ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y
PROCESOS DE CONTRUCCIÓN REGIONAL

Angel Massiris Cabeza
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2.2 REGION Y ORGANIZACION POLITICO-ADMINISTRATIVA EN ALGUNOS PAISES DEL MUNDO

La división de la superficie de la tierra en entidades territoriales es una característica dominante en la organización espacial de las sociedades. Es reconocido que todos los estados, con excepción de algunos muy pequeños, organizan su territorio mediante unidades de diferente rango (jerarquía) superficie, a través de las cuales se vertebra el funcionamiento del sistema administrativo. Con tal división, se pretende facilitar el cumplimiento de las funciones que competen a la administración pública, dando a ésta un ámbito espacial y competencia definidos.

2.2.1 Aspectos generales

Las entidades territoriales de una organización política-administrativa estatal varían en número, nombre y naturaleza entre los diferentes países: municipios o comunas, cantones, distritos o provincias, departamentos y regiones son las más comunes. La naturaleza de estas entidades también es variable, los distritos, por ejemplo, pueden corresponder a municipios en algunos casos, o a una entidad superior al municipio, algo similar ocurre con la provincia, aunque casi siempre se presenta como un nivel superior a municipios y comunas. En algunos casos la provincia corresponde al nivel departamental en otros al nivel regional y en casos como Colombia a un nivel intermedio entre el municipio y el departamento.

En cuanto al número de niveles administrativos, éstos varían en función del tamaño del país y su grado de complejidad interna. En este sentido se presentan países muy pequeños como las repúblicas de Kiribati en Oceanía ( 717 Km2), Singapur en el sureste de Asia (618 Km2) y Malta en el Sur de Europa (316 Km2), las cuales no presentan divisiones administrativas internas, presentándose sólo el nivel nacional.

Otros presentan solo dos niveles administrativos, tal es el caso de los Principados de Liechtenstein (160 km2) en Europa Occidental y Mónaco (1.9 Km2) en el Sureste de Francia, así como la República de Nauru (21 km2) en Oceanía, los cuales dividen su territorio en comunas, los dos primeros y distritos el tercero.

En otros países, además del nivel nacional y local, se agrega un nivel intermedio que algunos llaman departamentos, otros provincias, otros cantones, otros distritos. En los países regionalizados o federales, además de los niveles anteriores se agrega el nivel regional o estatal.

En general, predomina la división en tres niveles: nacional, intermedio (departamentos, provincias, cantones o distritos) y local (comunas o municipios).

La región en la organización territorial de los países se presenta con distintos niveles de poder: desde cuasi-estados como en los casos de España y Bélgica, o como entidades con poder intermedio (Italia); hasta entidades sin poder político pero con funciones importantes en la planificación regional, la descentralización y el fortalecimiento de las sociedades regionales como en los casos de Francia, Alemania e Inglaterra.

En muchos casos la institucionalidad regional (regiones instituidas por el Estado) ha sido producto del reconocimiento de la regionalidad histórica (España, Bélgica); en otros, como lo que ocurre en los países latinoamericanos, la institucionalidad regional aparece como resultado de problemas de disparidades regionales, problemas de integración económica-territorial y de políticas de descentralización administrativa. A continuación se examina el papel de las regiones en la organización político-administrativa de algunos países del mundo.

2.2.2 La región en Francia

Francia es un país unitario y centralizado, cuyo proceso de organización político-administrativa ha ejercido fuerte influencia sobre el proceso colombiano. La división general del territorio francés incluye el territorio metropolitano, los departamentos, distritos, cantones y comunas o municipios. Las autoridades locales son agentes directos del gobierno central.

Los departamentos están gobernados por un prefecto, agente político y administrativo del gobierno y siempre han constituido una instancia muy importante de la organización territorial. Sin embargo, dentro del proceso de descentralización administrativa y de reorganización territorial implementado en este país, estas unidades no eran eficientes para atender los problemas que trascendían los límites departamentales, por lo que se optó por institucionalizar la región, como una entidad administrativa intermedia entre el gobierno nacional y los departamentos. Inicialmente la función de la región era la de desarrollar planes regionales de desarrollo en concordancia con el plan nacional. En 1972, se convierten en establecimiento público al que se le asignan otras funciones de tipo administrativo y financiero. A partir de 1982, la región adquiere también funciones políticas.

