Por: Angel Massiris Cabeza(1)

0. INTRODUCCION

1. EL CONCEPTO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

2. REGION Y ORGANIZACION TERRITORIAL

3. CONCLUSIONES

4.REFERENCIAS CITADAS

0. INTRODUCCION

El país atraviesa por un momento de cambio y construcción de un nuevo orden político-territorial, cuyos pilares centrales son la descentralización y autonomía territorial, la democracia participativa, la reorganización de la división político-territorial, el desarrollo humano sostenible y regionalmente armónico y el respeto por la autonomía y diversidad cultural. Estos elementos se pueden agrupar en dos grandes procesos: la construcción de un nuevo orden político-administrativo y la elaboración de un nuevo estilo de planificación del desarrollo, los cuales se articulan para conformar el gran proceso de ordenamiento territorial esbozado por la Constitución Política de 1991.

La construcción del nuevo orden político administrativo se fundamenta en la definición que la Constitución hace del Estado colombiano, al caracterizarlo como "Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general" (Art. 1, CP). En esta definición se establecen las bases para el fortalecimiento del proceso de descentralización y autonomía territorial y de democracia participativa sobre la base de la unidad nacional. El Artículo 286, a su vez, establece nuevas entidades territoriales como los territorios indígenas y distritos y abre la posibilidad de dar este carácter a las provincias y regiones que se constituyan.

En síntesis, la nueva Constitución establece formas estructurales y territoriales de organización del sistema político-territorial del país, en coincidencia con viejas aspiraciones colectivas, tales como la descentralización y autonomía territorial y cambios sustanciales a la obsoleta división político-administrativa, especialmente con la introducción de regiones y provincias. La misma Constitución ordenó la creación de la Comisión de Ordenamiento Territorial -COT-, con el encargo de realizar estudios y formular ante las entidades competentes las recomendaciones que considerara del caso para acomodar la división territorial del país a las disposiciones de la Constitución. El surgimiento de la COT y el cumplimiento de su misión, sirvió de acicate al renacer de la reflexión y la participación social en torno a la elaboración de las bases legales del nuevo ordenamiento político-administrativo delineado por la Constitución de 1991. Los temas de la descentralización política, administrativa y fiscal, la autonomía territorial y la reorganización de la división territorial fueron objeto de estudio y discusión en audiencias públicas y mesas de trabajo, foros locales, provinciales, departamentales y regionales, asistidos por la COT.

Ha sido muy notorio en este proceso el despertar de las colectividades locales, provinciales y regionales, las cuales, después de mantener más de cien años de mutismo, ante el centralismo enervante y excluyente, están intentando recuperar su capacidad de actuación en la construcción de los nuevos escenarios de administración y desarrollo territorial. Este despertar ha puesto al descubierto que las fuerzas políticas y económicas dominantes en el proceso de construcción de los escenarios estructurales y espaciales del país, en los últimos cien años, no han logrado borrar del todo, la memoria histórica de muchas provincias y regiones que ven en su constitución como entidades territoriales autónomas, una oportunidad para desarrollarse, para ser sujetos activos de su destino.

Simultáneo al proceso de construcción del nuevo orden político-administrativo, la Constitución establece también las bases para el desarrollo del otro gran proceso ordenador, la construcción de un nuevo estilo de desarrollo que permita concretar las finalidades sociales, culturales, económicas, ambientales y espaciales, establecidas por la Carta Política. Se trata de un modelo basado en un concepto de desarrollo, social y culturalmente aceptable, económicamente viable, ecológicamente sostenible y espacialmente equilibrado.
Dentro de este contexto, la planificación del desarrollo adquiere dimensiones antes poco valoradas. Al énfasis tradicionalmente desarrollista y sectorial se le plantea la necesidad de introducir las dimensiones socio-cultural, ambiental y espacial, de modo que el desarrollo no sólo busque el crecimiento económico sino, especialmente, el desarrollo humano sostenible y territorialmente armónico.

La dimensión socio-cultural se encuentra presente en el Capítulo 5 de la Constitución, así como en los artículos 64, 65, 246, 329 y 334 de la misma. Los contenidos de estas normas se oponen, en gran medida, a la concepción economicista del desarrollo, que sobrevalora el crecimiento económico como factor de desarrollo social, lo cual ya no tiene ningún sustento hoy. En este sentido, cobran vigor los planteamiento del Padre Nel Beltrán en el Sexto Foro del Caribe Colombiano, realizado en Montería en octubre de 1996, al considerar que el desarrollo es ante todo "el desarrollo de las personas y de los pueblos". De este modo, la economía sólo tiene sentido humano cuando es una actividad dirigida a satisfacer las necesidades de toda la sociedad. Asimismo, el desarrollo no puede desligarse de las particularidades que presentan los grupos culturales minoritarios (indígenas y negros), como tampoco puede desconocer la situación de conflicto y violencia que experimenta el país.

La dimensión ambiental, introducida por la Constitución en los artículos 79, 80, 81 y 289, entre otros, y desarrollada por la Ley 99 de 1993; deja en claro el carácter sostenible que deben tener las actividades económicas. En tal sentido, la planificación del desarrollo en su expresión ambiental, debe coadyuvar a la preservación, protección y recuperación de los recursos naturales que requieren el desarrollo de las generaciones futuras y al mantenimiento de las condiciones de equilibrio ambiental que exige la vida.

La dimensión espacial, referida al desarrollo regional armónico, se encuentra en el Artículo 334 de la Constitución, donde quedó consignada la preocupación del constituyente por las disparidades regionales del desarrollo y la concentración de los recursos productivos y oportunidades de bienestar en algunas áreas desarrolladas en detrimento de otras marginadas.

En el mismo orden de ideas, el proceso de ordenamiento territorial del país se desarrolla dentro del contexto de globalización que caracteriza al actual orden económico internacional, lo que obliga a considerar esta situación en el diseño y formulación de las políticas ordenadoras. Tal situación genera un conflicto entre la lógica del desarrollo económico generado en el marco de economía abierta y la lógica del nuevo orden territorial en lo que corresponde a sus objetivos ambientales, sociales, culturales y espaciales.

Este conflicto se explica, como lo plantea González (1992:33), por el hecho de que la apertura económica lleva consigo procesos de reconversión industrial y agropecuaria que implican modernización y relocalización de población que de hecho afectan el ordenamiento del territorio, al fortalecer los centros urbanos localizados estratégicamente para la producción y comercialización con el resto del mundo. Asimismo, las áreas rurales con mayores posibilidades para la producción agropecuaria competitiva (de exportación), se dinamizan y expulsan población. De este modo, los efectos espaciales del desarrollo económico estimulado por la producción competitiva llevan a la concentración de sus beneficios en las regiones o centros urbanos dinámicos donde se concentran las mayores ventajas competitivas en detrimento de las regiones o centros deprimidos, los cuales tradicionalmente no se han beneficiado de este desarrollo. Esto, de hecho, choca con el objetivo de armonía del desarrollo regional establecido en el Artículo 334 de la Constitución Política, el cual es connatural a las políticas de ordenamiento territorial.

El conflicto también está presente cuando se examinan los objetivos del desarrollo humano sostenible y el uso y ocupación óptima del territorio que hacen parte de los objetivos claves de la política de ordenamiento territorial. Es el conflicto entre conservar los recursos naturales y condiciones ambientales que requiere el desarrollo futuro del país y mantener el aprovechamiento irracional de estos recursos, propio de las relaciones capitalistas de producción, cuyos costos de producción no incluyen los costos ambientales de tales actividades.

Todo lo anterior exige nuevas estrategias, políticas e instrumentos de planificación que se ajusten a lo nuevos escenarios en proceso de construcción. El ordenamiento territorial es una de estas estrategias. El presente artículo se propone, desde una perspectiva académica, aportar elementos conceptuales y experiencias que contribuyan a enriquecer los actuales procesos constructores del nuevo orden territorial colombiano.

(1) Profesor Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia -UPTC-. Director Programa de Estudios de Maestría en Geografía, convenio UPTC-Instituto Geográfico Agustín Codazzi.