DETERMINANTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 
Angel Massiris Cabeza

Uno de los fundamentos de la política de desarrollo social, estrechamente relacionado al ordenamiento territorial, es la prestación de servicios públicos domiciliarios. A este respecto, la Ley 9 de 1979 establece una serie de regulaciones tendentes a proteger la calidad del agua que se suministre para consumo humano, así como el manejo adecuado y disposición de residuos líquidos y sólidos y la disposición de excretas.

El Decreto 2105 de 1983 reglamenta parcialmente el Título II de la Ley 09 de 1979 en cuanto a potabilización del agua. En éste se establecen, entre otros, los parámetros de calidad física, química y bacteriológica del agua potable, la clasificación de los sistemas de suministros, los procedimientos para el diseño de los sistemas, la operación y mantenimiento de éstos y las medidas sanitarias.

La Ley 60 de 1993, por su parte, asigna la competencia a los municipios de asegurar la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de aguas y disposición de excretas, aseo urbano y saneamiento básico rural, así como ejercer la vigilancia y control de las plazas de mercado, centros de acopio o mataderos públicos y privados. Esta misma ley asigna recursos financieros a los municipios para servicios de agua potable y saneamiento básico, en cuanto a: construcción, remodelación y ampliación de acueductos y alcantarillados, potabilización del agua, soluciones alternas de agua potable y exposición de excretas; saneamiento básico rural; tratamiento y disposición final de basuras; conservación de microcuencas, protección de fuentes; reforestación y tratamiento de residuos; y construcción, ampliación y mantenimiento de jagüeyes, pozos, letrinas, plantas de tratamiento y redes.

De otro lado, la Ley 142 de 1994 define el régimen de prestación de los servicios públicos domiciliarios, entre los que se incluye: acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, telefonía pública conmutada, telefonía móvil, rural y distribución de gas combustible.

Esta ley establece que los servicios públicos domiciliarios podrán ser prestados por empresas o entidades privadas bajo el control y vigilancia de entidades sectoriales (Comisión de Regulación y Superintendencia de Servicios Públicos), entidades territoriales y organizaciones comunitarias (Comité de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios). Las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios deben cumplir con la función de proteger la diversidad e integridad del ambiente, y conservar las áreas de especial importancia ecológica, conciliando estos objetivos con la necesidad de aumentar la cobertura y la costeabilidad de los servicios por la comunidad (Ley 142/94, art. 11, numeral 5).

Cuando la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, apliquen normas de su competencia, lo harán dando prioridad al objetivo de mantener y extender la cobertura de esos servicios, particularmente en las zonas rurales, municipios pequeños y áreas urbanas de los estratos 1 y 2; y de tal manera que, sin renunciar a los objetivos de obtener mejora en la eficiencia, competencia y calidad, éstos se logren sin sacrificios de la cobertura (Ley 142/94, art. 160).

En el caso de la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad, las empresas públicas, privadas o mixtas que emprendan proyectos de esta naturaleza, que sean susceptibles de producir deterioro ambiental, están obligadas a evitar, mitigar, reparar y compensar los efectos negativos sobre el medio ambiente natural y social y a obtener previamente la licencia ambiental de acuerdo con las normas que regulan la materia (Ley 143/94, arts. 50-52).

2.2.3 Prestación de servicios sociales

Dentro de la categoría de servicios sociales se incluyen los servicios de educación y salud; acceso a vivienda digna; disponibilidad de tiempo libre, acceso a recreación y práctica de deportes; protección integral a la familia; atención a la niñez desamparada y al menor trabajador; protección y asistencia a personas de la tercera edad; previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos; protección especial a la mujer y a la maternidad, entre otros.

Todos estos servicios derivan del fundamento social del Estado colombiano que establece la Constitución Política. Las regulaciones legales de estos preceptos constitucionales no evidencian una política coherente del Estado en materia de desarrollo social, sino mas bien la preocupación por reglamentar la asignación y uso de los recursos financieros destinados a estos servicios. Se destaca la Ley 60 de 1993, en la cual se regula el manejo del situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación.

Mediante el situado fiscal se dota a departamentos y distritos de recursos financieros para atender funciones relativas a la prestación de los servicios de educación y salud, en tanto que los recursos destinados por la Nación para los municipios (Ley 60/93, art.21), deben aplicarse, en términos sociales a:

Educación: construcción, ampliación, remodelación, dotación y mantenimiento y provisión de material educativo de establecimientos de educación formal y no formal, entre otros.

