DETERMINANTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 
Angel Massiris Cabeza

1.3 INSTRUMENTOS DE GESTION Y CONTROL

La organización institucional, los planes ambientales, los recursos técnicos e informativos y los mecanismos de control, financieros y de participación ciudadana constituyen los instrumentos esenciales utilizados para la implementación de la política de ordenamiento ambiental del territorio.

1.3.1 Organización institucional y planes ambientales

El ordenamiento ambiental del territorio se fundamenta en planes realizados por los organismos que conforman el Sistema Nacional Ambiental, SINA.

El SINA se define como "conjunto de normas, actividades, recursos, programas e instituciones encargadas de la puesta en marcha de los principios generales ambientales" (Ley 99/93, art.2). El SINA está integrado de manera jerárquica por el Ministerio del Medio Ambiente, las corporaciones autónomas regionales, los departamentos y los municipios, con el apoyo técnico y científico del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM, el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras "José Benito Vives de Andréis" -INVEMAR- el Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos "Alexander von Humboldt", el Instituto Amazónico de Investigaciones "SINCHI" y el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico "Jhon von Neumann".

Se destaca en el SINA el papel administrador, coordinador, ejecutor y asesor de las corporaciones autónomas regionales, definidas como "entes corporativos de carácter público, creados por ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente" (Ley 99/93, art. 23).

La administración de los recursos naturales y el medio ambiente en algunas áreas con características especiales como la Región Amazónica, el Chocó, la Sierra Nevada de Santa Marta, la Serranía de la Macarena, la región de Urabá, el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y la Región de la Mojana y del San Jorge; estará a cargo de corporaciones para el desarrollo sostenible, las cuales se organizarán como corporaciones autónomas regionales (Ley 99/93, art. 34).

Los planes de desarrollo ambiental realizados por las entidades integrantes del SINA, deben en enmarcarse en tres principios fundamentales (Ley 99/93, art. 63):

Armonía regional, referido a la coordinación y armonía que debe existir en el ejercicio de las funciones, relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, que cumplen las entidades territoriales actuales y futuras.

Gradación normativa, referida a la sujeción que tienen las normas ambientales establecidas por las entidades territoriales, respecto a las dictadas por autoridades y entes de jerarquía superior.

Rigor subsidiario, referido al carácter más riguroso, pero no más flexibles, de las normas que expidan las autoridades ambientales regionales, departamentales, distritales y municipales, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce en el ámbito territorial de las competencias.

1.3.2 Recursos técnicos y de información

Otro instrumento clave de la política de ordenamiento ambiental del territorio es el Sistema de Información Ambiental, el cual debe ser implantado y operado por las corporaciones autónomas regionales en sus jurisdicciones. La información sistematizada por las corporaciones es enriquecida y contextualizada por la producción científica de las instituciones que sirven de apoyo al Sistema Nacional Ambiental.

1.3.3 Instrumentos de control

Dentro de éstos se destacan la Licencia Ambiental, el diagnóstico ambiental de alternativas, el estudio de impacto ambiental y la contabilidad ambiental.

Licencia ambiental

Se define como "la autorización que otorga la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo, a una persona, para la ejecución de un proyecto, obra o actividad que conforme a la Ley y a los reglamentos, puede producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, y en la que se establecen los requisitos, obligaciones y condiciones que el beneficiario de la Licencia Ambiental debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada" (Ley 99/93, art. 50 y Decreto Reglamentario 1753/94, art.2).

El Decreto 1753 de 1994 reglamenta todo lo relacionado con las licencias ambientales en cuanto a las definiciones básicas, naturaleza, modalidades, efectos, competencias para su otorgamiento, etc.

Diagnóstico ambiental de alternativas

Se propone suministrar la información para evaluar y comparar las diferentes opciones que presente el peticionario, bajo las cuales sea posible desarrollar un proyecto, obra o actividad, con el fin de optimizar y relacionar el uso de los recursos ambientales y evitar o minimizar los riesgos, efectos e impactos negativos que puedan provocarse. (Decreto 1753/94, art.18).

