ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y
PROCESOS DE CONTRUCCIÓN REGIONAL

Angel Massiris Cabeza
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1.4 REQUERIMIENTOS

De acuerdo con sus atributos, el OT requiere de marcos apropiados de concertación, espacios adecuados de planificación y recursos informativos y técnicos (Figura 11).

La concertación es un procedimiento clave para garantizar el éxito del proceso ordenador y para concretar su carácter participativo. Esto exige la existencia de organismos establecidos con la finalidad de propiciar la discusión y acuerdo de los objetivos, estrategias y metas que integran los planes, para legitimarlo socialmente y, de este modo, hacerlo viable.

Los espacios adecuados de planificación hacen referencia a la eficiencia espacial de las divisiones administrativas en las que se ejecutarán los planes de ordenamiento, dicha eficiencia se relaciona con su propincuidad espacial e integración funcional, factores que favorecen o desfavorecen la implementación de dichos planes. Este aspecto se desarrolla en detalle en el numeral 2.4.3, literal d.

La información y recursos técnicos se refieren al manejo de gran cantidad de información espacializada de buena calidad que exige el proceso de ordenamiento territorial, lo que obliga a las entidades planificadoras a obtener estos datos y a sistematizarlos. El manejo de abundantes datos espaciales y cuantitativos obliga al uso de técnicas e instrumentos avanzados de captura, almacenamiento, procesamiento, análisis y salida de la información. La organización de bases de datos y el uso de sistemas de información geográfica constituyen soportes importantes para la gestión ordenadora en todas sus escalas.

1.5 SINTESIS CONCEPTUAL Y APLICACION DEL OT EN COLOMBIA

El ordenamiento territorial se concibe, en el ámbito internacional, como expresión espacial del desarrollo de la sociedad y como estrategia de planificación territorial o espacial. En tal sentido, el OT constituye un proceso que involucra un conjunto coherente de políticas, líneas de acción, medios instrumentales y proyectos que buscan actuar sobre la organización espacial para configurar, en el largo plazo, una estructura del territorio que integre de manera armoniosa y gradual los componentes de población, recursos naturales e infraestructura dentro del contexto del desarrollo humano sostenible y el equilibrio entre los procesos de desarrollo endógeno y exógeno. En su aplicación, el OT utiliza instrumentos sectoriales y espaciales cuyo predominio, varía en función de la escala sobre la que se trabaja. Dentro de tales instrumentos se destacan dos: la planificación de la ocupación del territorio (sectorial) y la planificación del uso de la tierra (espacial), concebidos, normalmente, en términos de complementariedad.
El primer instrumento hace parte del tipo de ordenamiento activo que busca intervenir sobre las estructuras espaciales diferenciadas en sus niveles de desarrollo, actuando especialmente sobre las redes de mercado y/o centros urbanos, las redes de transporte, la dotación de los servicios públicos y sociales de las ciudades y áreas rurales, la estructura de tenencia de la tierra, la localización de actividades económicas, etc. El segundo, se asocia con el concepto de desarrollo sostenible y busca dar a la ocupación del territorio un carácter de sostenibilidad. Generalmente, este instrumento se expresa mediante zonificaciones, mediante las cuales se subdivide el territorio en unidades espaciales a las que se asignan unos usos específicos, atendiendo la vocación o aptitud de la tierra, los objetivos de desarrollo y las expectativas sociales. Las zonificaciones van acompañadas de normas legales restrictivas o prohibitivas que garantizan su aplicación. Este instrumento hace parte del ordenamiento pasivo.

Por su naturaleza espacial y su multidimensionalidad, la política de ordenamiento territorial conceptualiza el desarrollo en un contexto regional, desde un perspectiva integral. En este sentido es una estrategia de planificación, administración y desarrollo territorial, cuyo enfoque le permite articular las políticas económicas, sociales, culturales, ambientales y administrativas, lo que lo convierte en un elemento integrador y estructurante de los objetivos sectoriales del desarrollo (Gobernación de Antioquia, 1990) y, por lo tanto, en un apoyo muy importante para la construcción del orden territorial que subyace en la Constitución Política de 1991.

La política de ordenamiento territorial se expresa mediante planes, a través de los cuales define una imagen objetivo del desarrollo territorial a diferentes escalas: nacional, regional, departamental y municipal, hacia la cual se dirigirán los esfuerzos de los sectores público y privado. Esta imagen se operacionaliza a partir de escenarios estructurales y espaciales, concebidos para un horizonte de tiempo determinado, los cuales nos indican hacia dónde vamos, cuál es el país que queremos. La acción de los organismos públicos y privados, tanto sectoriales como territoriales, deberán encaminarse hacia el logro de estos escenarios. De este modo, la política de ordenamiento constituye un marco de referencia compatibilizador de los objetivos de las políticas sectoriales en los distintos niveles de la organización territorial del país, favoreciéndose así, la coordinación y armonía intersectorial (coordinación horizontal) y la coordinación y armonía entre los distintos niveles territoriales (coordinación vertical). Asimismo, por el carácter prospectivo de los planes de ordenamiento territorial, éstos también garantizan la coordinación y armonía temporal requerida para la construcción de escenarios cuyo horizonte de tiempo abarque varios períodos de gobiernos, resolviendo, de esta manera, los problemas de continuidad en el tiempo que presentan los planes de desarrollo, en el orden vigente.

En Colombia, la conceptualización del OT ha estado influida por las referencias que la Constitución Política de 1991 hace a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial en sus artículos 288, 297, 307, 319 y 329, todos referidos a aspectos de la división territorial del país, hecho que ha inducido el manejo sesgado que en los círculos políticos e institucionales se ha dado al concepto de ordenamiento territorial. Sin embargo, la misma Constitución Política y normas legales anteriores y posteriores a ésta, contienen todos los elementos e instrumentos para una política de ordenamiento territorial en el sentido de actuación del Estado sobre el orden territorial existente para lograr el desarrollo humano ecológicamente sostenible, espacialmente armónico y socialmente justo.

En el caso de la Constitución, se destacan los artículos 64 y 65 referidos al ordenamiento rural, el Artículo 311 referido al ordenamiento del desarrollo municipal, el Artículo 80 referido al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, los artículos 82, 313 y 330 que hacen referencias a la reglamentación de los usos del suelo, el Artículo 334 referido al ordenamiento del desarrollo social y al desarrollo armónico de las regiones y el Artículo 337, referido al ordenamiento de áreas fronterizas y marítimas.

En el caso de las normas legales, son mumerosas las leyes existentes que dan soportes a las diversas acciones que involucra el OT, especialmente en lo pertinente al ordenamiento urbano, rural, ambiental y de áreas marinas (ver Tabla 2).

Lo anterior genera una situación de ambigüedad que se manifiesta en las distintas posturas institucionales frente al tema, en las que se observa un esfuerzo por ir más allá de los alcances establecidos por la Constitución Política para la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, buscando articular los propósitos de la planificación regional armónica y sostenible con la reorganización de la actual estructura político-administrativa y territorial del país (ver Tabla 3).

Lo deseable es una interpretación del ordenamiento territorial con énfasis en la planificación del uso y la ocupación del territorio, entendiendo el uso en términos socialmente aceptables, ambientalmente sostenibles y económicamente viables y la ocupación en términos de desconcentración espacial de los recursos productivos y de las oportunidades de prestación de servicios, empleo, información, acceso a los desarrollos tecnológicos y de una distribución más justa de la riqueza social. Todo ello, en concordancia con cambios en la estructura político-administrativa que conduzcan a una mayor autonomía de las entidades territoriales en la formulación y ejecución de sus políticas de desarrollo territorial.

Concebido así, el ordenamiento territorial colombiano debe proponerse como finalidades, las siguientes:

a. El uso sostenible de los recursos naturales, apoyado en el control riguroso del uso de la áreas protegidas o de manejo especial establecidas en el país y en la zonificación territorial ambiental para asignar usos basados en la aptitud productiva, el contexto social y cultural de cada zona o entidad territorial y en las condiciones económicas presentes.

b. La ocupación integral del territorio, estructurando el sistema urbano, en función de la generación de oportunidades económicas acordes a las potencialidades de los recursos naturales existentes y la asignación de roles productivos a los centros urbanos, considerando, además, la adecuada dotación de servicios e infraestructura básica.

c. La reducción de los desequilibrios regionales, a través del desarrollo de los potenciales específicos de cada región, departamento y municipio y el fortalecimiento de complementariedades, promoviendo el desarrollo armónico de todo el territorio nacional.

 

 

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