ANTIGUA & BARBUDA
«Twin Islands» entre el derecho terrestre y el marítimo
Karsten Horx y Wolf-Dietrich Sahr
En 1962 se inició el proceso de descolonización de las islas británicas del Caribe. En el Caribe Oriental hasta la fecha ocho estados lograron su independencia. Cinco de ellos se caracterizan por una estructura pol-iinsular, en la cual una isla principal domina a una o varias secundarias. Tensiones entre los habitantes de la isla principal y los de las islas secundarias son muy frecuentes. Esta situación se explica en la literatura científica generalmente con el fenómeno de la insularidad (véase Lowenthal/Clarke 1982).
Estados caribeños e insularidad
La insularidad se caracteriza por un fuerte nexo de identidad entre los habitantes y su patria insular y un aislamiento relativo hacia afuera. El tamaño pequeño de las islas y su escasez en cuanto a recursos naturales no permiten el desarrollo de economías complejas y jerarquías sociales (véase Clarke 1976; Clarke 1984). Cada isla es un mundo aparte, en el cual los habitantes insisten en su autonomía y prefieren elegir su propio camino (Lowenthal 1984). Las consecuencias son el tradicionalismo, la sobreestimación de valores ideales e inseguras posibilidades de desarrollo económico (véase Lowenthal 1987).
Lowenthal observó un comportamiento insular sobre todo en el nivel básico local. Gran parte de la población ve a la cooperación regional con ignorancia y apatía, e incluso con desconfianza y enemistad abierta (véase Lowenthal 1984, pag. 110). Esto no se puede negar; sin embargo Benoit (1987) indica con toda razón que existe una «dynamique de l'isolement», por la cual la pequeñez y la insularidad movilizan precisamente aquellas fuerzas que ayudan a superar las barreras insulares. Esto se ve por ejemplo en la alta movilidad del hombre caribeño y sus diferentes facetas (véase Conway 1989).
Por lo tanto, surge la pregunta si insularidad como fenómeno sociológico no es más bien una consecuencia que una causa. Llama la atención que los celos, las rivalidades y las secesiones se desarrollan frecuentemente a partir de conflictos sociales y de recursos, y no por motivos sicológicos como patriotismo y deseos separatistas. Las tensiones en los estados poli-insulares son la expresión de luchas por los recursos terrestres y marinos, la infraestructura y ayudas financieras, que pueden mejorar la propia situación de vida. En las islas pequeñas, el sentimiento de estar en desventaja fomenta patriotismos locales, para poder tener éxito sicológico en la lucha por el bienestar y la autodeterminación individual (no insular).
Disputas de este tipo eran por ejemplo el trasfondo para el retiro de Anguilla del Estado asociado St. Kitts-Nevis-Anguilla en 1967. Estas aumentaron hasta la intervención de paracaidistas británicos. En este entonces, los anguillanos acusaron al gobierno central de descuidar completamente la infraestructura de la isla (véase Clarke 1971). También en el Caribe se recuerdan todavía los acontecimientos dramáticos alrededor de Union Island en el estado de St. Vincent y los Grenadinos en los cuales intervinieron tropas de Barbados. Así de conflictivas y latentemente violentas se pueden considerar también las relaciones entre St. Kitts y Nevis, Carriacou/ Pequeña Martinica y Grenada, Tobago y Trinidad, Guadalupe y las islas des Saintes, St. Barthélemy y St. Martin y finalmente también entre Antigua y Barbuda. A pesar de desarrollos diferentes y también objetos de conflicto diferentes, estas tensiones contienen peligros similares. Los adversarios movilizan muy frecuentemente la "Unidad Insular" para este fin (véase Clarke 1976 y Clarke 1984).
Derecho estatal y derecho de costumbre
A los intentos de secesión no hay que entenderlos solamente desde el punto de vista espacial. El poder de disponer sobre territorios y sus recursos se complica en el Caribe por causa de la duplicidad de los sistemas de derecho. Como tradición de resistencia se ha desarrollado en la región, al lado de un derecho estatal, un derecho de costumbre diferente al primero.
