1.1.3 Sistema Italiano de Ordenamiento Territorial

Italia es un Estado unitario parlamentarista, descentralizado al nivel regional. Su superficie es de 301.285 Km2, equivalente a la cuarta parte del territorio colombiano. Está ocupado por 57'510.000 personas, para una densidad total de 190 hab./km2. Su organización político-administrativa se estructura a partir de 20 regiones cada una de ellas dividida en provincias de las cuales existen 95, las provincias se dividen en municipios de los cuales existen 8.100. Los municipios italianos mantienen la característica ya destacada en Alemania y Suiza, son municipios pequeños, su tamaño promedio es de 37 km2 y su población promedio es de 7.000 habitantes, lo cual constituye una fortaleza para el carácter participativo de la planificación territorial. Las ciudades más pobladas son Roma con 2'600.000 habitantes, Milán con 1'300.000 y Nápoles con 1'000.000.

a. Antecedentes y características destacables

El OT en Italia tiene sus antecedentes en la Ley Urbanística de 1942, la cual introdujo los "Planes Territoriales de Coordinación" -PTC- para regiones y asociaciones de municipios. En la década de los años sesenta se elaboró un modelo prospectivo para el desarrollo territorial de Italia, aplicando los conceptos alemanes de lugares centrales, sistema de ciudades y región funcional. Entre 1967 y 1968 se realizaron "Esquemas de Desarrollo Económico y Ordenamiento Territorial" en el ámbito regional.

Al igual que lo observado en Alemania y Suiza, la política italiana de OT presenta un alto grado de descentralización. No existe un Plan Nacional y las regiones tienen la responsabilidad principal del OT, el cual es entendido en función de planificación física espacial con fuerte contenido ambiental y estrecho vínculo con los planes de desarrollo económico, los cuales constituyen marcos de referencia para los planes de OT. Dos limitaciones que se observan en la política italiana de OT son la subordinación de los planes territoriales y urbanísticos a los planes sectoriales y la centralización de las inversiones en el nivel nacional, lo cual genera dificultades para que las entidades territoriales puedan cumplir las funciones de ordenamiento que les son asignadas. La formulación y aprobación de los planes es altamente participativa.

b. Soporte jurídico y organización administrativa

Por su carácter descentralizado, las competencias de la Nación en el OT son escasas. Se limitan a la coordinación, grandes infraestructuras, obras públicas de interés nacional y la política de bienes culturales y medio ambiente. Para ello, cuenta con dos entidades claves: el Ministerio de Obras Públicas y el Ministerio de Bienes Culturales y Ambientales.

Como consecuencia del carácter descentralizado de la política de OT, la Nación no elabora planes nacionales, pero tiene en la Ley 1150 de 1942 la norma estatal fundamental, reguladora de la gestión que realizan las regiones, provincias y municipios. Dentro de este contexto, las regiones han establecido sus propias leyes de OT, con base en las cuales formulan los planes territoriales regionales (PTR), los que sirven de referencia para los Planes Territoriales Provinciales -PTP-, los que, a su vez, constituyen un marco orientador de los Planes Urbanísticos que realizan los municipios.

c. Instrumentos de gestión

Tal como lo describe HILDENBRAND (1995) en el nivel regional, el principal instrumento de gestión lo constituyen los Planes Territoriales Regionales -PTR- aprobados, por lo general, mediante leyes regionales. Los PTRs son vinculantes para los niveles inferiores y para las acciones sectoriales de incidencia territorial y deben ser armónicos con los "Programas de Desarrollo Económico y Social Regional". Para su formulación y aprobación se han establecido procedimientos de participación pública (ciudadanos, organismos públicos y privados), en plazos que oscilan entre 60 y 90 días.

Los PTRs habitualmente realizan acciones relacionadas con el sistema de ciudades, el sistema relacional (transportes, desplazamientos), zonificaciones para la protección de los recursos naturales y del medio ambiente, incluyendo los bienes histórico-culturales, así como zonificaciones para la prevención de riesgos naturales y las localizaciones relativas al sistema de servicios, equipamientos, infraestructura y obras públicas. Los PTRs realizan, también, previsiones para determinadas áreas de nivel subregional: áreas programa, áreas problemas, entre otras.

