DETERMINANTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 
Angel Massiris Cabeza

Son diversos los instrumentos de gestión y apoyo técnico de que dispone el ordenamiento urbano de los municipios. Estos pueden clasificarse como instrumentos de gestión, control y financiero.
Los instrumentos de gestión incluyen, entre otros, planes de ordenamiento urbano, planes parciales, planes de renovación urbana, declaratoria de desarrollo y construcción prioritaria, bancos inmobiliarios, expediente urbano y programas de vivienda de interés social.

El plan de ordenamiento urbano es de hecho el principal instrumento de gestión hacia cuyos objetivos apuntan los demás instrumentos.

Los planes parciales complementan al plan de ordenamiento, en áreas determinadas del suelo urbano y de expansión, además de las que deben desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos y otras operaciones urbanas especiales (Ley 388/97; art. 19).

Los planes de renovación urbana son aquellos dirigidos a introducir modificaciones sustanciales al uso de la tierra y de las construcciones, para detener los procesos de deterioro físico y ambiental de los centros urbanos, a fin de lograr, entre otros, el mejoramiento del nivel de vida de los moradores de las áreas de renovación y aprovechamiento intensivo de la infraestructura establecida de servicios, la descongestión del tráfico urbano o la conveniente rehabilitación de los bienes históricos y culturales (Ley 9/89, art. 30).

La declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria está contenida en el Programa de Ejecución, de conformidad con las estrategias, directrices y parámetros previstos en el Plan de Ordenamiento Territorial. La declaratoria obliga a la urbanización de terrenos localizados en suelos de expansión, así como a aquellos terrenos urbanizables no urbanizados localizados en suelo urbano (Ley 388/97, art.52).

Los bancos inmobiliarios, llamados bancos de tierra en la Ley 9 de 1989, son establecimientos públicos locales encargados de adquirir, por enajenación voluntaria, expropiación o extinción del dominio los inmuebles necesarios para la ejecución de los planes de ordenamiento territorial (Ley 9 /89, art. 70; Ley 388/97, art. 118).

El expediente urbano consiste en un sistema de información, conformado por documentos, planes e información georreferenciada, acerca de la organización territorial y urbana. Este expediente dará soporte a los diagnósticos y definición de políticas, así como la formulación de planes, programas y proyectos de ordenamiento territorial (Ley 388/97, art. 112).
Los programas de vivienda de interés social se desarrollan para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos (Ley 388/97, arts, 91 y 92).

Los instrumentos de control incluyen, entre otros, las licencias de urbanización o construcción, sanciones, enajenación voluntaria y expropiación.

Las licencias de urbanización o construcción son permisos que otorga la administración municipal para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones; urbanización y parcelación en terrenos urbanos, de expansión urbano y rurales; loteo de predios para urbanizaciones; ocupación del espacio con cualquier tipo de amoblamiento. (Ley 388/97, art. 99)

Para efectos de expedición de las licencias de urbanización o construcción, la administración municipal podrá designar curadores urbanos, quienes ejercerán la función pública de verificar el cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el municipio o distrito, a través del otorgamiento de licencias de urbanización o construcción (Ley 388/97, art. 101).

La ley establece también sanciones para toda actuación de parcelación, urbanización, construcción, reforma o demolición que infrinja o contravenga los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas. Se consideran igualmente infracciones urbanísticas, la localización de establecimientos comerciales, industriales y de servicios que contravengan los normas de uso del suelo, lo mismo que la ocupación temporal o permanente del espacio público con cualquier tipo de amoblamiento o instalaciones sin la respectiva licencia (Ley 388/97, art. 103). Las sanciones consisten básicamente en multas económicas y en casos extremos la demolición de la construcción.

La enajenación voluntaria y expropiación son instrumentos utilizados para hacer posible el cumplimiento de lo dispuesto en el plan de ordenamiento. La Ley explica ampliamente los procedimientos para su aplicación.

Los instrumentos financieros incluyen, entre otros, las compensaciones por obras públicas, la participación en la plusvalía, el impuesto de estratificación socioeconómica y los aportes de la Nación destinados a la prevención y atención de desastres.

Las compensaciones por obras públicas se utilizan para reparar los daños ocasionados al patrimonio de los particulares por la construcción de obras públicas, siempre y cuando los afectados sean vecinos colindantes (Ley 388/97, art. 128).

La participación en la plusvalía parte del concepto de que las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios (plusvalía) que dan derecho a las entidades públicas a participar de estos beneficios. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano (Ley 388/97, art. 73). Se consideran como hechos generadores de plusvalía, la incorporación del suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, el establecimiento o modificación del la zonificación de usos del suelo, la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez (Ley 388/97, art.74).

El impuesto de estratificación socioeconómica fue creado por la Ley 9 de 1989 para los propietarios y poseedores de las viviendas de estrato alto y medio alto de los municipios con más de cien mil (100.000) habitantes, destinado a la habilitación de viviendas de estrato bajo que carezcan de servicios de acueducto y alcantarillado y para la adquisición de tierras con destino a la construcción de viviendas de interés social (Ley 9/89, arts. 112 y 114).

Finalmente, la Nación destina, de sus ingresos corrientes, recursos financieros para los municipios destinados a la prevención y atención de desastre, a partir de la adecuación de áreas urbanas y rurales localizadas en zonas de alto riesgo, reubicación de asentamientos, prevención y atención de desastres (Ley 60/93, art. 21, numeral 12).

Se define como un instrumento para garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los pobladores rurales. El plan de ordenamiento municipal y distrital, en lo que respecta al componente rural debe contener, entre otros, los siguientes aspectos (decretos 2117/69, 2811/74, 1333/86, 2655/88, 2303/89, 710/90; leyes 21/91, 70/93, 99/93, 160/94 y 388/97):

Las políticas de mediano y corto plazo sobre ocupación del suelo en relación con los asentamientos humanos localizados en estas áreas.

El señalamiento de las condiciones de protección, conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o minera, así como las áreas para la recreación y el descanso y definir los usos específicos, intensidades y usos incompatibles.

La consideración de áreas protegidas para la conservación, preservación y/o recuperación de recursos naturales y paisajísticos, así como áreas para la conservación, preservación y/o recuperación del patrimonio cultural (histórico, arqueológico, folclórico, etc.) y áreas para la protección de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios o disposición final de desechos sólidos o líquidos. El plan debe indicar los usos permitidos, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.

La indicación de las áreas que presentan riesgos para la ocupación humana y el manejo que ha de darse a las mismas, así como los planes de recuperación y control para la prevención de desastres y la relocalización de la población y actividades ubicada en las áreas críticas, de acuerdo con las regulaciones existentes.

El señalamiento de las áreas donde deberán localizarse industrias contaminantes y los controles sobre emisiones, depósitos de residuos, cinturones de protección ambiental asociados etc.

La determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua potable y saneamiento básico de las zonas rurales a corto mediano plazo y la localización prevista para los equipamientos de salud y educación.

El señalamiento de áreas de reserva campesina.

La consideración en el plan de áreas de reserva de entidades de derecho público, de desarrollo empresarial, resguardos indígenas, áreas de reserva minera indígena, tierras de comunidades negras, reservas de tierras para reubicación de asentamientos humanos, reservas naturales de la sociedad civil y zonas fronterizas; de acuerdo con las disposiciones específicas que regulan estos asuntos.

La identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de infraestructura de servicios básicos y del equipamiento social.

La parcelación de predios rurales destinados a vivienda campestre.

Al igual que lo que ocurre con el componente urbano del plan de ordenamiento municipal, el contenido del componente rural varía en función del nivel de desarrollo, complejidad y especialización alcanzado por las actividades primarias del municipio dentro en la organización regional y nacional del territorio, así como por el grado de dotación de recursos naturales que éste posea y la vocación de uso; y está condicionado por las políticas de desarrollo rural, las directrices, normas y regulaciones sobre conservación, preservación, recuperación y manejo de recursos naturales y culturales, las normas sobre infraestructuras básicas relativas a la red vial, sistemas de abastecimiento de aguas, saneamiento ambiental, suministro de energía, manejo de recursos mineros, al igual que las estrategias de manejo de zonas expuestas a riesgos y desastres naturales, de zonas fronterizas, etc.

Todos los municipios deberán formular sus planes de ordenamiento territorial, sujeto a los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana y aprobación del concejo municipal o distrital. El procedimiento establecido por la Ley 388 de 1997 es el siguiente:

El alcalde, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial.

El proyecto de plan se somete a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 99 de 1993 y en especial por su Artículo 66, para lo cual dispondrá de treinta (30) días, sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en los estudios previos. Esta decisión será en todo caso apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente.

Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la instancia de concertación con la Junta Metropolitana, para el caso de planes de áreas metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia.

Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.

Durante el período de revisión del Plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del Plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del Plan.

El documento consolidado después de los pasos anteriores debe ser presentado por el Alcalde a consideración del concejo municipal, dentro de los treinta días (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que el concejo estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de la administración (Ley 388/97, art.25).

Si pasados sesenta (60) días desde la presentación del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial el Concejo municipal no adopta decisión alguna, el Alcalde podrá adoptarlo por decreto.

La ley es enfática en el carácter participativo de la formulación y ejecución de los planes de ordenamiento. El parágrafo del Artículo 24 es claro en este sentido, al establecer como deber de las administraciones municipales garantizar la consulta democrática en todas las fases del Plan de Ordenamiento Territorial incluyendo el diagnóstico, formulación, seguimiento y evaluación. Para contribuir con esta participación, las administraciones municipales y distritales deberán establecer mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial.

Además de lo anterior, la Ley 388 de 1997 indica elementos para la organización de la participación ciudadana en el curso de la formulación y concertación de los planes de ordenamiento territorial. Tal organización se concibe, para el caso urbano, a partir de barrios o zonas reconocidas por sus habitantes como referentes de su localización en la ciudad y que definen su pertenencia inmediata a un ámbito local o vecinal y, para el caso rural, a partir de veredas o zonas de agrupación veredal. En tales zonas, las organizaciones cívicas debidamente reconocidas podrán elegir democráticamente representantes que trasmitan y pongan a consideración sus propuestas (Ley 388/97, art. 22).

Una vez que el plan ha sido adoptado, estas mismas organizaciones cívicas podrán mantener su participación en el ordenamiento del territorio, para proponer la asignación específica de usos y aprovechamientos del suelo en micro zonas de escala vecinal, los cuales, en las áreas exclusivamente residenciales, podrán referirse a normas de paisajismo, regulaciones del tránsito vehicular y demás previsiones tendientes al mantenimiento de la tranquilidad de la zona. De la misma manera, las organizaciones cívicas podrán formular planes parciales para actuaciones urbanísticas dentro de su área y podrán ejercer acciones de veeduría ciudadana que garanticen el cumplimiento o impidan la violación de las normas establecidas (Ley 388/97, art.22).

Una vez que el plan de ordenamiento ha sido adoptado, ningún agente público o privado podrá realizar actuaciones que no se ajusten a las previsiones y contenidos de dicho plan. En casos en los cuales los municipios no formulen los planes de ordenamiento dentro de los plazos previstos, las oficinas de planeación departamental, podrán elaborarlo, quedando en todo caso los proyectos correspondientes sujetos a los procedimientos de concertación y aprobación, enunciados arriba (Ley 388/97, arts. 20 y 23). Si finalizado el plazo de vigencia establecido no se ha adoptado un nuevo plan de ordenamiento territorial, seguirá vigente el ya adoptado (Ley 388/97, art.28).

En la normatividad que regula la planificación de los municipios colombianos se advierte claramente la necesidad de armonización de los tres planes fundamentales de estas entidades: el plan de desarrollo, el plan ambiental y el plan de ordenamiento territorial. Entre el plan de ordenamiento territorial y el plan de ordenamiento o desarrollo ambiental que establece la Ley 99 de 1993, existen elementos comunes en cuanto a las categorías espaciales de usos de la tierra. Muchas de las categorías espaciales de uso de la tierra del plan de ordenamiento territorial son de carácter ambiental, razón por la cual debe existir una estrecha relación entre las corporaciones autónomas regionales y los municipios para integrar los elementos espaciales del ordenamiento ambiental del territorio en el plan de ordenamiento territorial y velar por que las estrategias de desarrollo territorial y ambiental sean compatibles entre sí.

Algo similar ocurre entre el plan de desarrollo y el plan de ordenamiento territorial. Ya se vio en la primera parte de este artículo, que las distintas políticas sectoriales que hacen parte de los planes de desarrollo, constituyen determinantes para los planes de ordenamiento, pues estos últimos al actuar sobre el territorio lo hacen a través de los elementos fundamentales de éste: la población, las actividades y la infraestructura. Por ello, la diferenciación entre un plan de desarrollo y un plan de ordenamiento es más formal que esencial. Puede decirse que el ordenamiento corresponde a una visión territorializada de las políticas y proyectos sectoriales de desarrollo, razón por la cual no debe existir oposición entre estos planes.

Lo deseable es que los municipios realicen un solo plan que reúna de manera integral y armónica los tres tipos de planes planteado, el cual bien podría denominarse plan de ordenamiento y desarrollo territorial sostenible. Sin embargo, esto choca con algunos obstáculos. Uno de estos obstáculos tiene que ver con los distintos horizontes de tiempo o vigencia que corresponden a cada tipo de plan. En este sentido, los planes de desarrollo se formulan a tres años, en tanto que los planes de ordenamiento presentan diversos horizontes, así: el componente estructural tiene una vigencia de largo plazo, concebido para nueve años (tres administraciones municipales). Los componentes urbano y rural, pueden tener contenidos a mediano (6 años) y corto plazo (3 años). Los planes de desarrollo u ordenamiento ambiental, al parecer aún no se les ha establecido su vigencia, no obstante, a juzgar por lo establecido en el Artículo 31 de la Ley 99 de 1993, numerales 4 y 5, su horizonte de tiempo podría ser de largo plazo.

En la imbricación de los planes en referencia, el carácter determinante de los planes de desarrollo y de ordenamiento ambiental sobre los planes de ordenamiento territorial no se da en una sola vía. Los planes de ordenamiento establecen también determinantes para los planes sectoriales y ambientales, al definir a largo y mediano plazo un modelo de ocupación del territorio que señala su estructura básica y las acciones territoriales necesarias para su adecuada organización. Este modelo deberá ser tenido en cuenta en la definición de los programas y proyectos de los planes de desarrollo (Ley 388/97, art. 21).

Los nuevos enfoques e instrumentos de planificación que llevan aparejados los planes de OT exigen cambios en la cultura de planificación existente en el país. Por un lado, se requiere generar un marco institucional integral en el cual exista una gran fluidez interinstitucional de información, complementación de acciones y coordinación estrecha en la elaboración de estudios diagnósticos y prospectivos y en la formulación y ejecución de planes y proyectos.

De otro lado, la ordenación del territorio debe partir de una identificación precisa de problemas esenciales, relativos al bienestar social, la sostenibilidad ecológica del uso de los recursos naturales, el equilibrio espacial del desarrollo y la sostenibilidad cultural de los proyectos de inversión. Tiene que existir una intención de preparar y ejecutar una ordenación que atienda a dichos problemas y preguntarse sobre los medios con los que se les irá dando solución.

En este sentido, los planes de OT no deben orientarse a resolver todos los problemas existentes en el territorio, es decir, no pueden concebirse en términos omnivalentes, buscando lograr una ordenación precisa para todas las contingencias. Así mismo, al formular los planes es necesario conocer muy bien los medios y recursos que se tienen disponibles para su ejecución. Muchos planes de OT bien concebidos y con finalidades claras que apuntan a mejorar las condiciones de vida de la población, fracasan por la falta de medios para llevarlos a cabo, por ello estos planes deben ser realizables y soportados en regulaciones y controles que permitan ir llevándolos a la realidad en el momento y con los medios adecuados.