b. Regionalidad histórica

Desde el momento de la conquista española y, especialmente en la Colonia, se inició el proceso de construcción regional en lo que hoy es la República de Colombia. Un examen de la Cartografía Histórica del País, muestra como en 1685, ya se distinguían en nuestro territorio las regiones de Río de la Hacha, Santa Marta, Cartagena, Popayán y Granada, denominadas como provincias, las cuales evolucionaron para consolidar hacia el siglo XIX las regiones de Bolívar, Magdalena, Antioquia, Tolima, Santander, Cundinamarca, Boyacá y Cauca.

Esta regionalidad histórica fue un factor importante en el desenvolvimiento del proceso de organización político-administrativa del país en el siglo XIX. Cada una de las regiones poseía su propia economía de autoabastecimiento, su cultura o género de vida, como resultado del aislamiento producido por los accidentes orográficos y por las pésimas condiciones del transporte que constituían serias barreras a la interacción regional.

Antes de 1850, no existía una economía nacional integrada, es decir, no existían relaciones comerciales estables entre las diferentes regiones de la Nueva Granada. El país era, entonces, un país de regiones históricamente construidas, con cierta homogeneidad cultural, expresada en sus valores espirituales (lenguaje, religión, costumbres, ideología), experiencia histórica vivida, estructura social y territorialidad: la cultura opita en la región del Tolima Grande, la cultura paisa en la región antioqueña incluyendo el Viejo Caldas, la cultura costeña en las regiones de Bolívar y Magdalena, la cultura santandereana en los santanderes, la cultura cundiboyacense, la cultura pastusa, etc.

En el siglo XX se presentan cambios fundamentales en la integración económica-territorial del país, al desarrollarse ostensiblemente los medios de transporte, rompiendo con el aislamiento que alimentaba el sentimiento regionalista. Simultáneamente el predominio del campo fue cediendo su lugar al predominio de la ciudad en la organización del espacio nacional y las nuevas divisiones del territorio respondían cada vez menos a la regionalidad histórica, cuyo peso político y homogeneidad cultural fue perdiéndose por el fraccionamiento de los antiguos estados o departamentos, para crear nuevas entidades departamentales que en casos como el Chocó correspondían con aspiraciones regionales legítimas, en tanto que en otros como Risaralda y Quindío, respondían más a apetitos burocráticos y de representación política (Fals, 1996).

De este modo, las ocho regiones históricas del país: Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Santander y Tolima que en 1863 constituían los Estados Unidos de Colombia y que en 1886 fueron convertidos en departamentos, son paulatinamente divididas, al desmembrar de éstas nuevas entidades territoriales: la región de Bolívar fue dividida en tres departamentos: Bolívar, Córdoba, creado en 1951 y Sucre en 1966; la región del Magdalena en cuatro: Magdalena, Atlántico, creado en 1905, La Guajira en 1964 y Cesar en 1967; la región de Santander en dos: con Norte de Santander creado en 1910; la región del Tolima en dos con el Huila que se crea en 1905; la región de Antioquia, en cuatro: Antioquia, Caldas creado en 1905 y Risaralda y Quindío creados en 1966; La región de Boyacá en tres: Boyacá, Casanare y Arauca.

Los nuevos departamentos, aunque en principio aparecían como algo extraño a la conciencia territorial de la población, cuya identidad estaba más próxima a la región "madre", con el paso de los años fueron construyendo su propia identidad, generando una nueva conciencia regional y una nueva iconografía. Hoy, por ejemplo, es casi imposible encontrar un cordobés o sucreño que se sienta bolivarense. Situación que es bien clara en las competencias deportivas, especialmente en el béisbol.

Así, llegamos al momento actual, en el cual se observa una vuelta a la provincia y a la región como entidades de la organización político-administrativa del país. El proceso de fragmentación departamental y municipal iniciado desde comienzos del presente siglo, cede su lugar al reagrupamiento de municipios en provincias y de departamentos en regiones y, como ha sido normal, surgen, también, los intereses políticos y apetitos burocráticos como motivación principal en algunos procesos de acuerdo para la creación de regiones.