La regionalización del territorio francés se basó en la combinación de criterios naturales (regiones naturales) con otros de interés administrativo acordes con la política de descentralización regional. Sólo en unas pocas regiones (Alsacia, Córcega y Bretaña) se observan coincidencias con regiones históricas. En la actualidad Francia se encuentra dividida en 22 regiones, 96 departamentos ( más cinco de ultramar) y cerca de 36.000 municipios, los cuales poseen una mayor importancia frente a los cantones y distritos.

2.2.3 España y Bélgica

En el caso de España y Bélgica, el proceso de regionalización fue muy diferente al francés, al estar ligado al problema de las luchas autonómicas de regiones histórica-culturales poseedoras de una identidad muy definida, con su propia lengua o dialecto. En el caso español, la construcción de la nacionalidad o espíritu nacional ha tenido que enfrentar el problema de su condición pluriétnica y cultural que se manifiesta en una multiplicidad de lenguas y dialectos. Como lenguas se destacan el Castellano, Catalán, Gallego y Euskaro, entre los dialectos el Bable de Asturias, el Maragato de la comarca Leonesa de Astorga, el Castuó de Extremadura, el Murciano, entre otros.

Dentro de este contexto, la organización política española ha oscilado entre el sistema centralista que desconoce las autonomías nacionales y el sistema descentralizado que las reconoce. Bajo el mandato del General Franco se optó por un sistema centralista. Posteriormente, con la Constitución de 1978, se reconoce de nuevo la autonomía de las nacionalidades. En este sentido, se presentan en España dos tipos de formaciones histórica-culturales: las nacionalidades y las regiones. Las primeras son regiones histórica-culturales que lograron su reconocimiento institucional y autonomía política-administrativa. Las segundas guardan su identidad histórica-cultural pero no poseen ninguna función administrativa.

La organización territorial del Estado se define a partir de municipios, provincias y comunidades autónomas. La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Las provincias se organizan a partir de la agrupación de municipios y aquellas que posean contigüidad geográfica e identidad histórica-cultural podrán acceder a autogobierno y constituirse en comunidad autónoma. Actualmente existen 50 provincias que poseen sus propios órganos administrativos y de gobierno, con un gobernador a la cabeza, las cuales además de ser circunscripciones electorales prestan servicios estatales.

La regionalidad histórica-cultural española llevó a la institucionalidad regional, expresada por las comunidades autónomas. De este modo, la región se constituye en un instrumento para mantener la unidad nacional en permanente peligro por las luchas autonómicas. Las comunidades autónomas constituyen cuasi-estados, lo que aproxima el sistema político-administrativo español al federalismo. Algunos autores como Trujillo (1979; citado por Tirado, 1983:35), lo señalan como un federalismo atenuado, ubicado entre el Estado regional y el Estado federal, es decir un Estado "federo-regional".

Algo similar se presenta en Bélgica, donde es clara la diferenciación lingüística y cultural entre dos grupos principales: los flamencos de origen germánico, localizados al Norte del país y los valones, localizados al Sur, descendientes de los celtas y romanos. Estas diferencias degeneraron en enfrentamientos políticos hacia finales de los años sesentas. La Constitución de 1970 reconoció los diversos grupos étnico-culturales, dándoles autonomía cultural y económica. Actualmente se reconocen cuatro regiones: los flamencos (versión dialectal del holandés), los Valones (francés), los Malmédy (Alemán) y la capital Bruselas (bilingüe).

El gobierno belga es una monarquía constitucional hereditaria. La organización territorial del Estado incluye nueve provincias regidas por un gobernador comisionado por el gobierno central. Las provincias se subdividen en distritos administrativos, a cargo de un comisario de distrito. Los distritos se subdividen en comunas o municipios (existen 2.379), a cuyo frente está un burgomaestre designado por el rey.

2.2.4 Italia

En el caso de Italia, el proceso regionalizador no fue estimulado por la presión de grupos culturales, sino como resultado del rechazo al federalismo y el centralismo, optándose por una posición intermedia: el Estado regional, el cual se concretó en la Constitución de 1948. En los criterios de regionalización adoptados priman los histórico-culturales y, en algunos casos, los físicos, razón por la cual, las regiones italianas representan una unidad étnico-cultural o física bien definida, con rasgos propios. La delegación de poderes a las regiones, por parte del gobierno central, fue completada en 1972.

Se distinguen en la organización territorial italiana dos tipos de regiones: las de estatuto especial (definidas en 1948) y las de estatuto común (definidas entre 1970 y 1971). Las primeras son básicamente las grandes islas y algunas zonas fronterizas, sus estatutos son aprobados mediante Ley Constitucional y tienen competencias exclusivas en algunos asuntos. Las segundas tienen un poder legislativo concurrente, dado que el Estado aprueba las normas y principios básicos y las regiones las desarrollan en detalle.

Actualmente, el territorio italiano se divide en 20 regiones, cinco de las cuales poseen estatuto especial. Las regiones de estatuto común, son administradas por un Consejo Legislativo y una Junta Ejecutiva encabezada por un presidente. Cada región se divide en provincias, de las cuales existen 93, divididas, a su vez, en distritos y comunas (8.100) regidas por alcaldes y consejos comunales. Las provincias son una instancia meramente administrativa, cuya delimitación responde a hechos históricos o geográficos.


2.2.5 Alemania

En Alemania, después de la unificación en 1990, se mantuvo el sistema político-administrativo federal, conformado por 16 estados, los cuales tienen gobiernos y parlamentos elegidos autónomamente. Los sistemas políticos de los estados federales tienen su propias constituciones y leyes, las cuales deben ser coherentes con las leyes nacionales. En la distribución de competencias, la nación mantiene funciones relacionadas con la defensa, la política exterior y proyectos de inversión nacionales, entre otros. Los estados tienen la competencia sobre todos los aspectos de nivel estatal, como la educación, los servicios, proyectos estatales de inversión, la planificación, etc.

La mayoría de los estados federales alemanes están subdivididos en regiones, cuyo número depende de la superficie y la población de cada Estado. Algunos tienen cinco o seis regiones, en tanto que otros, como Berlín o Hamburgo, no poseen división regional, debido a su superficie muy pequeña. Las regiones de los estados alemanes son entidades administrativas, carentes de poder político, no tienen parlamento o gobierno elegido, sino un presidente regional que es nombrado por el Primer Ministro Estatal. La función principal de estas regiones se relaciona con la planificación, cada una debe elaborar un plan regional, coherente con el plan estatal y supervisar los planes municipales, los cuales deben ser coherentes con el plan regional.

El siguiente nivel administrativo es el de los distritos, de los cuales existen 543. Estas entidades, tienen una asamblea elegida popularmente y un jefe de distrito, el cual es también elegido popularmente en muchos estados. Los distritos se conforman a partir de la agrupación de municipios y su función se relaciona con la prestación de servicios públicos y sociales. El último nivel administrativo es el de los municipios, de los cuales existen en la actualidad 16.175. Los municipios tienen un concejo municipal elegido popularmente cuyo número puede llegar hasta 80, dependiendo del número de habitantes. El jefe de la administración municipal es de elección popular en muchos estados, en otros la elección la realiza el Concejo Municipal. El nivel municipal es reconocido como el más importante de la organización administrativa, debido a su proximidad a los ciudadanos.

2.3 REGION Y DIVISION TERRITORIAL EN COLOMBIA: UNA DISCUSION

Una de las características del presente siglo en Colombia ha sido la recurrente discusión en torno a la organización territorial del país, aspecto que han cobrado un gran impulso al promulgarse la Constitución Política de 1991. El fuerte de la discusión ha sido la crítica a la división territorial vigente por considerarse ineficiente para los propósitos de desarrollo equilibrado y administración territorial eficiente.
A continuación se realiza un examen de los principales planteamientos y hechos que sobre esta materia han ocurrido en el presente siglo, con la intención de que éstos enriquezcan la discusión que se desarrolla en el momento. El análisis se realiza a partir de cuatro períodos de tiempo o momentos: 1930-1975, 1976-1984, 1985-1991 y el momento actual.

2.3.1 Período 1930-1975

Aunque la discusión comenzó desde 1934, con el llamado de abolición de los departamentos que hizo Julio Tascón, su intensidad se hizo más notoria desde finales de la década de los años sesentas. En 1969, Miguel Fornaguera y Ernesto Guhl, tras criticar y tildar de obsoleta la división político-administrativa del país, proponen una regionalización basada en el "epicentrismo regional", medido este último con indicadores demográficos y económicos. Con esas bases, estos autores definen siete grandes regiones, divididas en 73 comarcas. Tanto las unas como las otras corresponden a espacios socieconómicos integrados, que podían reeemplazar a los departamentos y municipios (Fornaguera y Ghul, 1969).

El trabajo de Fornaguera y Guhl puede considerarse como el primer esfuerzo por lograr una regionalización del país con criterios diferentes a los físico-naturales. Quizás por eso, a dicha regionalización se le encontraron fallas diversas. Gilberto Jurado plantea, por ejemplo, que la definición de las comarcas y regiones se hizo a priori- basado en la visión global de Guhl-, con la hipótesis de que cualquiera variable del medio tiene siempre un límite, el cual coincide con el "espacio cajón" preestablecido. Estos autores ven la metodología manejada por Fornaguera y Guhl, como digna de Vidal de la Blache, pues "el espacio queda fijo, sin movilidad geográfica, por falta de jerarquización de los factores" (Jurado y otros, 1977:6).

En 1971, Rubén Utria califica, también, como obsoleta la división administrativa del país, basándose en cuatro aspectos a saber: Primero, la división no se basa en el concepto de unidad geográfica y socioeconómica; y sus fronteras demarcatorias constituyen generalmente trazados imaginarios a partir de hitos artificiales, o cauces de ríos que unen en vez de separar. Segundo, el tamaño de las unidades no es siempre el más adecuado para los fines de la administración y de las estrategias de desarrollo. Algunos municipios son muy grandes y otros demasiado pequeños. Tercero, la división actual no responde adecuadamente al fenómeno de los centros de atracción y las zonas de influencia. Cuarto, como resultado de diversos factores hay departamentos ricos que pueden enfrentar con facilidad las tareas administrativas y otro que carecen de capacidad para ello.

En 1974 irrumpe un movimiento que alcanzó proyección nacional, el llamado Federalismo Moderno. Fue iniciado en Medellín por un grupo de intelectuales, encabezados por Samuel Syro, quienes veían en el régimen centralista la causa de todos los males de las regiones y promovían el cambio a un régimen federal. Entre sus consideraciones, el Federalismo Moderno planteaba que, además de la participación fija en los impuestos nacionales según el número de habitantes, las provincias debían disfrutar de los impuestos que por su naturaleza corresponden a las regiones. De igual manera esta propuesta planteaba:

"Cada región necesita disponer de recursos fiscales propios y suficientes, así como de capacidad decisoria en asuntos administrativos y políticos. El centralismo deteriora la democracia y estorba el progreso equilibrado de las regiones. Sin régimen federal la descentralización no funciona, y será siempre un anhelo frustrado" (Syro y otros, 1974, citado por Vidal, 1981:43).

La propuesta del Federalismo Moderno ha sido considerada como el enjuiciamiento más severo que hasta ese momento se había hecho al centralismo, y se proyectó como alternativa sólida para lograr la descentralización administrativa efectiva y la disminución de las desigualdades regionales (Vidal, 1981).

 

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