LA MATRIZ DE DESCENTRALIZACION DEL DIAGNOSTICO y LAS
TENDENCIAS
Edgar Alfonso González Salas*
*Administrador Público, ESAP. Profesor de la Universidad Nacional de Colombia. Asesor
*FESCOL-FAUS
INTRODUCCION
LINEAMIENTOS DEL TRABAJO DIAGNOSTICO SOBRE EL PROCESO DE
DESCENTRALIZACION
El presente texto recoge las conclusiones del diagnóstico que sobre el proceso de
descentralización fue realizado bajo el auspicio de FESCOL.
Para proceder al diagnóstico en las dimensiones institucional y fiscal se tuvo en
cuenta el cruce de un conjunto de factores integrantes de tales dimensiones con aquellas
más relevantes que de una u otra manera se proponen en la literatura como fundamentos del
proceso descentralizador, o bien aquellas que inciden de una manera decisiva en la
fundamentación de la política sobre el particular.
En el campo fiscal se tuvieron en cuenta cinco grandes ordenamientos de variables y
factores, cuales son: el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales, el
ordenamiento tributario territorial, el balance de competencias y recursos a nivel local,
los ingresos de las regiones y los ingresos de evaluación especial (Ver matriz 1, al
final de este artículo).
En la dimensión institucional se tuvieron en cuenta tres grandes ordenamientos de
variables y factores, a saber: el ordenamiento territorial básico y/o de
relaciones intergubernamentales, las formas de organización y gestión, y las tensiones
sectoriales territoriales (Ver matriz 2, al final de este artículo).
Tanto en el campo fiscal como en el institucional están presentes a su vez un
determinado tratamiento de las relaciones sector público - sector privado. Esto implica
esencialmente que la redefinición de los límites entre el Estado y el mercado han
afectado los diseños y políticas fiscales y han imprimido una orientación determinada a
la descentralización administrativa. El objetivo del análisis es señalar en qué
sentido se presentan estas interrelaciones esenciales. Igualmente se ha pregonado de la
descentralización un doble propósito: conseguir eficiencia y equidad. Aunque sea
difícil hacer una precisión conceptual de la forma como pueda lograrse un equilibrio
entre éstos dos objetivos de política en la descentralización, y aún definir el
alcance de éstos conceptos por la carga valorativa que representan, el proceso ha ido
proponiendo retos en una u otra dirección y ha ido vaciando de contenido histórico el
significado de los mismos, aunque no siempre de manera consistente.
Algo similar ocurre con el propósito de estabilización. De alguna forma éste
objetivo de política tiene que ver con la suerte y el diseño de la política
pública de descentralización, y aunque no aparece como aspecto de primera línea en
todas las dimensiones fiscales y administrativas, sí es cierto que cobra importancia
alrededor de temas específicos, como es el caso reciente de la discusión suscitada
acerca del Fondo de Estabilización Petrolero y las exigencias regionales y territoriales
por acceder a tales recursos.
Se quiso examinar también la forma en que en los campos fiscal y administrativo se han
expresado las diferencias y la enorme heterogeneidad de lo territorial. Las dinámicas
fiscales han sido variables entre las entidades territoriales y también lo han sido
los grados de desarrollo de las instituciones. Las políticas parecen ser menos
consistentes en su tratamiento frente a las diferencias existentes al interior de los
departamentos, los distritos y los municipios.
Otro aspecto de reflexión indispensable tratándose de la descentralización es la
forma como se han pretendido compatibilizar la intersección de los sectores
administrativos del Estado con la organización y las formas tradicionales de gestión
territorial. Se generan verdaderas tensiones entre las lógicas fiscales e institucionales
de la educación, la salud, las telecomunicaciones, las vías y otros sectores, de cara a
la lógica fiscal e institucional bajo las cuales han funcionado hasta hoy las entidades
territoriales.
Finalmente, los procesos de planeación, ejecución, seguimiento y control se han
manifestado en el proceso descentralizador de forma muy variada. El estudio se ha
propuesto dar cuenta de la forma como éstas fases de la gestión han atravesado el
proceso y hacia dónde se ha apuntado con tales aspectos en la dinámica reciente de la
transformación institucional y fiscal.
No debe dejarse de mencionar la importancia de la dimensión social y participativa del
proceso de descentralización, que se examinó también a la luz de estas variables,
siempre que ello fue posible, aunque en este caso los criterios de evaluación fueron
relativamente más libres. En ésta publicación se incluyen algunos de los diagnósticos
más sobresalientes. Para dar una visión de conjunto se incluye un trabajo de síntesis
de las distintas dimensiones y variables a que se ha hecho alusión y se citan los
documentos incluidos en el libro y otros que no fueron compilados, pero cuya fuente de
consulta es posible a través de FESCOL.