Salud: vacunación, promoción de salud, control y vigilancia del saneamiento ambiental, programas nutricionales para grupos vulnerables, bienestar materno-infantil, alimentación escolar, programas para personas de la tercera edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, entre otros. En el caso de la población indígena, la prestación del servicio de salud es reglamentada por el Decreto 1811 de 1990.

Vivienda: programas de vivienda de interés social, lotes para construir, dotación de servicios a viviendas, entre otros.

Grupos de población vulnerable: planes, programas y proyectos de bienestar social integral en beneficio de poblaciones vulnerables, sin seguridad y con necesidades básicas insatisfechas; tercera edad, niños, jóvenes, mujeres y discapacitados; centros de atención al menor infractor y cofinanciación de centros conciliación y comisarías de familia.

Aprovechamiento del tiempo libre, recreación y deportes: inversiones en instalaciones deportivas, dotación a los planteles escolares de los requerimientos necesarios para la práctica de la educación física y el deporte, apoyo financiero y en dotación e implementos deportivos a las ligas, clubes de aficionados y eventos deportivos, e inversiones en parques y plazas públicas.

2.3 POLITICA DE DESARROLLO CULTURAL

La expresión cultural del territorio constituye un fundamento de la nacionalidad o identidad nacional. Tal expresión aparece hoy como una fortaleza o debilidad de las naciones para insertarse en un mundo cada vez más globalizado, en el cual la identidad cultural de las regiones constituye una ventaja competitiva. Cosa contraria ocurre en territorios, regiones o ciudades débiles o carentes de dicha identidad. Un territorio sin identidad cultural es una territorio sin rostro, que no se reconoce así mismo y, en consecuencia, poblado por seres sin sentido de pertenencia, sin compromiso, en evidente desventaja en el mundo global.

Lo anterior ha sido reconocido en Colombia, con espacial énfasis en la Ley 397 de 1997, en la cual se define la cultura como el "conjunto de rasgos distintivos, espirituales, materiales, intelectuales y emocionales que caracterizan a los grupos humanos y que comprende, más allá de las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas de valores, tradiciones y creencias" (Ley 397/97, art. 1, num.1). Tales rasgos son fundamento de la nacionalidad y actividad propia de la sociedad colombiana en su conjunto y son parte integral de la identidad y la cultura nacional (Ley 397/97, art. 1, num.2).

2.3.1 Patrimonio cultural

El conjunto de bienes y valores culturales que expresan la nacionalidad colombiana constituyen el patrimonio cultural de la nación. Las regulaciones sobre este patrimonio tienen como antecedente destacado en la historia reciente del país, la Ley 163 de 1959 y su el Decreto Reglamentario 264 de 1963. En estas normas se declaran como patrimonio histórico, artístico y científico los monumentos y objetos arqueológicos: templos, sepulcros y sus contenidos, estatuas, cerámicas, utensilios, joyas, piedras labradas o pintadas, ruinas, etc., lo mismo que todos aquellos que tengan especial interés para el estudio de las civilizaciones y culturas pasadas, para la historia del arte y para el estudio científico y la conservación de las bellezas naturales (Ley 163/59, art. 1 y Decreto Reglamentario 264/63, art.1). Asimismo, se especifican los objetos considerados como de valor artístico o histórico correspondientes a la época precolombina, colonial, de emancipación y comienzos de la República y de todas las épocas.

Esta misma ley establece varios monumentos nacionales, entre los que se cuentan inmuebles vinculados con la lucha por la independencia y los sectores antiguos de las ciudades de Tunja, Cartagena, Mompós, Popayán, Guaduas, Pasto, Santa Marta, Santa Fe de Bogotá, Socorro, San Gil, Pamplona, Rionegro (Antioquia), Marinilla, Girón, Santa Fe de Antioquia, Mariquita, Cartago, Villa de Leyva, Cali, Cerrito, así como la Sierra de la Macarena (Ley 163/59, arts. 4 y 5, Decreto Reglamentario 264/63, art. 4). Como sector antiguo se entienden las calles, plazas, plazoletas, murallas y demás inmuebles originarios de los siglos XVI, XVII, XVIII y principios del XIX. (Decreto Reglamentario 264/63, art. 4).

Posteriormente, la Ley 60 de 1993 asignó recursos financieros a los municipios para ser destinados a la construcción, mantenimiento y rehabilitación de casas de la cultura, bibliotecas y museos municipales, y apoyo financiero a eventos culturales y a agrupaciones municipales artísticas y culturales (Ley 60/93, art. 21, numeral 11).

