilidades de negociaciones bilaterales y acuerdos en forma de un convenio bilateral sólo tienen sentido a largo plazo, si la población afectada por el arreglo nuevo participa del proceso de solución y sus necesidades son consideradas.

2.- La ayuda de la Corte Internacional en La Haya o la futura Corte del Derecho del Mar. Ella solamente va a proporcionar una solución razonable si se toman en cuenta las circunstancias y las discrepancias entre el interés estatal del gobierno y los intereses individuales de los afectados.

3.- La frecuentemente mencionada posibilidad de una cooperación regional sería la más apta para el espacio marino y sus recursos. Sin embargo, parece que en relación con la delimitación marítima y el uso de los recursos no existe un acuerdo entre los estados del Caribe Occidental; apenas parece existir una base, ya que precisamente en el reclamo y la explotación de los recursos se ha mostrado la mayor fuente de conflictos. El manejo de este asunto sobre bases informales resulta mucho menos conflictivo que la intervención por el lado del gobierno. En el futuro se va a comprobar si este manejo se mantiene.

Solamente las cooperaciones cada vez más amplias en cuanto a la protección del medio ambiente, las cuales en lo esencial están relacionadas con el United Nations Environment Programme (UNEP), fomentan la esperanza de que por lo menos para la protección del ecosistema se va a encontrar una nueva raison d' etre, que, según lo dicho por Eric Williams, permita lograr una cooperación entre los estados del Caribe y un avance sustancial en cuanto a los problemas globales referentes a la protección del medio ambiente marino.

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