Esta línea evaluativa que se abre en el texto, más que una obra terminada es un
ensayo de tentativa metodológica que bien vale la pena explorar más a profundidad por
otros académicos y estudiosos del tema de la descentralización en el país.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL BASICO
Regalías
Hasta la expedición de la Constitución Política de 1991, en el campo de los
hidrocarburos venían siendo beneficiarios de regalías la nación, los departamentos y
los municipios, todo ello por obra de la ley. Participaban de estos recursos, igualmente,
las hasta hoy existentes Regiones de Planificación, y respecto de otros recursos de
regalías, además de una o varias de las anteriores entidades, algunas Corporaciones
Autónomas Regionales (carbón y níquel). Es de anotar que a lo largo de la década
anterior, los hidrocarburos participaron con más del 80% de la generación de regalías
desde 1985, y llegaron a un 92% en 1990 para el sector público colombiano.
Las nuevas disposiciones constitucionales consagran que los municipios y departamentos
en donde se adelanten explotaciones de los recursos naturales no renovables o en donde
existan puertos marítimos o fluviales por donde se transporten dichos recursos, tienen
derecho a las regalías y participaciones.
Con las regalías que no se destinen a los departamentos y municipios, se conformará
un Fondo Nacional, del cual participará la región cuando sea entidad territorial. Estos
recursos se destinarán en todo caso a los siguientes objetivos: i) promoción de la
minería, ii) preservación del ambiente y iii) financiación de proyectos regionales de
inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas
entidades territoriales.
Por consiguiente, los determinantes básicos para la regulación de las regalías provienen
de la Constitución Política misma y de las leyes preexistentes. Habrá un nuevo
ordenamiento jurídico que a través del Congreso se referirá al fondo nacional de
regalías y nuevamente determinará los criterios de distribución de las regalías que
sean propiedad de las entidades territoriales.
Los conflictos que emergen del ordenamiento territorial actualmente vigente y que hay
que considerar cuando se aborda el estado del arte en que se encuentra el sistema de
regalías, son los siguientes:
i) A la nación le corresponde determinar la política macroeconómica. Las tendencias
indican que habrá hacia el futuro crecientes recursos por concepto de regalías, tanto
las que deben ir al Fondo Nacional, como las que corresponden al reparto territorial.
Estos recursos provienen en su mayor parte de los hidrocarburos.
Por el denominado efecto Cusiana-Cupiagua, en valor presente, entrarán al país, en
calidad de utilidades públicas, cerca de US $ 13,800 millones de 1994, o lo que hace
cerca del 23% del PIB, que significarán un incremento anual por habitante de US $ 400.
En 1997, el efecto agregado de Cusiana será especialmente importante, puesto que el
valor de las exportaciones por dicho concepto ascenderá a US $ 4.500 millones, lo que
hace más del 40% de las del país, y en términos fiscales representará el 12% de los
ingresos del sector central.
Las utilidades que generará al Estado entre 1997 y unos años, después del próximo
siglo, estarán en el orden de entre US $ 2.600 millones y US $ 3.500 millones anuales, de
las cuales la nación se llevará el 60% y los entes territoriales alrededor del 40%,
incluyendo transferencias y regalías.
Las entidades regionales y locales recibirán entre 1994 y el año 2005, US $ 3.480
millones provenientes por regalías, y capturarán US $ 2.085 millones de transferencias
del gobierno central, por el efecto que sobre los ingresos corrientes generará el mayor
recaudo de impuesto de renta a la nación.
Las regalías pasarán del 0.6% del PIB en 1993, al 1.4% del PIB en 1998. El flujo
anual de regalías territoriales será de aproximadamente US $ 750 millones en los años
de mayor explotación del yacimiento, y el flujo anual por todas las regalías será
cercano a los US $ 1.000 millones.
(1)
Ante la realidad Cusiana-Cupiagua, el interés fundamental de la nación radicará en
evitar los efectos indeseables que sobre el nivel general de precios, las reservas
internacionales, el crecimiento económico y la eficiente asignación de los recursos,
puedan producir el crecimiento desmesurado de los ingresos externos y las regalías, en la
apreciación de la moneda, la ampliación de los medios de pago, el uso inadecuado de los
recursos, los costos no compensados de la actividad, y los riesgos de la
descapitalización de la economía por ese concepto, sin que a cambio se genere un
beneficio correlativo.
