ORDENAMIENTO TERRITORIAL: EXPERIENCIAS INTERNACIONALES Y DESARROLLOS CONCEPTUALES Y LEGALES REALIZADOS EN COLOMBIA
Por: Angel Massiris Cabeza

1.2 Sistema de ordenamiento territorial en los países latinoamericanos

En Latinoamérica, el ordenamiento territorial es una experiencia reciente, son muy pocos los países en donde estos procesos ya están consolidados. El primero, del que se tienen referencia, en aprobar su Ley Orgánica de OT fue Venezuela, en 1983.

La visión global del OT latinoamericano se intentó construir en 1989, como resultado del interés de la región por definir una posición global sobre el problema del medio ambiente y el desarrollo, para presentarla en la Conferencia de Río realizada en 1992. Dentro de este contexto, con el auspicio del PNUD y el BID, se conformó una Comisión encargada de elaborar dicha posición, conformada por representantes de Costa Rica, México, Ecuador, Colombia, Guatemala, Brasil, Venezuela, Perú, Guyana y Argentina. Por Colombia estuvieron Misael Pastrana y Margarita Marino de Botero. La Comisión se asesoró de varias expertos y grupos de trabajo de distintos países. Se destacan, entre otros, Mario Calderón (Colombia), Arnoldo Gabaldón (Venezuela), Gilberto Gallopín, Aldo Ferrer, Pablo Gutman y Jorge Ardoy (Argentina) y Nicolo Gligo (CEPAL).
El documento final de este trabajo se conoció en 1990 bajo el título de "Nuestra Propia Agenda sobre Desarrollo y Medio Ambiente", en el cual se hace un diagnóstico de la realidad latinoamericana y se proponen las bases para la construcción de la estrategia de desarrollo sustentable de los países latinoamericanos. Dichas bases la constituyen 7 grandes líneas maestras: 1) La erradicación de la pobreza. 2) El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. 3) el ordenamiento del territorio. 4) El desarrollo tecnológico compatible con la realidad social y natural. 5) Una nueva estrategia económica y social. 6) La organización y movilización social y 7) La reforma del Estado.
El ordenamiento territorial se plantea como una estrategia para lograr el desarrollo sostenible, basada en la "distribución geográfica de la población y sus actividades de acuerdo con la integridad y potencialidad de los recursos naturales que conforman el entorno físico-biótico, todo ello en la búsqueda de unas condiciones de vida mejores". Como finalidades del OT se establecen:

Inducir la mejor ubicación de las actividades económicas y sociales con relación al aprovechamiento racional de los recursos naturales.
Controlar las actividades contaminantes.
Descentralizar y desconcentrar la economía en la búsqueda de un desarrollo regional más armónico.
Delimitar los fines y usos de la tierra, de acuerdo con su vocación ecológica y la demanda que exista sobre ella.
Señalar espacios sujetos a régimen especial de protección, conservación o manejo.
Equipar el territorio con el propósito de habilitarlo para el logro del desarrollo sostenible.
Proteger las zonas ocupadas contra las amenazas naturales.
Preservar los monumentos históricos, arquitectónicos y el paisaje.
Tanto la definición como las finalidades del OT planteados en el documento arriba mencionado han sido adoptadas por países como Bolivia, Costa Rica, Honduras, Nicaragua y Guatemala, entre otros. Para el momento de la elaboración de estas definiciones, Venezuela ya había adoptado su propia visión y conceptualización del OT, razón por la cual representó un papel protagónico en la elaboración de la visión adoptada en el documento mencionado, lo que explica el gran parecido que hay entre esta visión y la establecida en la Ley Orgánica de OT venezolana de 1983.

1.2.1 Sistema de Ordenamiento Territorial de Venezuela

La República de Venezuela posee un territorio con una extensión de 912.050 km2 en los cuales viven 22'777.000 habitantes, para una densidad total 25 hab./km2. Las ciudades principales son: Caracas con 2'000.000 de habitantes; Maracaibo, 1'500.000; Valencia 1'100.000; Maracay, 800.000; Barquisimeto, 750.000. Su sistema político-administrativo es federal, estructurado territorialmente a partir de 22 estados (correspondientes a los departamentos colombianos) y 1.282 municipios. El área promedio por municipio es de 700 km2 y su población promedio es de 20.000, datos muy parecidos a los presentes en la mayoría de los países latinoamericanos y bastante distintos a los presentes en los países europeos.
Marco conceptual y legal
La discusión sobre el ordenamiento territorial en Venezuela data de la segunda mitad de la década de los años setenta, de la que resultó la Ley Orgánica de OT adoptada en 1983. En dicha Ley, el OT se define como la "Regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral" (VENEZUELA, CONGRESO DE LA REPÚBLICA, 1983). Los alcances de esta definición son determinados por las finalidades del OT que establece la Ley. Estas son:

Definición de los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades, condiciones específicas y limitaciones ecológicas.
Establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que orienten los procesos de urbanización, industrialización y limitaciones ecológicas.
Mejor distribución de la riqueza que beneficie prioritariamente a los sectores y regiones de menores ingresos y a las localidades menos favorecidas.
Desarrollo regional armónico que permita corregir y superar el desequilibrio entre las grandes ciudades y el resto del país, y entre unas regiones y otras.
Desarrollo agrícola y ordenamiento rural integrados, para mejorar las condiciones de habitabilidad del medio rural y favorecer las actividades agropecuarias.
Desconcentración urbana, a partir de la reorientación de los flujos migratorios.
Desconcentración y localización industrial para el desarrollo económico espacialmente equilibrado y aprovechamiento racional de los recursos naturales.
Definición de corredores viales y grandes redes de transporte.