La regionalidad histórica como criterio para la construcción regional plantea la necesidad de realizar una lectura retrospectiva del proceso de organización regional del país, para encontrar en el pasado la huella regional que hoy observamos difusa. Con este criterio se puede reconstruir el mapa de las regiones históricas del país, como punto de partida del proceso de construcción regional actual. Se trataría de integrar nuevamente los espacios que fueron desintegrados en el último siglo, ajustándolos en función de algunos cambios fundamentales en la integración funcional del territorio. De este modo, existirían en el país 8 regiones, en las cuales se presenta la mayor empatía cultural.

En el caso de la Costa Atlántica es notable que históricamente en este espacio han existido dos regiones: Bolívar, integrada por los departamentos de Córdoba, Sucre y Bolívar, con epicentro histórico y funcional en Cartagena y la región del Magdalena integrada por los departamentos de Atlántico, Magdalena, Cesar y La Guajira, con epicentro histórico en Santa Marta y epicentro funcional en Barranquilla. Si esta base histórica la confrontamos con el mapa de regiones funcionales del país, encontramos que existe coincidencia en identificar a estas dos regiones costeñas, aspecto que no debe desdeñarse en el proceso de construcción regional que se vive en el Caribe colombiano.

c. Proyecto político

Además de los criterios históricos y funcionales, la construcción de una región debe considerar, también, la existencia de un proyecto político concertado entre los distintos actores sociales del desarrollo regional: productores, comerciantes, profesionales, gobiernos departamentales y/o municipales, grupos étnicos minoritarios, pequeños campesinos, colonos, mineros, etc., cuyos objetivos y planes deberán contribuir a aglutinar a estos actores en torno a escenarios futuros de desarrollo económico y socio-cultural, los cuales constituirán la razón de ser de la región y la base de la construcción social, cultural y política de la región.

- Construcción social

La construcción social implica la creación o consolidación de una sociedad regional, en la cual las instituciones públicas, clase política, empresarial, organizaciones sociales, sindicales y gremiales superen la visión departamental hacia una visión e identidad regional, que favorezca la cohesión social de la región y ayude a que la población regional sea capaz de movilizarse tras la realización del proyecto político, es decir, a que sea capaz de transformarse de objeto dominado y manipulado a sujeto activo de su propio desarrollo (Boisier, 1988). Este carácter activo se manifiesta en movimientos sociales que expresan la regionalidad de la población y las aspiraciones colectivas con respecto a sus escenarios de desarrollo regional.

La existencia de esta sociedad regional evitará que el poder entregado por la Nación a la región tenga como depositario exclusivo a los grupos políticos dominantes, en detrimento de los demás sectores sociales, situación que acabaría con todas las expectativas que se tengan en torno a los alcances de la regionalización colombiana en el nuevo orden territorial que se busca y en el mejoramiento de las condiciones de vidas de grandes porciones de territorio históricamente marginados de los beneficios del desarrollo nacional.

- Construcción cultural

La construcción cultural plantea la necesidad de que el proyecto político reconozca la diversidad cultural existente en la región. No se puede olvidar que de la misma manera como la diversidad del medio natural ofrece oportunidades diferenciadas de desarrollo económico y social que exigen un mayor o menor esfuerzo para lograr el progreso, la diversidad cultural plantea la necesidad de un tratamiento diferenciado del territorio que respete a los distintos grupos culturales o étnicos que coexisten en dicho espacio.

Asimismo, se hace necesario que el proyecto político contemple mecanismos de articulación de las culturas subregionales y locales, de modo que se pueda superar la debilidad que a este respecto se manifiesta en las actuales regiones CORPES: la inexistencia de una cultura regional, debido a la agrupación de departamentos sin historia común.

Las comunidades indígenas y negras constituyen espacios culturales muy diferentes a los espacios donde domina la cultura mestiza. Así mismo, dentro de esta última existen diferentes subgrupos diferenciados bien por atributos de lenguaje y otros valores culturales (antioqueño, nariñense, santandereano, costeño) etc. (Figura 17). Aún dentro de cada uno de estos grupos, puede asimismo distinguirse diversas subculturas como en el caso de la costa, donde según mapa elaborado por el CORPES de la Costa Atlántica en 1991, se presentan al menos 10 subregiones culturales (Fals, 1996:48). En este sentido, Fals (1996), llama la atención en el hecho de que a pesar de ser costeños, se presentan diferencias culturales, de modo que no pueden considerarse idénticos a un cordobés con un guajiro, como tampoco puede confundirse a un costeño sabanero (de las sabanas de Córdoba, Bolívar y Sucre) con el costeño de las ciudades de Barranquilla y Cartagena; asimismo, se presentan subculturas significativas como la denominada por Fals (1988,1996) "anfibia" presente en la Depresión Momposina y en la Ciénaga Grande de Lorica.

- Construcción política

La construcción política, por su parte, hace referencia al proceso político-administrativo que ha de desarrollarse para la creación legal de la región y en la cual la participación de las fuerzas parlamentarias de los departamentos, la voluntad de los gobernadores y del Gobierno Nacional y el apoyo popular son determinantes. negociación de los departamentos costeños ante el Gobierno Nacional y hacer sentir la voz de la región en el Congreso de la República, así como la realización de importantes proyectos de inversión regional, que constituyen un avance en el proceso de consolidación de la sociedad regional. No obstante, el grado de cohesión de dicha sociedad es aún débil, a lo cual contribuye la debilidad de las sociedades departamentales.

En general, conviene siempre considerar que en la construcción política de una región son válidos los elementos considerados por Sanguin (1981:52) para el caso nacional, al plantear que la existencia de atributos culturales son los que justifican la razón de ser nacional. Los atributos culturales son los ladrillos con los cuales se construye la viabilidad política; el cemento que une esta viabilidad esté formado por interacción social y las ideas políticas del pueblo afectado.

d. Morfometría y propincuidad regional

El logro de la integración regional, la concertación de proyectos de desarrollo social y económico y la eficacia en la planificación territorial, pueden verse beneficiados cuando en el proceso de construcción se consideran también elementos de morfometría regional con criterios de propincuidad, los cuales tienen que ver con la dimensión regional, especialmente con aspectos de tamaño y forma de la región.

Aunque esto puede parecer simplista o teórico, el tamaño de las unidades regionales y su forma han sido aspectos importantes en la regionalización de Francia y Estados Unidos. La ciencia geográfica, por su parte, ha desarrollado una profunda conceptualización en torno a la interacción espacial y las condiciones de tamaño y forma que favorecen la movilidad espacial y la administración y control territorial. El tamaño y la forma constituyen propiedades significativas de las superficies territoriales.

En el caso de la construcción regional la propincuidad se define en términos de eficacia espacial de la región en cuanto se refiere a la proximidad entre los grupos humanos y entre la población y los centros administrativos o capital regional. En este sentido, existen principios geográficos que señalan que los fenómenos de la naturaleza alcanzan sus objetivos por el camino más corto (Haggett, 1975:45). Tal idea, añade Haggett, aparece en la ciencia física durante el siglo XVIII, en la obra de Labrange, formulada como "principio de acción mínima", y reaparece en el análisis de sistema como concepto de energía potencial mínima. En investigación operativa se denomina geodésica (o líneas óptimas de movimiento) y en las ciencias sociales se le conoce con el nombre de principio de esfuerzo mínimo (Haggett, 1975:45).

Los principios de la interacción espacial consideran que al aumentar la distancia a partir de un centro, aumenta la fricción de distancia -obstáculos- para la interacción eficaz con los demás centros con los comparte el espacio, y aumentan, también, las oportunidades mediadoras -intervinientes- de otros centros, para prestar en forma eficaz el servicio administrativo (Abler y otros, 1971).

Tanto la eficacia del movimiento interno como la eficacia de los límites de una unidad regional contienen intrínsecamente el factor distancia como elemento clave. Factor considerado vital para identificar la racionalidad espacial de la división regional del país. A este respecto, Massam (1972:60), plantea que la función administrativa al demandar movimiento físico de personas y bienes, es afectada en su eficiencia por la estructura espacial que adoptan estas unidades.

Sanguín (1981:25) refiriéndose a este tema identifica y evalúa las formas más comunes que los países adoptan, las cuales son válida también para las regiones. Este autor señala las formas alargadas, compactas, apendicular, fragmentada, perforada, estrangulada y circundada.

La forma ideal es la compacta, debido a que maximiza la proximidad de los grupos humanos, les permite compartir mejor sus influencias recíprocas, disminuye los costos de los servicios públicos y facilita un mayor acceso a las áreas periféricas, permite una mayor integración de las redes de transportes, un mayor control de todos los puntos del territorio y una mayor conectividad entre los distintos centros urbanos o nodales de la región. Una región compacta comprende un máximo de territorio en el interior de un mínimo de perímetro de límites (Sanguín, 1981:25).

Dentro de este contexto, se han utilizado principios geométricos para hallar las formas más compactas de unidades territoriales y administrativas, llegándose a las siguientes conclusiones: Primero, los polígonos regulares son formas más económicas, que los polígonos irregulares. Segundo, los círculos son los polígonos regulares con mayor compacidad. Tercero, los hexágonos son los polígonos regulares que permiten la mejor división de un territorio.

Con base en lo anterior, la forma circular es, geométricamente, la más compacta pero poco útil para realizar divisiones regionales por los espacios que quedan por fuera de los límites al unir varios círculos. Esta limitación es superada por las formas hexagonales las cuales, aunque presentan una menor compacidad, permiten el ensamble de distintas regiones hexagonales.

Massiris (1987) aplicó estos principios a los departamentos colombianos, utilizando los polígonos de Thiessen para llegar a una división departamental hexagonal. A la división obtenida le aplicó una fórmula matemática que medía el grado de compacidad de cada unidad y la comparó con la compacidad de las unidades departamentales actuales, los resultados fueron sorprendentes, tanto en la mejoría de la compacidad de las unidades obtenidas con los polígonos de Thiessen, como en los cambios de tamaño que deberían tener los actuales departamentos para ser espacialmente más eficientes. Seguidamente, La regionalización departamental obtenida mediante la aplicación de los polígonos de Thiessen la comparó con las regiones organizadas funcionalmente por las capitales departamentales (regiones funcionales) y los resultados también fueron muy sorprendentes, por las coincidencias encontradas en ambas regionalizaciones.

En cuanto al tamaño, aunque no existe un tamaño-base que se pueda considerar como óptimo, pues esta es una noción relativa a algunos factores integración y desarrollo económico-territorial, existen algunos procesos que pueden ser afectados por la dimensión territorial de una región. En este sentido, es reconocido que mientras mayor es la región, mayores son los obstáculos físicos (fricción de distancia) y el esfuerzo requerido para administrar el territorio y atender las demandas de los espacios periféricos. Este hecho es más relevante cuando se trata de regiones localizadas en áreas con fuertes variaciones de relieve y bajos niveles de accesibilidad, donde son más eficaces los tamaños pequeños. En las áreas planas, con una buena integración territorial, en términos de transporte, el tamaño óptimo puede abarcar un espacio mayor.

En la definición de un tamaño óptimo es necesario, además, considerar otros elementos de contenido que son determinantes de la eficiencia espacial de la región. Dentro de éstos se destacan los recursos de producción disponibles, la necesidad de ejercer un control sobre todo el territorio y de ser regiones políticamente fuertes. En este sentido, mientras más amplio sea el territorio de la región, mayor puede ser el capital natural disponible y el poder político, pero será menor el control eficaz de la totalidad del territorio. En este punto influye, también, el grado de eficacia, de la localización de la capital regional.