Recientemente, la Ley 397 de 1997, en concordancia con preceptos constitucionales, establece como obligación del Estado y de las personas valorar, proteger y difundir el patrimonio cultural de la nación (art. 1, num.5). Este patrimonio lo define en términos de bienes y valores tales como la tradición, las costumbres y hábitos, el conjunto de bienes inmateriales y materiales, muebles e inmuebles, que poseen un especial interés histórico, artístico, estético, plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, ambiental, ecológico, lingüistico, sonoro, audiovisual, fílmico, científico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico, antropológico y las manifestaciones, productos y representaciones de la cultura popular (Ley 397/97, art.4).

En términos históricos, el patrimonio cultural incluye los bienes y valores correspondientes a las épocas prehispánicas, de la Colonia, la Independencia, la República y la Contemporánea. En términos territoriales, este patrimonio lo integran valores y bienes localizados en áreas urbanas, zonas geográficas de valor arqueológico e histórico y en el suelo y subsuelo marinos de aguas interiores, el mar territorial y la plataforma continental o zona económica exclusiva (patrimonio cultural sumergido).

Dentro del contexto anterior, los sectores antiguos de las ciudades consideradas como monumentos nacionales, así como los centros históricos de todas las ciudades colombianas, guardan en ellos tesoros invaluables de nuestra cultura nacional y regional, razón de ser y esencia de nuestra existencia en el mundo. Los centros históricos de las ciudades tienen, por tanto, un valor de singular importancia en los momentos actuales. Estos contribuyen al fortalecimiento de nuestra identidad y constituyen una información importante para saber quiénes somos. Algo similar sucede con los valores culturales de nuestras poblaciones campesinas, expresados en su folclor, en cuyas manifestaciones se encuentra el rostro y la razón de ser de estos pueblos.

Es necesaria una revalorización de toda la riqueza cultural de la nación. En tal sentido, así como se ha institucionalizado la contabilidad ambiental como instrumento de control del uso y aprovechamiento del patrimonio natural, es urgente institucionalizar la contabilidad cultural, que permitan saber cuánto patrimonio cultural tenemos, donde está y en que estado está. Así mismo se requiere que en los presupuestos de las entidades sectoriales pertinentes y territoriales se dé una mayor participación a los programas de conservación, restauración y difusión de este patrimonio.

2.3.2 Grupos étnicos minoritarios

Otro elemento de gran importancia relacionado con la política cultural colombiana es el relativo a las comunidades indígenas y negras o minorías étnicas. En este sentido, la Ley 135 de 1961 y el Decreto Reglamentario 2117 de 1969 (diciembre 6) ordena al Estado colombiano dotar de tierras a las comunidades indígenas que carezcan de ellas o las posean en extensión insuficiente. Para ello, el Decreto 2117 de 1969 establece la reserva de tierras baldías suficientes para la formación de unidades agrícolas familiares que serán explotadas por las comunidades mencionadas. Este mismo decreto ordena la delimitación de los resguardos indígenas, los cuales quedan sometidos al régimen de las unidades agrícolas familiares.

En la Ley 21 de 1991, por su parte, el Estado acepta reconocer y proteger los valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales propios de los pueblos indígenas y tomar debidamente en consideración la índole de los problemas que se plantean, tanto colectiva como individualmente, así como el respeto por la integridad de los valores, prácticas e instituciones de esos pueblos.

En el mismo año de 1991 se promulga la nueva Constitución Política la cual ratifica lo anterior. En los Artículos 7, 8, 68 y 330 la CP reconoce y asume la protección de la diversidad étnica y riqueza cultural de la Nación, el respeto por la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y una educación ajustada a sus patrones culturales.

En el caso de las comunidades negras, el Artículo Transitorio número 55 de la CP reconoce a estas comunidades y plantea la protección de su identidad cultural y derechos como grupo étnico. La Ley 70 de 1993 desarrolla este artículo transitorio y define la comunidad negra como el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las distinguen de otros grupos étnicos (Ley 70/93, art. 2).

La Ley en referencia, ratifica la política del Estado colombiano de respetar la diversidad cultural del país, al establecer como principios de la acción estatal el reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural y el derecho a la igualdad de todas las culturas que conforman la nacionalidad colombiana; el respeto a la integralidad y la dignidad de la vida cultural de las comunidades negras y la protección del medio ambiente, atendiendo a las relaciones establecidas por las comunidades negras con la naturaleza (Ley 70/93, art. 3).