La escala habitual de representación cartográfica de estos planes es de 1:250.000, pero en algunos temas urbanísticos suelen utilizarse escalas mayores que oscilan entre 1:50.000 y 1:25.000.

En el nivel subregional actúan las entidades territoriales provinciales y algunas entidades administrativas como las comunidades de montaña, los comprensorios (distritos o consorcios) y las áreas metropolitanas. El instrumento fundamental en este nivel es "Plan Territorial de Coordinación de la Provincia" -PTCP- el cual debe ser aprobado por la región respectiva, previa comprobación de que se ajustan a los objetivos del PTR. Se realizan también los "Planes de las Comunidades de Montaña", los "Planes Reguladores Generales Intercomunales" y los "Planes Territoriales Comprensoriales".

En el nivel local, los municipios tienen la competencia para la elaboración, aprobación inicial y revisión del "Plan Regulador General" PRG, correspondiendo la aprobación definitiva al gobierno regional. Subordinado al PRG están los "planes urbanísticos Municipales" y "planes reguladores particularizados".

1.1.4 Sistema Portugués de Ordenamiento Territorial

Portugal es un Estado unitario parlamentarista, con un sistema de planificación centralista, pero con una fuerte tendencia a la descentralización regional. En efecto, las regiones administrativas fueron establecidas por la Constitución de 1976, pero aún no se han creado. Su organización político-administrativa se estructura a partir de 2 regiones autónomas insulares (azores y Madeira), 5 regiones continentales de planificación, 11 provincias, 22 distritos, 305 municipios y 4.207 aldeas. El territorio portugués tiene una extensión de 92.000 km2, muy próximo al tamaño del departamento de Caquetá. En esta superficie habitan, aproximadamente, 10 millones de habitantes, para una densidad aproximada de 108 hab./km2. Cada municipio tiene, en promedio, un tamaño de 302 km2. Y una población de 3300 habitantes. La ciudad más poblada es Lisboa con 680.000 habitantes.

La política portuguesa de OT aunque tiene fundamento en la Constitución de 1976, su inicio, en firme, es reciente, data de 1985, año en el que se creó el Ministerio de Planificación y Administración del Territorio. Al igual que en los países anteriormente examinados, en Portugal el OT se entiende como planificación física espacial.

Soporte jurídico, organización administrativa e instrumentos de gestión

En el nivel nacional, Según HILDENBRAND (1995), la Constitución de 1976 asigna al Estado la tarea de fomentar el OT, teniendo en cuenta la determinación correcta de las localizaciones, el desarrollo socioeconómico equilibrado y el equilibrio biológicos de los paisajes. La norma fundamental del OT es el Decreto Ley 176-A de 1988 que regula el contenido, elaboración y aprobación de los Planes Regionales (PROT). Es complementada por los decretos-ley 794/76 sobre política de suelos, 69/90 que regula la formulación de planes de OT municipal (PMOT) y el 448/91 sobre régimen de parcelaciones urbanas, entre otros.

El órgano responsable del OT es el Ministerio de Planificación y Administración del Territorio quien tiene, también, la competencia en materia de cartografía, medio ambiente, planificación económica y desarrollo regional. En 1996 estaba en proceso la creación del Consejo Interministerial para la Ordenación del Territorio, La Comisión Nacional de OT y la Comisión para el Desarrollo Regional y Ordenación del Territorio. El Ministerio de Planificación y Administración del Territorio posee Dirección General de OT -DGOT- con base en la cual se elabora un "Plan Nacional de Desarrollo Regional" que sirve de referencia a los planes regionales de OT.

En el nivel regional, se encuentran las "Comisiones de Coordinación Regional" -CCR- las cuales dependen del Ministerio de Planificación y Administración del Territorio, encargadas de elaborar los "Planes Regionales de Ordenamiento Territorial" -PROT-, los cuales deben ser aprobados por el Ministerio mencionado, previa consulta de las provincias. La formulación de los PROTs se hace con la colaboración de una Comisión Consultiva del PROT de la que hacen parte la DGOT regional, los municipios y distintas entidades públicas y privadas de la región.