El tamaño óptimo resultará, entonces, de la combinación equilibrada de variables de eficacia espacial (en términos de forma y localización de la capital), disponibilidad de recursos productivos, control territorial y poder político. En el caso de la Región de la Costa Atlántica, no hay duda que desde el punto de vista de propincuidad, la unión de los siete departamentos continentales más el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, puede resultar en una región muy grande, dada la lejanía geográfica de San Andrés y los problemas de integración territorial que presentan vastas zonas del sur de Bolívar, sur del Magdalena, sur del Cesar y la Depresión Momposina, con respecto a sus capitales departamentales y a la localización de la probable capital regional en Barranquilla. En cuanto a la forma, su compacidad sería baja y, además, la inclusión del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la convierte en una región fragmentada, con las desventajas que para este tipo de formas señala André-Louis Sanguín (ver Sanguín, 1981:26-27).

e. Autonomía

En este punto se hace referencia básicamente al poder de la regiones territoriales -RET- para administrar y planificar el desarrollo de su territorio y gestionar de manera autónoma los asuntos que sean de su interés. Este poder dependerá de la manera como se resuelvan interrogantes relacionados con la distribución de funciones, competencias y recursos entre la Nación, los departamentos y las RET, los cuales aún no están muy claros. Qué funciones y servicios va a transferir la Nación a la región? Qué poder entregarán los departamentos a la región para que ésta sea una entidad fuerte sin que se disminuya la importancia de ellos?, Cómo evitar que las regiones territoriales reproduzcan la estructura burocrática de los departamentos y el esquema centralista de la Nación?. He aquí preguntas claves que necesariamente deberán ser consideradas dentro del proceso de construcción regional.

Son muchas las respuestas que estudiosos de la materia han dado a estas cuestiones cruciales, especialmente a partir de rigurosas interpretaciones jurídica de las normas constitucionales y de discusiones en torno al contenido de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, así como la prolífica discusión dada en el seno de la Comisión de Ordenamiento Territorial.

De las definiciones que sobre estos asuntos se presenten en el futuro dependerá en gran medida el nuevo orden político administrativo del país. Un orden que puede orientarse hacia una planificación descentralizada, a partir de regiones fuertes por las funciones y recursos transferidos o cedidos por la Nación y los departamentos; o un orden basado en el poder absoluta de la Nación que asigna múltiples competencias a municipios sin recursos suficientes para cumplirlas, con unas entidades departamentales y regionales débiles, sin funciones significativas; o un orden en el que las entidades territoriales menores estén sometidas a un doble poder: el central y el regional.

La etapa de región administrativa y de planificación, previa a la región territorial, debe servir para que la región negocie con la Nación el poder fiscal, administrativo, planificador y, si es posible, legislativo, que le será transferido y se discuta entre los departamentos el perfil de región territorial que se quiere. El cual ojalá se oriente hacia el querer del constituyente de 1991, quien interpretando las expectativas de la sociedad, perfiló una organización regional como soporte para una planificación descentralizada en la cual la Nación entrega a la región la función de formular, orientar y ejecutar de manera autónoma los planes regionales (supradepartamentales) y de gestionar los asuntos que sean de su interés y los departamentos ceden a la región recursos y funciones que permitan a ésta convertirse en sujeto activo, jalonador del desarrollo departamental y regional.

La planificación descentralizada, como soporte del nuevo orden territorial lleva implícita, entonces, la capacidad de decisión y actuación autónoma de las regiones en sus asuntos, lo que significa un cambio en el proceso de planificación, tradicionalmente realizado de arriba a abajo, por un proceso de abajo a arriba, en el cual la Nación ya no impondría la planificación a las entidades territoriales, sino que armonizaría los planes de éstas en un plan nacional de carácter indicativo.

Los aspectos de autonomía y perfil regional son tan determinantes para la justificación y protagonismo de las regiones que los demás pilares señalados antes (integración funcional, regionalidad histórica, proyecto político, propincuidad, etc.), pasan a un segundo plano.