Tanto la definición como los alcances planteados, precisan como interés fundamental del OT venezolano, la búsqueda del "desarrollo integral", entendido desde el punto de vista del mayor bienestar de la población, la protección y valorización del ambiente y la seguridad y defensa nacional. Este tipo de desarrollo se orienta, según el Plan de Ordenación del Estado Táchira, guiado por los siguientes principios (VENEZUELA, ESTADO TÁCHIRA, 1987):

La calidad del ambiente y el desarrollo deben ser compatibles.
Los recursos naturales deben ser utilizados racionalmente.
La conservación, defensa y mejoramiento del ambiente son de utilidad pública.
La complejidad del ambiente y del desarrollo requiere un tratamiento integral.
Existe un daño ambiental que es permisible o tolerable.
La calidad del ambiente y la conservación de los recursos naturales requiere la participación de toda la población.
El problema ambiental debe ser comprendido y enfrentado en el ámbito mundial.
Cada actividad en su sitio.
El territorio condiciona el desarrollo no lo determina.
El objetivo final de la ordenación es el bienestar de la mayoría.
A cada país y momento histórico corresponde una forma particular de ordenamiento.
El patrón de ordenamiento territorial no es modificable significativamente, sino se modifica el estilo de desarrollo que lo determina.
Vencer la inercia de los patrones de ordenación requiere grandes esfuerzos.
El grado adecuado de concentración es un concepto relativo.

Lo anterior evidencia la concepción integral del OT en Venezuela. Integridad que articula las políticas sectoriales de desarrollo, las políticas ambientales y las políticas de planificación espacial.

Organización administrativa e instrumentos de gestión

La gestión del ordenamiento territorial venezolano se realiza a partir de cuatro niveles, a saber: nacional, regional estatal y municipal.

En el ámbito nacional se define una estrategia, una política y un plan nacional de OT que constituyen marcos de referencia para las niveles regional, estatal y municipal. La estrategia nacional de OT, incluye (VENEZUELA, ESTADO TÁCHIRA, 1987:17):

Modificar sustancialmente el estilo de desarrollo, en cuanto a:

La desincentivación de los sistemas productivos derrochadores de recursos naturales, fuertemente contaminadores y productores de bienes no básicos.
Ordenamiento de la distribución de la población y reubicación de las de las actividades productivas que incluye zonificación de cultivos, control de expansión urbana y desconcentración industrial.
Racionalizar y tecnificar la explotación del medio natural.
Priorizar la conservación de los recursos y el ambiente sobre los valores económicos coyunturales.

Fundamentar la política de desarrollo bajo una concepción ambientalista
Basar el desarrollo esencialmente en el aprovechamiento de los recursos propios, en cuanto a:

Uso de tecnologías ambientalmente limpias y apropiadas.
Elaborar inventarios de recursos naturales, como base para la administración de su aprovechamiento.

Ampliar la participación social en la conservación y defensa del ambiente.
Mejorar la gestión institucional para el manejo de los recursos y la protección del ambiente.

Por su parte, la política nacional de OT establece:

Modificación paulatina de la actual distribución de la población y de sus actividades sobre el territorio nacional, de manera que haya menos concentración en la región Centro Norte.
Desestímulo de la localización de nuevas actividades en el Area metropolitana de Caracas y estímulo del desarrollo de las ciudades entre 50.000 y 250.000 habitantes.
Realización de las acciones requeridas para aprovechar las potencialidades del eje Orinoco-Apure.
Aprovechamiento máximo posible de los recursos agropecuarios tratando de alcanzar un grado mayor de autoabestecimiento.
Desarrollo de la agroindustria, lo más cercana posible a los centros de producción agrícola para reducir el proceso de migración rural-urbana.
Intensificación del desarrollo de los recursos forestales para el autoabastecimiento nacional.
Aprovechamiento de los recursos de la plataforma marina continental.
Incremento del conocimiento y el uso de los recursos pesqueros.
Aprovechamiento racional de la flora y fauna silvestre.
Propiciar el ahorro de energía y la diversificación de sus fuentes.
Preservación y reglamentación de las áreas del territorio que por sus características particulares así lo ameriten.