Este instrumento se utiliza para evaluar las alternativas de diseño de proyectos, obras o actividades que sean de competencia del Ministerio del Medio Ambiente, excepto la importación de las sustancias, los materiales o los productos de que trata los numerales 8 y 12 del Artículo 52 de la Ley 99 de 1993, además de la actividad exploratoria de la minería y de los hidrocarburos; la construcción de presas, represas o embalses que posean las capacidades estipuladas en la Ley; la construcción de vías que no pertenezcan al sistema nacional de vías, la construcción de distritos de riego y drenaje para áreas superiores a 1.518 hectáreas e inferiores a 20.000 (Decreto 1753/94, art.17).

El diagnóstico ambiental de alternativas incluye información sobre la localización y características del entorno geográfico, ambiental y social de las alternativas del proyecto, además de un análisis comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad, y de las posibles soluciones y medidas de control y mitigación para cada una de las alternativas (Ley 99/93, art.56). La información debe, además, indicar el objetivo del proyecto, identificar los ecosistemas sensibles, críticos y de importancia ambiental y social, estimar y analizar comparativamente los posibles impactos, riesgos y efectos derivados del proyecto y descripción de las posibles estrategias de prevención y control ambiental para cada una de las alternativas (Decreto 1753/94, art.19).

Estudio del impacto ambiental

Es un instrumento para la toma de decisiones y para la planificación ambiental exigido por la autoridad ambiental para definir las correspondientes medidas de prevención, corrección, compensación, y mitigación de efectos negativos de un proyecto, obra o actividad (Decreto 1753/94, art.22).

Este instrumento se utiliza en todos los casos que requieran licencia ambiental de acuerdo con la ley y los reglamentos y deberá corresponder en su contenido y profundidad a las características del proyecto, obra o actividad (Decreto 1753/94, art.23).

Los objetivos y alcances del estudio de impacto ambiental son los siguientes (Decreto 1753/94, art.24):

Describir, caracterizar y analizar el medio biótico, abiótico y socioeconómico en el cual se pretende desarrollar el proyecto, obra o actividad.

Definir los ecosistemas que bajo el análisis ambiental realizado, a que hace referencia el numeral anterior, sean ambientalmente críticos, sensibles y de importancia ambiental e identificar las áreas de manejo especial que deban ser excluidas, tratadas o manejadas de manera especial en el desarrollo.

Evaluar la oferta y vulnerabilidad de los recursos utilizados afectados por el proyecto, obra o actividad.

Dimensionar y evaluar los impactos y efectos del proyecto, obra o actividad, de manera que se establezca la gravedad de los mismos y las medidas y acciones para prevenirlas, controlarlas, mitigarlas, compensarlas y corregirlas.

Identificar los planes gubernamentales a nivel nacional, regional o local que existan para el área de estudio, con el fin de evaluar su compatibilidad con el proyecto, obra o actividad.

Señalar las deficiencias de información que generen incertidumbre en la estimación, el dimensionamiento o evaluación de los impactos.

Diseñar los planes de prevención, mitigación, corrección, compensación de impactos y manejo ambiental a que haya lugar para desarrollar el proyecto, obra o actividad.
Estimar los costos y elaborar el cronograma de inversión y ejecución de las obras y acciones de manejo ambiental.

Diseñar los sistemas de seguimiento y control ambiental que permitan al usuario evaluar el comportamiento, eficiencia y eficacia del plan de manejo ambiental.

Evaluar y comparar el desempeño ambiental previsto del proyecto, obra o actividad contra los estándares de calidad ambiental establecidos en las normas ambientales nacionales vigentes; y la conformidad del proyecto, obra o actividad con los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia.

Definir las tecnologías y acciones de preservación, mitigación, control, corrección y compensación de los impactos y efectos ambientales en proyecto, obra o actividad.