Los propósitos macroeconómicos han sido parte del tono con el cual se ha querido
enfocar el problema de las regalías. Frente a esta postura, las entidades territoriales,
especialmente las productoras y las potencialmente beneficiarias, encaran la cuestión en
atención a asegurar los mayores recursos posibles, y en función de sus necesidades
espaciales.
ii) La nación, a través de la ley, deberá determinar todos los aspectos relativos a
las regalías que corresponden a los departamentos ya los municipios en aspectos
esenciales como el monto, la forma de determinarlo, los criterios de reparto y la
destinación de los recursos.
Por su parte, a los departamentos y municipios les corresponde el aprovechamiento de
estos recursos. La localización de los yacimientos pone en controversia fuerzas en
desigualdad de condiciones, toda vez que los entes territoriales respecto de las cuales se
va a decidir en la participación de los recursos, amén de cobijar pocos municipios y
departamentos, tienen poca interlocución política frente al Estado central.
iii) El interés de quienes defienden la importancia de consolidar las regiones como
entidades territoriales, hace aparecer un nuevo nivel en la controversia, toda vez que la
suerte de su financiación estará en proporción directa al peso específico que gane el
Fondo Nacional de Regalías en el reparto general, y a la mayor proporción de recursos
que se puedan derivar del mismo hacia las regiones que se conformen.
Tributación territorial propia
Respecto de la tributación territorial propia, conviene brevemente sintetizar los
hallazgos significativos que se deducen de la evaluación más reciente e integral
realizada a las finanzas territoriales en cabeza de la Misión Wiesner de 1991.
(2) No obstante, una reflexión tenida y de tendencias para
los propósitos de este trabajo, se encuentra en el documento de Ariel Cifuente Noyes,
consultor de la Misión para la Descentralización de FESCOL.
Municipios.
Los resultados arrojados por las cifras tributarias durante los años ochenta, si bien
evidencian nuevas tendencias, conservan una estructura de participación análoga de los
ingresos de los gobiernos nacional y sub nacional en los ingresos totales, conforme a lo
que ocurría a finales de la década de los setenta. Se ha llegado a una situación
inercial de carácter estructural, puesto que a pesar de los esfuerzos realizados en
materia tributaria, tendientes a reanimar la conducta de los fiscos regionales y locales,
la situación de cada nivel tributario de gobierno no se modifica en forma drástica. y
todo ello a pesar de la movilidad y dinámica del nivel municipal.
De conformidad con las cifras de la Misión Wiesner, el nivel municipal es el que crece
a un mayor ritmo, puesto que sus ingresos se incrementan, año a año, más que el
Producto Interno Bruto -PIB- a lo largo de la déacda de los años ochenta. Precisamente
con respecto al PIB, aumenta su participación en forma modesta, dado el volumens reducido
de los recursos tributarios, de los cuales se parte a principios de la década de los
ochenta, pero aun así se registra un quiebre en la tendencia que se obsevaba
sostenidamente desde las décadas anteriores. La situación varía también marginalmente,
pero igual se quiebra la tendencia cuando se examina la estructura de ingresos tributarios
de todo el Estado colombiano, y se observa la participación del nivel local, el cual
repunta con respecto al total.
Para efectos del análisis, el nivel municipal
(3)
es dividido en tres sectores: central, descentralizado y de las empresas no financieras.
En el sector central se observa la pérdida relativa de los ingresos tributarios con
respecto a los totales, dado que, en principio, representaban más de la mitad de los
ingresos al inicio de la década,
(4) mientras que
al final cayeron en cerca de cinco puntos porcentuales. Dicha tendencia se complementa con
la importancia relativa ganada por los ingresos de transferencias nacionales giradas a los
municipios, que aumentan su participación en los totales en cerca de un 60%. La tendencia
a lo largo de la década de los noventa indica que estos recursos crecerán en forma aún
más substancial, toda vez que sus tasas de incremento anuales serán significativamente
mayores al crecimiento real de la economía colombiana por el sistema progresivo
incremental del porcentaje transferible sobre ingresos corrientes nacionales y por la
elasticidad ingreso positiva de estos últimos.
En el sector descentralizado, el peso de los ingresos tributarios desciende de cerca de
una cuarta parte del total, en 1980, a cerca de una sexta parte en el último año de la
década, mientras que las transferencias nacionales declinan su participación en cerca de
cuatro puntos, aunque están próximas a 140% del total. La pérdida de la tributación
propia y de las transferencias de otros niveles de gobierno se corresponde con un aumento
de los recursos no tributarios, que terminan representando un porcentaje cercano al 30%
(1990).