Tal como lo plantea, HILDENBRAND (1995), las disposiciones de los PROTs son vinculantes para todas las entidades públicas y privadas, debiendo ser compatibilizados con ellos cualquier otro plan, programa o proyecto de carácter nacional, regional o local. Los contenidos de estos planes tienen que ver con zonificaciones para la ocupación, uso y transformación del suelo, en función del desarrollo de actividades urbanísticas y económicas y la preservación de los recursos naturales y del equilibrio ambiental, los sistemas de ciudades y sus funciones, los ejes de desarrollo, la red de comunicaciones y las infraestructuras de abastecimiento.

En el caso del nivel subregional, la legislación portuguesa no previo esta instancia de planificación, sin embargo, desde 1982 se han realizado algunos "Planes Directores Intermunicipales -PDIM-. En este nivel se pueden incluir los planes de las dos áreas metropolitanas existentes: Lisboa y Oporto.

En el nivel local, los municipios elaboran "Planes Municipales de Ordenamiento Territorial" -PMOT-, conformados por un "Plan Director Municipal" -PDM- para todo el territorio, un "Plan de Urbanización", especialmente para las áreas urbanas y urbanizables y "Planes Detallados".

1.1.5 Sistema Holandés de Ordenamiento Territorial

Al igual que Suiza, el Reino de los Países Bajos es un pequeño país cuyo territorio tiene una extensión de apenas 41.500 Km2, es decir, unas dos terceras partes del departamento de Antioquia. Sin embargo, está ocupada por 15'700.000 habitantes, es decir, 460 hab/km2, quizás la más alta densidad entre los países de Europa. Su organización administrativa se estructura a partir de tres niveles territoriales: Estado central, provincias (12) y municipios (647). Sus municipios poseen una extensión promedio de 64 km2 y una población promedio de 24.000 habitantes. Sus ciudades más pobladas son Amsterdam, con 720.000 habitantes, Rotterdam con 600.000 y La Haya con 450.000.

a. Antecedentes y características destacables

Tal como lo describe HILDENBRAND (1995:131) la política de OT de Holanda tiene antecedentes que se remontan al año 1531, cuando el emperador Carlos V obligó a la mayoría de las actividades artesanales a localizarse dentro de los muros de la ciudad, prohibiendo su localización extramuros, para proteger el corazón verde de la misma. El proceso actual empezó en 1901, cuando se aprobó la Ley de Construcción de Vivienda. A partir de 1921 se iniciaron los planes de uso del suelo. En 1941 se creó la "Agencia Estatal para el Plan Nacional", unas de sus tareas fue la de la elaboración de un Plan

Nacional de Ordenación Territorial cuya regulación jurídica fue adoptada en 1942 y en 1950 adquirió rango de Ley. En 1962 se aprobó la Ley de OT, la cual reformada en 1985 y 1994.

Holanda es, quizás, el país que ha utilizado con mayor intensidad las políticas de ordenamiento territorial. Ello se explica, en gran medida, por las amenazas naturales a que ha estado expuesto su territorio (agresiones del Mar del Norte) y por ser la tierra un bien escaso en este país. Parte de su actual territorio se le ha ganado al mar, a partir de construcción de diques y desecaciones, entre otros.

Como consecuencia de lo anterior, existe en el país una alta conciencia pública sobre la utilidad de la planificación territorial, apoyada en la intensa labor de la administración pública para informar al ciudadano y la inserción del OT en el sistema educativo. Esto último favorece que los jóvenes holandeses tengan una buena formación sobre el tema que les permite discernir adecuadamente sobre la importancia de su participación en los procesos de formulación y ejecución de planes.

Del mismo modo, es destacable el gran peso político que tiene el OT en el conjunto de las políticas públicas, el alto grado de descentralización de la planificación, el amplio margen de maniobra de las provincias y municipios y la estrecha relación que existe entre las políticas de medio ambiente y OT expresada en la unión institucional de éstas.

b. Soporte jurídico, organización administrativa e instrumentos de gestión

HILDENBRAND (1995) realiza una completa descripción de la organización administrativa y marco normativo del OT holandés, en este sentido plantea que en el nivel nacional, el órgano responsable es el Ministerio de Vivienda, Planificación Territorial y Medio Ambiente, el cual se apoya en varias instituciones entre las que se destacan: la "Comisión Gubernamental para la Planificación Territorial y Medio Ambiente" encargada de preparar las decisiones del Consejo de Gobierno en materia de OT.