Los objetivos anteriores se manifiestan en los contenidos que debe tener el estudio del impacto ambiental, entre los que se destacan (Decreto 1753/94, art.25):

Descripción del proyecto, obra o actividad: incluirá la localización, las etapas, dimensiones, costos y cronograma de ejecución.

Descripción de los procesos operaciones; identificación y estimación de los insumos, productos, subproductos, desechos, residuos, emisiones, vertimientos y riesgos tecnológicos, sus fuentes y sistemas de control dentro del proyecto, obra o actividad.

Delimitación, caracterización y diagnóstico de las áreas de influencia directa e indirecta, así como la cobertura y el grado de los impactos del proyecto, obra o actividad, con base en la afectación que pueda ocasionar sobre los diferentes componentes del medio ambiente.

Estimación de los impactos y efectos ambientales: con base en la información de los numerales anteriores, se identificarán, caracterizarán y estimarán los impactos y efectos ambientales, su relación de causalidad y se elaborará el análisis de riesgo.

Plan de manejo ambiental: se elaborará el plan para prevenir, mitigar, corregir y compensar los posibles impactos y efectos del proyecto, obra o actividad sobre el medio ambiente. Debe incluir el plan de seguimiento, monitoreo y contingencia.

Contabilidad ambiental o cuentas ambientales

Otro de los instrumentos de control ambiental es la contabilidad ambiental. En tal sentido, la Constitución Política de 1991 encomienda a la Contraloría General de la República ejercer la vigilancia de la gestión fiscal del Estado, fundada en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales (CP, art. 267). Del mismo modo, se le asigna al Contralor la atribución de presentar un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente. (CP, art. 268, numeral 7).

Para dar cumplimiento al mandato constitucional anterior, la Ley 42 de 1993 establece la organización del Sistema de Control Fiscal Financiero de modo que permita cuantificar el impacto, por el uso o deterioro de los recursos naturales y del medio ambiente y evaluar la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos (Ley 42/93, art.8). Además, para efectos de presentar al Congreso el informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del medio ambiente, la Ley mencionada faculta al Contralor General de la República para reglamentar la obligatoriedad de las entidades vigiladas de incluir en todo proyecto de inversión pública, convenio, contrato o autorización de explotación de recursos, la valoración en términos cuantitativos del costo-beneficio sobre conservación, restauración, sustitución, manejo en general de los recursos naturales y degradación del medio ambiente , así como su contabilización y el reporte oportuno a la contraloría (Ley 42/93, art. 46).

Con estos instrumentos jurídicos una comisión interinstitucional ha coordinado la elaboración de una metodología para la valoración de los costos y beneficios, la elaboración de las cuentas ambientales sectoriales y por recursos y la evaluación de la gestión ambiental de las entidades estatales, todo ello a partir de un sistema de contabilidad ambiental orientado a estructurar y fortalecer el sistema de información ambiental, "incorporar a los sistemas de contabilidad nacional la degradación, depreciación y en general el uso de los recursos naturales y el medio ambiente", "obtener nuevos indicadores de desarrollo", "dotar a los planificadores y formuladores de las políticas del desarrollo de un instrumental técnico adecuado que facilite los procesos de toma de decisiones mediante una adecuada asignación de recursos" y "generar un flujo de información confiable que ayude a evitar el deterioro del patrimonio natural" (Comité Interinstitucional de Cuentas Ambientales, 1993).

Un primer resultado de todo este trabajo es el documento "Fundamentos Metodológicos para la valoración de los costos ambientales", publicado por la Contraloría General de la República donde se presentan importantes avances sobre la materia (Contraloría General de la República, 1994).