Así pues, los impuestos hacen el 36% aproximado del total de ingresos de los sectores
central y descentralizado del nivel municipal, en 1980, pero descienden al 29% en 1990.
Pese a todo, como se ha visto, los ingresos tributarios que más crecen en términos
reales son los del nivel municipal, en comparación con los otros niveles de gobierno y
principalmente los del sector central, en contraste con los sectores descentralizado y de
empresas no financieras del mismo nivel.
Durante la década de los ochenta los recursos que explican entre un 60% y un 70% del
total de ingresos tributarios municipales son los de industria y comercio y los de
predial. El impuesto predial mantiene su participación más o menos estable, aunque con
algunas fluctuaciones a la baja, pero es francamente el impuesto de industria y comercio
el que mantiene el nivel al alza, hasta llegar a ser un 43% en el último año del
período de análisis.
Otra es la situación de los impuestos de circulación y tránsito y de la
contribución de valorización. Este último, es casi el único recurso de la estructura
tributaria en el sector descentralizado. Por lo que respecta al primero, se multiplica por
tres en su peso relativo
(5) durante los diez años de
la serie cifral reconstruida por el informe Wiesner. La contribución de valorización se
divide por tres, en el sentido contrario, llegando a ser inferior en su representatividad
frente a aquél;
(6) en términos reales la
contribución de valorización cae en un 37%. Los "otros" recursos tributarios
oscilan en su participación, pero terminan cayendo hacia el término del período
(7)
Departamentos
En este caso, como se afirma a lo largo del análisis de las regalías en el aparte de
estabilización que más adelante se incluye, descontando los ingresos por regalías y las
transferencias nacionales, los ingresos departamentales han decrecido ligeramente en
términos reales para 1990, con respecto a 1980. La mayor parte de sus tributos propios
crecieron por debajo del ritmo al cual 10 hizo el PIB, y sólo creció en forma
excepcionalmente alta desde 1985 el impuesto de timbre nacional sobre vehículos
automotores, que fue cedido por la nación a los departamentos por la reforma tributaria
de 1983.
También es claro que existe una estructura tributaria concentrada en tres grandes
tributos: consumo de licores, cerveza y cigarrillos, todos los cuales crecen a ritmos
inferiores a los del PIB durante la década anterior. Estos tributos presentan serias
dificultades para su crecimiento y son precisamente los más polémicos en términos de
sus tendencias de reforma actual.
Las transferencias nacionales representan cada vez más un importante volumen de
recursos para financiar el déficit propio de ese nivel de gobierno, en especial en sus
sectores central y protuberantemente en su sector descentralizado. El sector de empresas
no financieras genera un importante superávit de operación y produce en su mayor parte
(90%) ingresos no tributarios, pero en total es sustancialmente inferior al volumen de
transferencias que recibe el nivel departamental, por lo menos en seis veces.
Balance
El país examinó opacamente diversas opciones para estructurar su diseño tributario
de cara al ordenamiento territorial vigente y al adoptado en 1991 por la Asamblea Nacional
Constituyente. Pero no reorientó drásticamente su sistema tradicional anterior a la
última reforma constitucional. y en este aspecto está enmarcado en el modelo de la mayor
parte de países en vías de desarrollo, en los cuales el peso comparativo de la
tributación propia territorial es muy inferior al nivel nacional, presionando la
adopción de un creciente, diversificado y complejo sistema de relaciones fiscales
intergubernamentales.
El dilema entre un rediseño de las competencias fiscales y la aceptación del sistema
anterior, con unos pocos grados adicionales de libertad, se resolvió en favor de este
último. Todo ello a pesar de un importante discurso pre-constituyente de federalismo
fiscal.
El Federalismo Fiscal fue disuelto en un par de principios abstractos, y en una
tentativa de simplificación del régimen tributario para su adecuación a nuevas reglas
de financiación consistentes con las políticas de asignación del gasto, fundadas en los
principios de la eficiencia, el beneficio y la transparencia en las decisiones en cuanto a
la correspondencia de la financiación y la asignación. Sin embargo, aun en estos
últimos aspectos el país tampoco ha logrado una propuesta holística, consensual y
comprensiva, adaptada a la heterogeneidad regional y local, como más adelante se
sustenta.
La dinámica de los ingresos públicos territoriales municipales no dejan, sin embargo,
de ser importantes, aunque los límites técnicos y políticos del crecimiento tributario
local puedan estar en duda hacia el futuro. Lo que no deja lugar a discusión es el
crecimiento de aquellos recursos a cuenta de las mayores participaciones y transferencias
nacionales, o de los recursos supletorios provenientes del régimen de regalías. La
suficiencia de este modelo de financiación frente a las responsabilidades de gasto son
examinadas en otro aparte de este capítulo y se corresponden con el estudio estadístico
realizado sobre el particular por Mauricio Vásquez.
La definición sobre los tipos de impuestos y sus elementos sustantivos siguen
depositados en la nación, en materias como los sujetos activos, pasivos, el régimen de
alícuotas imponibles, la materia gravable, los hechos generadores e imponibles y las
condiciones generales básicas que definen el tributo. Aun más, como tendencia general se
observa el esfuerzo en reorientar estos tributos bajo la lógica de la reforma aplicada a
los impuestos nacionales en los últimos años, no sin generar resistencias y traumatismos
en el trámite de esas reformas, en la medida en que se teme, por parte de las entidades
territoriales, una caída en sus ingresos.
En cuanto a los aspectos procesales de la tributación, la injerencia nacional parece
acentuarse como un objetivo de política, tal como se insinúa en los dos proyectos de ley
sucesivamente presentados por el gobierno en las últimas legislaturas, tendientes a
armonizar los sistemas de determinación, liquidación, recaudo, cobro, auditoría y
sanciones de los impuestos territoriales con los sistemas ya existentes a nivel nacional.
Por consiguiente, si se fuera a juzgar el realinderamiento de competencias fiscales en
relación con el nuevo ordenamiento territorial, podría afirmarse; que no ha habido
cambios sustantivos con respecto al período pre-constituyente y que, antes por el
contrario, hay una tendencia a enmarcar fuertemente en los patrones nacionales la
tributación territorial.
La simplificación y la flexibilidad son principios que se compendian en las nuevas
tendencias de reforma tributaria territorial. Se trata de que desaparezcan varios
gravámenes poco significativos y que las entidades territoriales introduzcan cobros a
título de derechos, tasas o contribuciones, según las necesidades y particularidades de
cada cual, sin tener que someterse a las exigencias del nivel central, o a pasar por un
proceso decisional ajeno a las exigencias de financiación y a las condiciones locales,
por ejemplo, cuando se trata de elevar a ley la creación o modificación de tributos.
Aquí se encontraría una tendencia de carácter "autonomista" frente al diseño
tributario del ordenamiento territorial, pero combinada con una nueva concepción de la
generación de ingresos y la financiación del gasto, basada en el denominado principio
del beneficio.
Para otros enfoques discursivos, como el de la Misión Wiesner, lo importante parece
ser el sistema de asignación de gasto y la capacidad decisional de los habitantes para
negociar sus propios gravámenes con las autoridades políticas, todo lo cual es la base
de la eficiencia y el adecuado control del sistema fiscal. En sentido estricto, este
enfoque de federalismo fiscal se encuentra en la base de la crítica al sistema de
transferencias tradicionales y apunta más a complacer las exigencias de un modelo
teórico particular, orientado por las reglas del mercado, por las exigencias del
equilibrio fiscal y la eficiencia, como reglas básicas desde las cuales debe juzgarse el
sistema territorial de finanzas públicas.
Transferencias
Las transferencias del situado fiscal y de inversión social están diseñadas en
función de los departamentos, distritos y municipios, y la última tiene en cuenta los
resguardos indígenas, en espera de una regulación más integral sobre las entidades
territoriales indígenas, la cual es remitida a la ley orgánica de ordenamiento
territorial (Sobre este particular ver el trabajo de Iván Jaramillo Pérez, contenido en
la publicación).
La conclusión resultante del análisis de las transferencias del situado fiscal y de
las participaciones de inversión social respecto del ordenamiento territorial, indican
que se trata de un diseño parcial, pues se centra principalmente en tres niveles de ese
ordenamiento: los departamentos, los distritos y los municipios. No obstante, dicho
enfoque parece realista, pues la tradición institucional previa, las tendencias hacia las
cuales apuntaba el modelo descentralizador de los sectores financiados, y la carencia
previa de una ley orgánica de ordenamiento territorial que permitiera visualizar un
cuadro más integral de competencias al momento del diseño de la nueva política, no
podía menos que restringir el sistema de financiación y de relaciones gubernamentales de
competencias y recursos a los niveles ya mencionados.
Con ocasión de las transferencias y las participaciones, se anuda una división
institucional del trabajo entre la nación y los referidos niveles territoriales.