Recientemente, la Ley 397 de 1997 garantiza a los grupos étnicos y lingüisticos, a las comunidades negras y raizales y a los pueblos indígenas el derecho a conservar, enriquecer y difundir su identidad y patrimonio cultural, a generar el conocimiento de las mismas, según sus propias tradiciones y a beneficiarse de una educación que asegure estos derechos

2.3.3 Elementos claves de la política de desarrollo cultural

Los elementos claves de la política de desarrollo cultural se observan en la Ley 397 de 1997, los cuales incluyen los objetivos de la política estatal en relación con el patrimonio cultural, la declaratoria de bienes de interés cultural y los planes de protección asociados, la declaratoria de áreas de manejo arqueológico, el registro nacional del patrimonio cultural y el sistema nacional de la cultura.

Los objetivos de la política estatal en relación con el patrimonio cultural se concentran en la protección, la conservación, la rehabilitación y la divulgación de dicho patrimonio, con el propósito de que éste sirva de testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el presente como en el futuro (Ley 397/97, art.5).

La declaratoria de bienes de interés cultural se realiza sobre aquellos bienes que requieran de una protección especial. Dicha declaratoria va acompañada de un plan especial de protección, el cual indicará el área afectada, la zona de influencia, el nivel permitido de intervención, las condiciones de manejo y el plan de divulgación que asegurará el respaldo comunitario a la conservación de estos bienes. En casos como los relativos al patrimonio arqueológico reconocido y prospectado en desarrollo de la construcción de redes de transporte de hidrocarburos, el Plan Especial de Protección puede ser el Plan de Manejo Arqueológico que hace parte del Plan de Manejo Ambiental presentado al Ministerio del Medio Ambiente dentro del proceso de obtención de la licencia ambiental (Ley 397/97, art.11, num.3)

La declaratoria de áreas de patrimonio arqueológico se realiza sobre aquellos lugares que sirven de asiento a bienes originarios de culturas desaparecidas o que pertenezcan a la época colonial, así como los sitios en los que se encuentran restos humanos y orgánicos relacionados con esas culturas o bienes representativos de la tradición e identidad culturales pertenecientes a las comunidades indígenas actualmente existentes. También hacen parte de éstas áreas, los lugares en los cuales se encuentran elementos geológicos y paleontológicos relacionados con la historia del hombre y sus orígenes. La declaratoria de área de patrimonio arqueológico y elaboración del plan especial de protección, corresponde al Ministerio de la Cultura (Ley 397/97, art.6)

El registro del patrimonio cultural es una obligación de la nación y de las entidades territoriales. Estas últimas deberán remitir de manera periódica al Ministerio de la Cultura, sus registros con el fin de hagan parte del Registro Nacional del Patrimonio Cultural (Ley 397/97, art.14). Los registros territoriales del patrimonio cultural pueden considerarse como la base para la contabilidad cultural o cuentas culturales territoriales y de la nación, instrumento importante para el control y manejo del patrimonio cultural.

La Ley 397 de 1997 establece, también, el Sistema Nacional de la Cultura y crea el Ministerio de la Cultura, con los cuales se da un soporte institucional de mayor rango a la política de desarrollo cultural y protección del patrimonio cultural de la nación.

Todo lo anterior plantea aspectos que deben constituir determinantes de las políticas sectoriales y territoriales de desarrollo. Dichas políticas, como en el caso de la competitividad, la política ambiental de desarrollo sostenible y el ordenamiento territorial, deben considerarse dentro del contexto de diversidad cultural. De este modo, a las dimensiones espacial y ambiental del desarrollo hay que integrar la dimensión cultural.

Así ha sido reconocido en un trabajo realizado por la Consejería Económica y de Competitividad de la Presidencia de la República y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en el que se afirma que:

"La internacionalización de la economía, la modernización administrativa y el proceso de descentralización no han tenido en cuenta la dimensión cultural del desarrollo. Legislan uniformemente haciendo abstracción del territorio, como si éste fuera neutro y, por lo tanto, violentan las expresiones culturales de lo regional. Los cambios estructurales no tienen un efecto homogéneo en el conjunto de las regiones, por el contrario, cada una de éstas absorbe y recompone las propuestas de modernización con su propio bagaje de recepción y esto valida su capacidad de respuestas culturales en términos de resistencias y despliegues" (Presidencia de la República e IGAC, 1997: 62-63).

Más adelante, refiriéndose al apoyo del gobierno nacional a las iniciativas de cambio estructural de los territorios indígenas y de comunidades negras, se considera que los programas de apoyo deben diseñar "políticas y estrategias selectivas de desarrollo sostenible y de industrialización de acuerdo a las características socio-culturales y naturales" (Presidencia de la República e IGAC, 1997:63) y a renglón siguiente se afirma que: