ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y
PROCESOS DE CONTRUCCIÓN REGIONAL

Angel Massiris Cabeza
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2.4 BASES PARA LA CONSTRUCCION DE REGIONES EN COLOMBIA

2.4.1 Marco general

El proceso de configuración regional desarrollado en el país se inició desde la época pre-hispánica, donde las comunidades tribales organizaron su espacio a partir de regiones que eran verdaderos estados que los gobernantes con sus guerreros defendían a toda costa, como forma de garantizar su supervivencia. En la Colonia, este carácter político de las regiones, cedió su lugar a factores económicos y físico-geográficos, los cuales determinaban la conformación regional, manteniéndose el predominio de la regionalidad histórica sobre la institucionalidad regional en el proceso de construcción regional.

En el siglo XIX, los procesos económicos y condiciones físico-geográficas como determinantes de las regiones son afectados por rivalidades político-regionales que buscan imponer su diseño de organización político-administrativa para el Estado naciente. Es un período de gran inestabilidad en la estructura territorial del país, asociada a pugnas por el control político y territorial. La regionalidad histórica sigue jugando un papel esencial en las decisiones políticas referidas a la organización político-administrativa del país, situación que cambia sustancialmente a partir del momento en que la institucionalidad regional entra a determinar la organización territorial, pasando a un segundo plano los elementos histórico-culturales para darle prelación a objetivos de planificación regional, a partir de corporaciones autónomas regionales y, posteriormente, las regiones de planificación.

a. Corporaciones autónomas regionales

La primera corporación autónoma regional del país, se estableció en 1954 y hasta 1991 existían 18. Aunque, en principio, su delimitación obedeció al manejo integrado de cuencas hidrográfica, sus límites tendieron a coincidir con los departamentos existentes, generando, en muchos casos, duplicidad de funciones con estas entidades territoriales. Las funciones también se ampliaron hasta abarcar una gran variedad de objetivos, muchos de los cuales bastante alejados de la concepción hidrográfica inicial. Dentro de estos objetivos se mencionan algunos referidos a proyectos de colonización, adecuación de tierras, proyectos de inversión energética, desarrollo urbano, etc.

La Ley 99 de 1993 introdujo cambios en la naturaleza, organización y funcionamiento de estas corporaciones, al establecer como criterios para conformar corporaciones autónomas regionales, el que las entidades territoriales integrantes constituyan, geográficamente, un mismo ecosistema o conformen una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrográfica, la cual constituirá la base territorial de la corporación. De acuerdo con esta ley, la función principal de estas entidades se relaciona con la administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables y su aprovechamiento sostenible en concordancia con la política ambiental trazada por el Ministerio del Medio Ambiente. La Ley 99 de 1993 mantuvo algunas de las corporaciones regionales existentes al momento de su entrada en vigencia, modificó otras y creó nuevas, hasta completar las 26 que existen en la actualidad. También creó 7 regiones con régimen especial, con el propósito de garantizar el manejo sostenible de áreas que poseen grandes riquezas naturales.

b. Regiones de planificación -CORPES-

Las regiones de planificación colombianas, por su parte, se conformaron, desde 1975, a partir de la agrupación de departamentos. A cada una de estas entidades corresponde un Consejo Regional de Planificación Económica y Social -CORPES-, cuyas funciones son las de buscar el desarrollo intrarregional equilibrado, fortalecer las entidades territoriales que la conforman y preparar los planes regionales de desarrollo.

La capacidad de gestión de estas regiones ha sido variable, en función de la disponibilidad de recursos financieros. Esta disponibilidad ha dependido de regalías por la explotación de recursos naturales no renovables o por contribución de valorización de obras nacionales, entre otros, los cuales no han favorecido por igual a las cinco regiones, encontrándose unas con mayor capacidad de gestión que otras.
Los logros de las actuales regiones de planificación colombianas no han sido muy notorios, pues los problemas de desequilibrios en el desarrollo regional se mantienen, los departamentos no se han fortalecido y las regiones no se han desarrollado como entidad política y social. Muchos factores han contribuido para este pobre balance de los CORPES, se destacan la alta dependencia de estas entidades respecto a la nación y al Departamento de Planeación Nacional y, en consecuencia, la ausencia de capacidad de autodeterminación, los recelos de algunos gobernadores departamentales que perciben el fortalecimiento regional en relación inversa al fortalecimiento departamental, la ausencia de un proyecto socioeconómico que concite la atención de los departamentos que la constituyen y el absurdo espacial de algunas de estas regiones, expresado en su irracional tamaño. Sin embargo, se pueden señalar algunos logros como los del establecimiento y cuantificación de los requerimientos regionales de inversión, la intermediación ante el gobierno nacional y el soporte técnico dado a acciones de los actores sociales regionales.

2.4.2 Construcción de entidades regionales y nuevo orden territorial

La Constitución de 1991, creó las condiciones político-administrativas para entrar a construir un nuevo orden territorial, producto de la combinación de la política de descentralización y autonomía territorial, la democracia participativa y la redefinición de la actual organización territorial; pero, desafortunadamente, ligó la construcción de este nuevo orden a elementos negativos del viejo orden (división departamental) que obliga a reflexionar profundamente sobre el diseño de este nuevo escenario, de modo que se puedan eliminar o reducir las injusticias espaciales que manifiesta el desarrollo regional del país.

Las regiones territoriales, en cuanto su capacidad para disminuir las disparidades del desarrollo regional y las provincias, en cuanto su capacidad para actuar con mayor eficiencia sobre la problemática local, son quizás las entidades regionales que ofrecen el mayor potencial de contribución a la búsqueda del nuevo orden en referencia. Un nuevo orden en el que las entidades territoriales y administrativas puedan tener un mayor poder de autodeterminación de su desarrollo, la sociedad regional sea más partícipe en la toma de decisiones y los recursos y la acción del Estado lleguen a las áreas tradicionalmente abandonadas.

Pero esto depende mucho del camino que se siga en el proceso de construcción de estas entidades y los criterios que determinen su conformación. Por eso, el momento actual es una oportunidad histórica de cambio que se debe aprovechar para intentar corregir los problemas de organización territorial que existen como aporte de nuestra generación al nuevo país que anhelan los colombianos.

Dentro de este contexto, lo primero que se debe hacer es buscar un consenso sobre cual es el país que se quiere hacia el futuro. Será un país federalizado?, será un país descentralizado?, o que todo siga igual?.

Asimismo, es necesario preguntarse sobre el objetivo del nuevo orden territorial. Será para ajustar el territorio a las necesidades que impone el modelo de apertura económica?, será para lograr un desarrollo humano sostenible?, será para eliminar las disparidades del desarrollo regional?, será para descentralizar el centralismo y someter a las regiones marginadas al doble centralismo: Nación-Región?. La respuesta a cada una de estas preguntas lleva implícita un orden territorial diferente e, incluso, en algunos casos contrapuesto, lo que plantea la necesidad, de esclarecer la filosofía del proceso de construcción regional.

La nueva Constitución Política, aunque en esencia es ecléctica, plantea elementos claves para la interpretación del nuevo orden territorial que quiso el constituyente, el cual refleja en gran medida las expectativas de gran parte de la población colombiana, especialmente de aquellos sectores tradicionalmente desconocidos en la toma de decisiones y sometidos a una situación de abandono y marginamiento. Estos elementos apuntan hacia un Estado descentralizado y regionalizado con una finalidad social claramente establecida y un interés en el desarrollo humano sostenible y regionalmente equilibrado. Así se desprende del análisis de los artículos 1, 80 y 334 de la Constitución, donde, a nuestro juicio, se sintetiza la filosofía del nuevo orden territorial a construir.

En términos de organización político-administrativa y para los fines anteriores, la Constitución entrega tres entidades claves: el municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, agente directo del desarrollo local, las provincias como entidades gestoras y ejecutoras de proyectos de interés común para un conjunto determinado de municipios y las regiones, encargadas de la gestión del desarrollo regional. Es un esquema similar al de los estados alemanes, pero con el problema de cómo articular a los departamentos, territorios indígenas y distritos, de modo que exista una debida coordinación y concurrencia en la gestión administrativa y se evite la duplicidad de funciones.

2.4.3 Cinco pilares para la construcción de regiones en Colombia

De lo anterior se desprende que la construcción del nuevo orden territorial exige la profundización de la política de descentralización administrativa y la desconcentración territorial de los recursos productivos, de los servicios y de las oportunidades de empleo. En este contexto, las provincias y regiones territoriales, como entidades regionales, pueden ser un agente clave, un sujeto activo para lograr los cambios demandados por el nuevo orden. La construcción de regiones fuertes y dinámicas, protagonistas del ordenamiento territorial futuro del país, exigen la consideración de cinco pilares: integración funcional, regionalidad histórica, proyecto político, morfometría y propincuidad y autonomía. A continuación se examinan en detalle cada una de éstos (Figura 14).

a. Integración funcional

Un primer elemento a considerar en el diseño y construcción de una región, sea esta una provincia o región administrativa y de planificación es su integración funcional, aspecto ligado al concepto de región funcional (ver numeral 2.1.2), mediante el cual se delimitan espacios estrechamente relacionados entre sí, a partir de los flujos de bienes, personas, información o ideas.

La integración funcional se establece a partir de uno o varios centros, nodos o polos que constituyen núcleos de impulsión. Estos pueden ser una o varias ciudades las cuales actúan como polarizadoras de un determinado territorio al cual organizan y sirven, ejerciendo, por tanto, un papel dirigente en su región. Cuando el espacio polarizado es amplio, la región funcional puede abarcar varias ciudades, ligadas, también, entre sí por intensas interacciones.

La amplitud de una región funcional depende de la jerarquía de la ciudad o ciudades que organizan la región y del grado de desarrollo de la red de carreteras por la que se establece gran parte de los flujos e interacciones. La jerarquía urbana es determinada, a su vez, por el alcance espacial de las funciones que desempeñan las ciudades, el cual se relaciona directamente con el número y grado de especialización de estas funciones (comerciales, administrativas, políticas, recreativas, etc.).

La integridad funcional de una región es decisiva para facilitar el desarrollo armónico de las entidades territoriales que la conforman, mientras mayor se esta articulación mayores serán las posibilidades de ejecución de proyectos de inversión regionales cuyos beneficios se redistribuyan de manera equilibrada en los espacios subregionales. Aquí es importante considerar que las relaciones funcionales establecidas entre las ciudades polarizadoras con los demás centros y áreas rurales de una región funcional presentan áreas con distinto grado de integración funcional: fuerte, regular y débil. Las áreas fuertemente integradas coinciden los espacios más próximos a la ciudad, con los cuales se presentan los flujos y vínculos más intensos, las áreas regularmente integradas, coinciden con el alcance promedio de las distintas funciones urbanas y las áreas débilmente integradas son aquellas con las cuales la ciudad central presenta vínculos escasos, relacionados, en lo fundamental, con funciones muy especializadas. Estos espacios, generalmente son atraídos por otras ciudades que compiten con la ciudad central. En este sentido, mientras más fuerte sea la integración de todos los espacios que constituyen la región mayor será la eficiencia de ésta para promover su desarrollo. A esta mayor integración influyen aspectos de morfometría y propincuidad regional que se desarrollan mas adelante.

Los criterios funcionales comenzaron a utilizarse en Colombia, a partir de la década de 1970. El Departamento Nacional de Planeación DNP fue el primero en proponer una regionalización funcional del país en 1976, basados en criterios nodales (Figura 15). El objetivo era delimitar áreas y centros administrativos y fijar bases territoriales para una adecuada definición de regiones político-administrativas. Esta primera propuesta fue modificada en 1980 (Figura 16). De manera coetánea, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi elaboraba sus primeros atlas regionales (Caribe y Andino), en los cuales se incluía el componente de organización funcional del espacio. Estos primeros intentos llevaron a que el IGAC iniciara, en 1981, estudios sobre la estructura urbano-regional del país, tendiente a determinar la organización del espacio colombiano y las regiones funcionales organizadas por los centros urbanos de nivel jerárquico diferente. El resultado fue un mapa de organización funcional del territorio colombiano en varios niveles. Asimismo, Massiris (1987), aplica criterios funcionales en la elaboración de su propuesta de redefinición de la división departamental del país.

Al aplicar criterios de integración funcional a la organización regional colombiana es posible descubrir que muchos de los procesos de construcción regional que se llevan a cabo en la actualidad, se realizan sobre la base de departamentos cuya integración funcional es débil, como ocurre en la Costa Atlántica, en donde la ciudad central organizadora de la región, Barranquilla, mantiene unas relaciones funcionales débiles con los departamentos de Córdoba y Sucre, explicadas por la lejanía de estos departamentos y por la competencia que sobre la organización de estos espacios ejercen Cartagena y Medellín.

Lo anterior se observó en la regionalización nodal realizada por el Departamento Nacional de Planeación en 1980, con base en la evaluación de los contactos externos entre ciudades para establecer las asociaciones dominantes alrededor de una ciudad central. Este estudio arrojó la existencia de dos regiones funcionales en la Costa Atlántica: la Región Nororiental integrada por La Guajira, Cesar, Magdalena y Atlántico, con centro en Barranquilla y la Región Noroccidental integrada por los departamentos de Bolívar, Sucre y Córdoba con centro en Cartagena, situación que no ha presentado cambios significativos en los últimos 20 años.
La Figura 16 muestra la regionalización del país que agrupa a los departamentos más integrados funcionalmente, este mapa constituye una excelente guía para los acuerdos políticos tendientes a construir las futuras regiones administrativas y de planificación.

 

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