En el caso del situado fiscal, la nación tiene un papel claro de dirección durante la
transición, concebida como el período previo a la certificación de requisitos para la
asunción descentralizada de los servicios. Posteriormente mantiene un rol importante en
la coordinación, articulación de la planeación sectorial, apoyo técnico, seguimiento,
evaluación y control e incluso una eventual intervención directa sobre los servicios de
salud y educación. Los planes nacional y territoriales son los instrumentos más
importantes de articulación de acciones, aunque sean probablemente insuficientes en la
práctica.
En el caso de las participaciones, el papel de la nación es mucho menor, y las
restricciones nacionales impuestas al nivel local emergen más bien de los mismos mandatos
directos de la ley.
Situado fiscal
De conformidad con el diseño actual, el situado fiscal de educación comprende todos
los recursos que anteriormente financiaban la educación preescolar, primaria, secundaria
y media vocacional. En contraste con ello y hasta 1993 inclusive, el antiguo situado
fiscal de educación financiaba la educación primaria, mientras que otros recursos de
destinación especial y diferentes partidas del presupuesto nacional financiaban el
funcionamiento de los otros niveles de la educación.
El situado fiscal de salud, por su parte, financia parcialmente la prestación de
servicios de salud, dado que existen otras rentas cedidas, de destinación especial, y
otros aportes territoriales, que concurren a la financiación del sector.
La competencia institucional para la prestación de los servicios de educación
preescolar, primaria, secundaria y media vocacional, es de los departamentos, distritos y
ciudades de más de cien mil habitantes. Para que el ejercicio de esta competencia sea
autónoma y para que los recursos del situado fiscal correspondientes puedan ser
gestionados de forma directa por dichas entidades, se requiere cumplir un conjunto de
requisitos de naturaleza administrativa, de organización y de gestión, que la ley de
transferencias (Ley 60 de 1993) estableció. Los municipios de menos de cien mil
habitantes, con cargo a los recursos del situado fiscal de educación, pueden nombrar
docentes, previo el lleno de otros requisitos especiales, debidamente certificados por los
departamentos de los cuales hagan parte.
La competencia institucional para la prestación de los servicios del primer nivel de
atención en salud es de los municipios, la del segundo y tercer nivel de atención es de
los departamentos, y la de los tres niveles corresponde a los distritos capital y
especiales. También, y para cada caso, es necesario reunir una serie de requisitos que
acrediten la asunción plena de dichas responsabilidades por cada nivel y la
administración autónoma de los recursos del situado fiscal de salud.
En síntesis, para el caso de la educación en las modalidades y niveles referidos, la
transferencia del situado fiscal para este sector , privilegia a los departamentos,
distritos y municipios de más de cien mil habitantes. Para el caso de salud, el situado
fiscal se irriga por partes iguales, un 50% entre departamentos y un 50% entre municipios.
Los distritos reciben una cuota única, según las reglas del reparto general que se
aplican también, en igualdad de condiciones, a los departamentos. Así las cosas, para
los municipios de menos de cien mil habitantes, en el caso de educación, no se profundiza
en el proceso de descentralización por la vía de la transferencia del situado fiscal, y
sus competencias quedan restringidas a lo dispuesto en la Ley 29 de 1989, salvo por lo que
respecta al nombramiento del personal, para la cual se requiere una certificación del
departamento. Los demás niveles del ordenamiento territorial consagrados en la
Constitución Política de 1991, no son considerados como agentes beneficiarios de esta
transferencia. El situado fiscal se diseñó con referencia a las entidades territoriales
que existían con anterioridad a la Constitución Política de 1991, ratificando el
esquema descentralizador, en el caso de salud, en la misma dirección en que lo venía
haciendo la política pública sectorial desde 1990, y redefiniéndolo, en el caso del
sector educativo, en favor de departamentos, distritos y municipios de más de cien mil
habitantes.
En cualquier caso, desde el punto de vista institucional y por obra del diseño de esta
transferencia, los niveles de gobierno que se fortalecen son el departamental y el
distrital. El primero, por su papel en todos los sistemas de planeación, coordinación y
certificación, como más adelante se explica. El segundo, por su relación directa con la
nación para todos los efectos, sin mediar el departamento.
Participaciones de inversión social
Vistas desde su magnitud, las transferencias municipales serán un porcentaje creciente
de los ingresos corrientes de la nación, que irán desde un 15% en 1994 hasta un 22% en
el año 2001.
La variación porcentual de las transferencias demuestra su incremento substancial,
situación que igualmente denota un crecimiento especialmente importante de los ingresos
corrientes de la nación en un contexto de mayor estabilidad de precios (menor inflación
proyectada).