Un ejemplo sobresaliente en cuanto a los recursos es el derecho de tierra. Al lado del derecho estatal que reglamenta asuntos de propiedad privada y propiedad estatal, existe el objeto jurídico del «Family Land», que asegura a todos los miembros de una familia derechos de uso colectivo y de propiedad conjunta sobre un pedazo de tierra. Además, el «Family Land» casi no es negociable en el mercado inmobiliario ya que para la venta se necesita la aprobación de todos los miembros de la familia, hecho que casi nunca se logra (véase Besson/Momsen 1987). Así este derecho constituye especialmente para las familias más pobres una especie de seguro social. Sin embargo, la falta de movilidad del mercado de finca raíz se critica fuertemente por parte de las élites de los estados y por diferentes organizaciones de desarrollo.
En cuanto a los recursos marinos, la nueva Convención del Derecho del Mar de 1982 cede a los jóvenes gobiernos caribeños, los cuales son representantes de las élites insulares, posibilidades para el control que están en contraposición a diferentes derechos tradicionales de los pescadores artesanales. También aquí se trata de imponer el monopolio jurídico estatal contra los intereses tradicionales de la población pobre. Así, es bien comprensible que también en el campo marítimo difieran cada vez más el derecho oficial y el de la costumbre.
Un ejemplo sobresaliente en cuanto a los conflictos sobre los recursos terrestres y marinos en un estado poli-insular es la relación entre Antigua y Barbuda, dos islas que desde 1860 están unidas administrativamente y que en 1981 lograron conjuntamente la independencia. Aquí se puede demostrar de manera muy clara la interdependencia entre un desarrollo histórico diferente, intereses distintos en cuanto al uso de los recursos, estructuras sociales diversas y una interpretación del derecho terrestre y marítimo.
Las condiciones naturales
Antigua & Barbuda está ubicado dentro del arco insular del Caribe Oriental como el Estado más meridional de las islas Leeward. El país está compuesto por las dos «islas calcáreas» Antigua (280 km2 aprox. de 80.000 habitantes) y Barbuda (160 km2, aprox. 1.500 habitantes) y la pequeña «isla volcánica" Redonda (1 km2, deshabitada) además del área marina entre ellas. Las dos islas grandes se encuentran sobre las puntas sur y norte del banco coralino de Antigua, el cual tiene una extensión norte-sur de 90 km y entre 29 y 45 km de extensión en dirección este-oeste y una profundidad media de cerca de 30 m (en algunos puntos hasta de 80 m). Hacia el norte está separada por una fosa de 230 m de profundidad del banco de Anguilla, hacia el occidente una fosa marina de 750 m la separa del arco de islas volcánicas. Allá se encuentra el cono de la pequeña isla Redonda (véase Butterlin 1956).
La isla Antigua como tal está subdividida en tres partes. El suroriente montañoso se eleva hasta 402 m de altura. Está compuesto por rocas volcánicas con suelos fértiles. Al noroeste siguen primero entre St. John's y Willoughby la llamada llanura central con rocas calcáreas y volcánicas más al norte, formaciones calcáreas de karst. Allí, la costa es muy escabrosa y barreras de arrecifes la cierran contra el mar abierto (véase Multer et al. 1986; Weiss/Multer 1988).
Barbuda consiste completamente en rocas calcáreas que se elevan en la costa oriental hasta 39 m, pero que en el occidente están a nivel del mar. Esta llanura está protegida contra inundaciones por terraplenes de playa y por la laguna Codrington en el occidente (véase Weyl 1966). Barreras de arrecifes se encuentran ante todo sobre la costa nororiental y algunos pequeños arrecifes también en el suroeste (véase Dyde 1986).