La "Comisión Interministerial de Planificación Territorial" encargada de la coordinación horizontal, todos los ministros responsables de medidas y acciones sectoriales de incidencia territorial deberán oír con anterioridad a esta comisión.

La "Agencia Nacional para la Planificación Territorial" bajo la orientación del Director General de Planificación Territorial. A ella, pertenecen inspectores de planificación territorial que operan en las provincias como enlace entre la administración central y las provincias y municipios. La Agencia vela por el cumplimiento de la ley de ordenamiento, asesora al ministro en la preparación de la política nacional de OT, elabora un informe anual sobra el estado de la planificación territorial y realiza estudios de apoyo. El cuarto informe sobre "Política Nacional de OT: un camino hacia el año 2015" fue adoptado en 1993. El documento se conoce, normalmente, como "la Cuarta Nota (Extra) Sobre la Planificación Territorial de los Países Bajos" y va acompañado por dos representaciones cartográficas: "Estructura Espacial Actual" y "Escenario de Desarrollo Espacial".

El "Consejo Asesor de OT", por su parte, es un órgano consultivo, compuesto por representantes del Gobierno y de los actores sociales: empresarios, sindicatos, cooperativas de vivienda, organizaciones de transporte, asociaciones agrarias, etc., facilita la participación social y la integración de las demandas e intereses sociales en decisiones importantes de la política nacional de OT. Elabora, por iniciativa propia o a demanda de los ministros, dictámenes sobre las líneas directoras y principios básicos de la planificación territorial que son de interés general. Los instrumentos claves del OT en el ámbito nacional son los "Informes de la Planificación Territorial Nacional", los "Borradores estructurales", los "Esquemas Estructurales" y las "Decisiones Claves de Planificación Territorial" -PKB-. Los "Borradores" indican las posibles tendencias de desarrollo urbano o rural, a mediano y largo plazo, expresadas cartográficamente. Los "Esquemas" son directrices de OT dirigidos a una determinadas políticas sectoriales: vivienda, medio ambiente, turismo, agricultura, etc. La determinación de Decisiones Claves son un proceso complejo de coordinación y consenso, al que se llega con una alta participación institucional y pública, que incluye a los responsables de la política nacional de OT, las administraciones sectoriales, las provincias , los municipios, las dos cámaras del parlamento y los ciudadanos quienes hacen un uso intensivo de su derecho a opinar y objetar las propuestas, introduciendo con ello, modificaciones a las mismas. En Holanda como en Suiza, el nivel de participación ciudadana en el proceso ordenador alcanza su máxima expresión. En tal sentido, se pueden interponer recursos hasta en tres instancias de decisión.

En el nivel regional, las provincias elaboran "Planes Territoriales Provinciales", los cuales son más indicativos que vinculantes. No obstante, sirven de base para evaluar y aprobar los planes municipales. Las Asambleas Provinciales disponen de una "Comisión Permanente de Planificación Territorial" para apoyar al Ejecutivo en la implementación de los planes. Esta comisión es un órgano de coordinación vertical y horizontal frecuentemente enfrentado a intereses contrapuestos y situaciones conflictivas. Las provincias disponen, también, de una "Agencia de Planificación Territorial" la cual realiza estudios, asesora a la Administración Provincial y ejerce la Secretaría de la Comisión Provincial de Planificación Territorial.

En el nivel local, los municipios tienen la competencia del planeamiento urbanístico el cual debe ser coherente con las directrices provinciales y nacionales. Incluye dos tipos de planes. El plan estructural y el Plan de Usos del Suelo. El primero, no es vinculante jurídicamente. Es un documento estratégico indicativo para la totalidad o parte del municipio que establece las características más destacadas de los desarrollo territoriales y de infraestructura que se pretenden conseguir. El segundo, sí es vinculante tanto para el sector público como privado. Este concreta las directrices de los planes estructurales, define los usos del suelo y establece las características del uso de terrenos y de las edificaciones. A partir de los planes de Uso del Suelo se otorgan las licencias de construcción.