Nótese que para calcular el monto de la participación para inversión social de los
municipios ya no se toma en consideración el IVA. Ahora se tienen como referencia los
ingresos corrientes de la nación. Estos se definen con mucha nitidez, evitando la
discrecionalidad de las autoridades administrativas en establecer cuáles partidas
presupuestales los conforman y corrigiendo las experiencias muy negativas que en este
sentido, en el pasado han tenido las entidades territoriales ante la incertidumbre de los
recursos que realmente les corresponde. Todos los ingresos tributarios y no tributarios de
la nación, como lo ordena la Constitución Política, conforman sus ingresos corrientes.
Sólo se le restan unos recursos autorizados por la misma Constitución (los concernientes
al fondo nacional de regalías y a tres puntos del IVA) y se excepcionan por un año otras
rentas para hacer menos fuerte el impacto que sobre las finanzas nacional es tendrán los
mayores niveles de participación.
Las participaciones de inversión social aplican con exclusividad a los distritos,
municipios y resguardos indígenas, para financiar competencias de carácter social a
ellos asignadas (Ver JARAMILLO, IVAN,1993).
En cuanto al ordenamiento territorial, estas participaciones toman en consideración
las competencias asignadas a los municipios, que si bien en la mayor parte de los casos
armonizan con las que se les otorgaron desde 1986 y las reformas subsiguientes, para el
caso de educación orientan señales contradictorias a las que emite la transferencia del
situado fiscal de este sector .
Si bien debemos comprender que la responsabilidad del servicio de educación
preescolar, primaria, secundaria y media vocacional y la subsecuente administración del
situado fiscal de educación es de los departamentos, distritos y municipios de más de
cien mil habitantes, conforme a la biuníboca transferencia del situado fiscal
para educación, desde la perspectiva de la participación de inversión social, el
30% de esos recursos se aplican al ejercicio de una competencia municipal, cual es la
educación, para cuyos efectos se omite el tamaño poblacional del municipio. Esta
contradicción no fue una simple omisión, sino el resultado de las diversas fuerzas e
intereses que interactuaron al momento del diseño de la ley de transferencias de 1993.
Cofinanciación
El ordenamiento territorial que supone el sistema cofinanciador está restringido, al
igual que el de transferencias y participaciones, a los niveles departamental, distrital y
municipal, si bien se tienen en cuenta algunas de las divisiones administrativas
existentes como las áreas metropolitanas y las asociaciones de municipios (Ver J
ARAMILLO, IVÁN, 1993).
El sistema de cofinanciación desde 1993-1994 se simplifica, se ordena y se cohesiona
en tres grandes fondos permanentes de cofinanciación y en uno de transición, a saber: el
de Inversión Social, el de Inversión Rural, el de Infraestructura Vial y Urbana,
(8) y el de Solidaridad y Emergencia Social. La
competencia para organizar, financiar y gestionar los fondos es de la nación.
Los sistemas relacionales más significativos del esquema de cofinanciación son: i)
nación-departamentos y ii) departamentos municipios. La significación e importancia de
otros posibles niveles territoriales no está considerada en ese sistema, por las mismas
razones expuestas a propósito del sistema de transferencias y participaciones.
La principal conclusión del sistema de cofinanciación frente al ordenamiento
territorial, es que tiende a organizar la acción de lo nacional en su relación con los
niveles territoriales mencionados. Para ello se configuran instancias institucionales como
las juntas directivas de los fondos y el comité administrador del fondo para la
infraestructura vial y urbana, y el Comité Interfondos. También la política tenderá a
enmarcar la acción de los sectores cofinanciadores dentro de un marco comprensivo y en lo
posible homogéneo.
Procesos de orden institucional
Los procesos de orden institucional de la descentralización frente al ordenamiento
territorial han mostrado limitaciones y avances importantes en los últimos años.
En las limitaciones está presente la ausencia de un concepto claro de autonomía
territorial. La descordinación del proceso de descentralización, se expresa en el
imperio de las lógicas sectoriales de ordenamiento institucional, antes que en una
concepción comprensiva de las reformas y en el énfasis normativo, frente a la debilidad
de la gestión. A pesar de los esfuerzos de apoyo administrativo a las entidades
territoriales, el país carece de una estrategia de desarrollo institucional que sea capaz
de articular la acción de los distintos niveles de gobierno.
La carencia más obvia es la lentitud y complejidad que denota el establecimiento de un
nuevo ordenamiento territorial. El papel que deba ocupar la región, la provincia y la
territorialidad indígena, frente a las instituciones más tradicionales.