La permeabilidad de la cal y las precipitaciones muy variables (menos de 1.200 mm/ año) como también los suelos de poca profundidad y poco desarrollo han impedido la formación de bosques tropicales en ambas islas (con excepción de los Shekerley-Mountains en Antigua), de manera que allá se encuentran solamente herbazales y arbustos (véase Macpherson 1980). La escasez de agua en Antigua y aún más en Barbuda es uno de los principales obstáculos para el desarrollo del país.
El desarrollo histórico
Hasta empezar nuestro milenio vivían en Antigua los Arawaks, quizás también indígenas caribeños. Sin embargo, cuando en 1632 un grupo de ingleses bajo la dirección de E. Warner llegó a la isla procedente de St. Kitts, la encontraron deshabitada y se apropiaron de ella. Hasta la independencia era un territorio bajo soberanía inglesa (véase Sanders 1981).
El cultivo inicial de tabaco fue reemplazado en 1674 con la introducción de las plantaciones de caña de azúcar con base en el trabajo de esclavos. Responsable de esta transferencia tecnológica fue la familia Codrington, que desde 1628 era dueña de extensas plantaciones en Barbados y de la cual salieron a lo largo de tres generaciones los gobernadores de las islas Leeward en la segunda mitad del siglo XVII (véase Hoyos 1972).
El cultivo de la caña de azúcar alcanzó su apogeo en el siglo XVIII y aumentó de unas 3.000 toneladas de producción anual a principios del siglo a 7.000 toneladas a finales del mismo (véase Watts 1987). Latifundios particulares se extendieron sobre las extensas y suavemente onduladas llanuras del norte, mientras que los Shekerley Mountains se convirtieron en tierras estatales, el denominado "Crown Land".
Diferente a todas las demás islas de las Indias Occidentales, los esclavos de Antigua lograron su libertad sin el acostumbrado tiempo de transición de cuatro años, conocido como «apprenticeship». Los cultivadores se aseguraron la "fuerza laboral negra" con el «Contract Act», que obligó a los antiguos esclavos al trabajo en las plantaciones de caña de azúcar, concediéndoles el derecho de vivienda y de arrendamiento. No obstante les pusieron a su disposición, a finales de los años 30, crecientes áreas de vivienda, las llamadas «free villages», pero casi nada de tierras cultivables. Así, se desarrollaron pequeños campesinos independientes únicamente en los Shekerley Mountains (véase Hall 1971).
Las crisis permanentes de la economía azucarera y la creciente miseria de los trabajadores rurales en los siglos XIX y XX generaron frecuentemente disturbios. Por esta razón el gobierno inglés adelantó una centralización de la economía azucarera y compró las plantaciones no rentables. Al mismo tiempo trató de contrarrestar la presión social con una política de apoyo al campesino pequeño y de distribución de tierras (véase Blume 1968; Augelli 1953). Después del fracaso de éstas los trabajadores se unieron por medio de una gran huelga en 1939 y formaron la «Antigua Trade and Labour Union». Desde la introducción del sufragio universal en 1951, esta organización ligada con la "Antigua Labour Party" estaba bajo el liderazgo del posterior Primer Ministro V. C. Bird senior. La AH' ganó las elecciones y en 1951 formó el primer gobierno asociado en 1967 (véase Sanders 1981). Así controló todas las condiciones básicas políticas de la economía azucarera, cuyo derrumbe en 1971 no pudo impedir.
Este colapso fue amortiguado por el enorme crecimiento del turismo en los últimos 30 años. Ya en la mitad de los años 70, esta rama económica representó entre el 60 y el 70% del PNB. De esta manera, la actividad económica se desplazó desde el interior del país, ante todo desde la llanura central y el noreste, hacia la costa donde hoy en día predomina un típico paisaje turístico (véase Weaver 1988). Desde entonces la imagen ya no es dominada por la caña de azúcar en los campos, sino por una monocultura de turismo. La subsiguiente dependencia económica de afuera y un fuerte predominio del estado significan una herencia duradera.
La historia de Barbuda tomó otro rumbo que la de la isla vecina, a pesar de que ambas están estrechamente entretejidas. En 1685 los Codrington recibieron la isla de la Corona inglesa en arriendo. Pero como por causa de la extendida sequía no era posible el cultivo de la caña de azúcar en Barbuda, la isla se utilizó como espacio complementario para abastecer las plantaciones de los Codrington en Antigua y St. Kitts (véase Berleant-Schiller 1977a). Se criaron ganados y ovejas y se produjeron leña y alimentos básicos, también se practicó la pesca. Un derecho especialmente lucrativo se basó en un decreto real que permitió saquear los barcos encallados en uno de los numerosos arrecifes (véase Hall 1971).
La escasa influencia de la estructura social en Barbuda por falta de la cultura de las plantaciones permitió a los esclavos propiedad de los Codrington una amplia autonomía en cuanto a organización de sus vidas. Debido a esta situación pudieron acoplar hábilmente el abastecimiento del sustento con la producción para la exportación. La base para aquello fue el derecho de costumbre de instalar las huertas de subsistencia en toda la isla, dejar pasar libremente al ganado y explotar los recursos pesqueros de manera colectiva (véase Lowenthal/Clarke 1979; Berleant-Schiller 1977b).
Por causa del dominante carácter de subsistencia, el modo de vivir de los barbudanos cambió muy poco después de la liberación de los esclavos. Todos los intentos de delimitar las propiedades y de introducir productos comerciales fracasaron (véase Berleant-Schiller 1978). Hasta hoy en día, el derecho de costumbre del «Family Land» se pudo mantener en su forma más extrema, es decir abarcando toda la isla (véase Besson 1987; Berleant-Schiller 1987). Apenas en tiempos más recientes el turismo se introdujo tímidamente y amenaza con destruir el equilibrio económico.
El derecho terrestre y marítimo en Antigua & Barbuda
Ante el trasfondo de este desarrollo histórico, por un lado Antigua con un fuerte sistema estatal de justicia y un marcado sentido de la propiedad privada, y por el otro lado Barbuda con un igualmente fuerte derecho de costumbre y propiedad colectiva le da a la situación jurídica-constitucional entre ambas islas una importancia especial.
Todo se inició en 1834 con un escándalo jurídico en Barbuda. Los habitantes de la isla, ahora libres, se dieron cuenta de que vivían sobre la propiedad privada de los Codrington, a la cual no se aplicaron las leyes del parlamento inglés. Antigua se opuso a la presión de la Secretary of State de aceptar la competencia jurídica, ya que la asamblea de sus agricultores temía que esto significara gastos adicionales; sin embargo, una ayuda financiera inglesa les hizo renunciar a su reserva en 1859 y crear las condiciones jurídicas para la administración de la isla vecina, convirtiéndola en una "dependencia". El gobierno de Londres tenía que garantizar todas las obligaciones sociales (médico, sacerdote, construcción de vías, etc.). Todos los intentos de cargar éstas sobre los arrendatarios fracasaron (véase Hall 1971). Por eso se promulgó en 1901 y 1904 la «Barbuda Ordinance» (Revised Laws of Antigua, Chapter 121), según la cual un «Warden» manejaba los asuntos de la isla en nombre de la Corona inglesa. La ordenanza concedió a los habitantes amplios derechos pero los convirtió en arrendatarios sobre el Crown Land. Al mismo tiempo el «Warden» reglamentó los asuntos ganaderos y comerciales como también la construcción de embarcaciones. Por tanto, el espacio para las actuaciones de los habitantes era considerablemente limitado.
En 1967, Antigua & Barbuda se convirtió en un Estado asociado con administración autónoma interna. Barbuda continuó siendo dependiente del gobierno central, el cual ahora ya no estaba en Londres sino en St. John's. Esta situación tampoco fue cambiada por el «Barbuda Government Act» de 1967 (Laws of Antigua, No. 15 de 1976), el cual transfirió amplios poderes del «Warden» al elegido "Barbuda Council" de 11 miembros, el cual actúa bajo la supervigilancia y soberanía financiera del gabinete.
La conferencia de Lancaster House de 1980, en la cual el gobierno británico, los dos partidos antiguanos de entonces y el Chairman del "Barbuda Council" preparaban la independencia, decidió bajo la protesta del representante de Barbuda, que toda propiedad de la tierra en Barbuda era disponible para todos los ciudadanos del Estado, es decir también para todos los habitantes de Antigua (véase Secretary of State 1981). Como contrapartida el "Barbuda Council" recibió una amplia autonomía administrativa (véase Sec. 123 de la Antigua and Barbuda Constitution Order 1981 en: Statutory Instruments 1981, No. 1106 y el Barbuda Local Government Amendment Act 1981, en: Laws of Antigua, No. 3 of 1981). Este arreglo enfrenta hoy la oposición del Council, y se trata de aclarar el asunto jurídicamente (véase Barbuda Voice, octubre de 1985). Según la opinión del Council Chairman, los Codrington entregaron los recursos terrestres a todos los habitantes de Barbuda, como también lo comprueba la Barbuda Ordinance. Ante todo, por esta razón Barbuda nunca aprobó una declaración de independencia, ya que equivaldría a una aceptación de la posición de Antigua. Sin embargo, Antigua persiste en su concepto según el cual no debe haber dos formas de Crown Land en el Estado conjunto y reclama el poder exclusivo sobre Barbuda.
Nuevos problemas de tipo jurídico administrativo se presentaron con el ingreso de Antigua & Barbuda a la Convención del Derecho del Mar de Ginebra. En 1982 el parlamento aprobó el «Territorial Waters Act» (Laws of Antigua, No. 18 of 1982), el cual puso alrededor de cada una de las tres islas un mar costero de 12 millas marinas, una zona contigua de igual anchura, más una zona económica exclusiva de 200 millas marinas (Sec. 3-8 del Territorial Waters Act). Según esta Ley la delimitación con los estados vecinos, debería aclararse por medio de negociaciones. Así que la Ley asigna a cada una de las tres islas una zona propia de derecho del mar, pero no dice nada sobre el poder administrativo en estas zonas. De todos modos el Barbuda Council no tenía ni voz ni voto en cuanto al uso de los recursos marinos.
En 1986 la ley fue reformada y rebautizada como «Maritime Areas Act» (Laws of Antigua, No. 23 of 1986). La ley declara para el estado el Status Archipielágico. Con esto, el territorio soberano estatal se extiende más allá de la tierra firme y las aguas internas, abarcando también el de la marina entre las tres islas (véase figura 1). Esta se subordina directamente al gobierno central, de manera que en este caso tampoco es posible una participación de Barbuda en cuanto a las medidas relacionadas con el uso y la protección de las aguas colindantes.
Durante 350 años la función insular no tenía importancia. El retiro de los habitantes de Barbuda a un «comportamiento insular», fue solamente una estrategia de defensa contra los intereses hegemónicos, fueran ellos los Codrington, el gobierno británico o el de Antigua. No obstante, el factor insular se volvió decisivo con la aplicación del nuevo derecho del mar, que de inmediato fue instrumentalizado por el gobierno de la ALP para recortar aún más los derechos de Barbuda. El conflicto de tierras de la isla vecina (propiedad colectiva basada en un derecho de costumbre contra los reclamos estatales sobre el Crown Land) se prolonga ahora mar adentro. Allá se enfrentan los derechos tradicionales de los pescadores y el poder estatal en cuanto a licencias y disposiciones. A los habitantes de Barbuda no les queda más remedio que insistir en su función insular. De esta manera la insularidad se puede interpretar únicamente como consecuencia, pero no como causa del conflicto de poder entre Barbuda y Antigua.