La contabilidad ambiental constituye un instrumento de control sobre el patrimonio o capital natural de la Nación y de las entidades territoriales. Sin embargo, ésta exige el manejo de información que describa de manera rigurosa la cantidad y calidad de los recursos presentes, la oferta y demanda (presión) de los recursos naturales y los conflictos relacionados con el uso de los mismos, en términos tanto físicos como económicos. Producir esta información, organizarla y garantizar su pertinencia, calidad, transferibilidad y actualidad sugiere la necesidad de generar marcos conceptuales comunes y la estandarización de procedimientos técnicos, escalas cartográficas, indicadores utilizados por las entidades del SINA y demás entidades que directa o indirectamente trabajan en el tema.

Es deseable que las cuentas ambientales, basadas en una red de información territorial ambiental altamente confiable, de fácil acceso e intercambio, permitan que cada nuevo gobernante inicie su administración con cuentas precisas sobre la calidad y cantidad del patrimonio de bosques, suelos, aguas, aire, energía, etc. que recibe y al final de su mandato éste pueda informar el patrimonio que devuelve y su balance, debiendo responder ante la sociedad sobre el déficit existente y el beneficio social obtenido por la disminución, desaparición o degradación de alguna parte del patrimonio que recibió.

1.3.4 Instrumentos financieros

Los principales instrumentos financieros de la política de ordenamiento ambiental lo constituyen el Fondo Nacional Ambiental -FONAM-, el Fondo Nacional de Regalías y el Fondo Ambiental de la Amazonia.

El Fondo Nacional Ambiental fue creado por la Ley 99 de 1993 para apoyar actividades, estudios, investigaciones, planes, programas y proyectos de utilidad pública e interés social, encaminados al fortalecimiento de la gestión ambiental, a la preservación, conservación, protección, mejoramiento y recuperación del medio ambiente y al manejo adecuado de los recursos naturales renovables y de desarrollo sostenible (Ley 99/93, art. 83).
El Fondo Nacional de Regalías (Ley 141/94), por su parte, asigna como mínimo un 20 por ciento del total de sus recursos, para la preservación del medio ambiente.

El Fondo Ambiental de la Amazonia fue creado por la Ley 99 de 1993, como mecanismo de negociación, canalización y distribución de los recursos de la cooperación técnica y financiera internacional, destinada a la ejecución de proyectos ambientales en la región amazónica.

1.3.5 Participación ciudadana

El ordenamiento ambiental del territorio involucra también a la sociedad en la toma de decisiones. El instrumento esencial que contempla la Ley, en este sentido, son las Audiencias Públicas Administrativas sobre Decisiones Ambientales en Trámite, las cuales se podrán realizar cuando se desarrolle o pretenda desarrollarse una obra o actividad que pueda causar impacto al medio ambiente o a los recursos naturales renovables Así lo establece la Ley 99 de 1993, al declarar, en su Artículo 69, que cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, podrá intervenir en las actuaciones administrativas relacionadas con la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias ambientales.

Todo lo expuesto evidencia que el ordenamiento ambiental del territorio tiene suficiente soporte jurídico para la formulación y ejecución de planes. Sin embargo, no se percibe aún en el país, la conciencia y voluntad de la sociedad y el Estado para que tales normas se expresen en acciones concretas. Aún predomina la concepción de que el medio ambiente aporta recursos naturales gratuitos e inagotables y es receptor de desechos los cuales asimila sin problema. Además, son comunes las anomalías relativas a la tala indebida de bosques, extracción ilegal de riquezas genéticas y su traslado a otros países, contaminación de suelos, aguas y el aire, ocupación ilegal del espacio público, ocupación de zonas de riesgo y amenazas naturales, urbanizaciones ilegales, así como presiones de poder sobre las decisiones relativas al control y vigilancia del ambiente, los cuales unidos a la ineficacia oficial para hacer cumplir las normas, las limitaciones de recursos financieros por parte de las entidades oficiales, la dualidad funcional y débil coordinación inter-institucional y la escasa conciencia ecológica de la población, configuran un escenario pesimista en cuanto a los logros de la legislación ecológica.