Sobre las lógicas sectoriales frente a las comprensivas y territoriales, el caso de la
prestación del servicio de telecomunicaciones es ilustrativo. Este requiere siempre
autorización estatal. No obstante, dependiendo del tipo de servicios la intervención
estatal es mayor o menor. Para los servicios telemáticos y de valor agregado, aplica un
régimen de libre competencia con menor intervención pública. Al contrario, para
servicios básicos, en especial de telecomunicaciones de larga distancia internacional, la
intervención oficial es mucho mayor. El ámbito donde se presta el servicio determina el
competente para prestarlo o para autorizarlo, según el caso.
La distribución de competencias en materia de telecomunicaciones está dividida en dos
grupos. La administración, gestión y control del espectro electromagnético, que
corresponde al Gobierno Nacional, en virtud a consideraciones estratégicas relativas al
carácter internacional y el ejercicio de la soberanía nacional que implica ese bien
público. Para la radiodifusión sonora y la televisión, la autorización de prestación
de servicios está a cargo de la nación-Ministerio de Comunicaciones. Además, todos los
servicios de ámbito nacional son autorizados por la nación-Ministerio de Comunicaciones.
También hay servicios que por su ámbito local son autorizados por el municipio. En
este sector, como tendencia general, prima la lógica del mercado de la apertura, que se
ha ido imponiendo a pesar de la oposición de las fuerzas sindicales, antes que un modelo
de descentralización alrededor del cual organizarlo institucionalmente.
En otros sectores ha habido avances que concilian mejor el ordenamiento territorial y
la descentralización con las condiciones de prestación del servicio, como es el caso de
la salud. No obstante, la situación diverge bastante entre extremos y aunque pueda
atribuirse mucho peso explicativo a la naturaleza de los servicios que alguna vez en los
últimos diez años se hayan considerado como objeto de la descentralización, la verdad
es que no existen razones fundadas en principios aceptables y bien planificados, para
explicar las diferencias actuales o, al menos, poder atribuirlas racionalmente siempre a
la naturaleza de los servicios.
Héctor Moncayo presenta en este libro un análisis del sector de vías y el proceso de
descentralización, y en ese ejemplo podrá constatarse la dificultad de encontrar la
lógica sectorial adecuadamente conectada con la del proceso general de descentralización
y con un modelo preconcebido y planificado de ordenamiento territorial.
TRATAMIENTO DE LO PUBLICO Y LO PRIVADO
Regalías
Los conflictos derivados de la relación público-privado, en cuanto a las regalías
del petróleo, se manifiesta en varios aspectos, de forma directa e indirecta.
En forma indirecta tiene que ver con el papel de ECOPETROL en la política de
exploración y producción, y con el reparto del producto entre el Estado colombiano y las
empresas extranjeras vinculadas a la actividad.
En esencia, se trata de examinar las ventajas que puede tener una política
exploratoria depositada crecientemente en compañías foráneas, a la vez que la
conveniencia nacional de mantener un adecuado nivel de reservas con respecto al ritmo de
producción, y de esta forma determinar las exportaciones y el neto de importación
requerido por el país.
En segundo lugar, se trata de definir la política impositiva y las cláusulas más
aconsejables que deban pactarse en los contratos de asociación y riesgo compartido. Ambas
cuestiones condicionan en forma importante la solidez fiscal, macroeconómica y, por
supuesto, dadas unas reglas de reparto, el mayor o menor grado de participación de las
entidades territoriales en las regalías y la certidumbre en su programación financiera.
En forma directa, se trata que los recursos del Fondo Nacional de Regalías se
distribuyan consultando los planes territoriales de desarrollo y la importancia de los
proyectos regionales, en condiciones de competencia por igual entre las regiones y las
entidades territoriales. Se trata así de aplicar un criterio de competencia para la
asignación de los recursos. Según esta apreciación, las instancias de evaluación de
los proyectos deberá ser lo más neutra posible frente a las solicitudes de las entidades
territoriales.
A ello deberá agregarse el hecho de que los propósitos de desarrollo regional
inherentes a la asignación de los recursos propios de las entidades territoriales, esto
es, de los que no van al Fondo Nacional, se supediten a las exigencias de estabilización
y crecimiento de la economía en su conjunto. Para ello se ha venido proponiendo, en
distintos documentos oficiales y por académicos de distintas vertientes, la necesidad de
conformar mecanismos de ahorro de los recursos, que eviten el efecto de enfermedad
holandesa.