Tanto la estrategia como la política de OT nacional se concretan en un Plan Nacional de OT -PNOT- concebido a 15-20 años, el cual constituye un marco de referencia para el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social -PNDES- también de largo plazo (15-20 años) y los planes quinquenales de desarrollo. Del mismo modo, el Plan Nacional de OT constituye un marco de referencia espacial para el plan Nacional Ambiental -PNA- y para los planes nacionales sectoriales. El PNOT regula y promueve la localización de actividades y el desarrollo físico-espacial armónico en la búsqueda del bienestar de la población, el uso óptimo de los recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente.

Las directrices que establece el Plan Nacional de OT, según la Ley Orgánica, se refieren a (VENEZUELA, CONGRESO DE LA REPÚBLICA, 1983: 9):

Los usos primordiales y prioritarios a que deben destinarse las amplias áreas del territorio nacional, su litoral y los espacios marinos de su influencia, de acuerdo a las potencialidades económicas, condiciones específicas y capacidades ecológicas.
La localización de las principales actividades industriales, agropecuarias, mineras y de servicios.
Los lineamientos generales del proceso de urbanización y del sistema de ciudades.
El señalamiento de los espacios sujetos a un régimen especial de conservación, defensa y mejoramiento del ambiente y de las medidas de protección a adoptar con tales objetivos.
El señalamiento de las áreas en las cuales se deben establecer limitaciones derivadas de las exigencias de seguridad y la armonización de los usos del espacio con los planes que a tal efecto se establezcan.
Las políticas para la administración de los recursos naturales.
La identificación y régimen de explotación de los recursos naturales en función de la producción energética y minera.
El señalamiento y la localización de las grandes obras de infraestructura relativas a energía, comunicaciones terrestres, marítimas y áreas; aprovechamiento de recursos hidráulicos; saneamiento de grandes áreas, etc.
Los lineamientos generales de los corredores viales y de transporte.
La armonización de usos de los desarrollos rurales y turísticos

La organización institucional para la gestión ordenadora tiene en la Comisión Nacional de OT su máxima expresión. En ella están representados el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables; los ministerios de Relaciones Interiores, de la Defensa, de Fomento, de Agricultura y Cría, Energía y Minas, Transportes y Comunicaciones y de Desarrollo Urbano. La Comisión depende de la Oficina Central de Coordinación y Planificación -CORDIPLAN-, cuyo jefe la preside. La Secretaría Técnica la desempeña el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales.

Dentro de las competencias de la Comisión Nacional se destacan:

Coordinar e impulsar la formulación del Plan Nacional de OT.
Conocer, revisar y aprobar el proyecto de Plan Nacional de Ordenación del Territorio.
Asegurar la adecuación de los planes territoriales y sectoriales previstos con las previsiones del Plan Nacional.
Someter el Plan Nacional a un proceso de consulta con representantes de organismos públicos y privados, nacionales y regionales.
Conocer y pronunciarse sobre la adecuación de los grandes proyectos de infraestructura a las directrices establecidas en el Plan Nacional de OT.

En el ámbito regional y estatal, las regiones y estados constituyen espacios básicos de la planificación del desarrollo económico y social y del ordenamiento territorial. El ámbito regional puede no coincidir con las entidades federales. No obstante, en su delimitación predomina las regiones conformadas a partir de la unión de estados. Las regiones pueden elaborar planes regionales de OT. Antes de ser aprobados, los planes regionales y estatales son sometidos al conocimiento público. La comunidad organizada podrá enriquecerlos con sus aportes. En cada Estado existe una Comisión Regional o Estatal de OT, máxima autoridad del ordenamiento en este ámbito territorial, en el caso del Estado Táchira existe, además, una Secretaría Técnica Regional y una División de Planificación y Ordenación del Ambiente. En el caso del Estado de Bolívar, la Comisión Estatal de OT está integrada por la Gobernación del Estado (Instituto Autónomo para el Ambiente, Minería y Ordenación del Territorio (IAMOT), El Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (MARNR), la Corporación Venezolana de Guayana (CVG), el Ministerio de Desarrollo Urbano (MDU), el Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC), el Ministerio de Defensa (MD), el Ministerio de Agricultura y Cría (MAC) y el Ministerio de Energía y Minas (MEM).

Las competencias de las comisiones regionales y estatales son las mismas de la Comisión Nacional pero circunscritas a su ámbito territorial.

La estrategia regional y estatal de OT se fundamenta en la estructuración de un sistema urbano-regional equilibrado, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, la determinación y manejo de áreas bajo régimen de administración especial, medidas tendientes a minimizar la contaminación por desechos sólidos en las áreas urbanas y periurbanas, los problemas de ocupación de áreas críticas por amenazas naturales o desarrollos urbanos marginales y aspectos de política fronteriza, el caso de las regiones o estados fronterizos.

Los planes regionales y estatales se conciben a largo plazo y desarrollan las directrices del plan nacional en su ámbito territorial. La escala de trabajo para los planes estatales generalmente es de 1:250.000. Una vez aprobados, son de obligatorio cumplimiento para las distintas entidades.

En el ámbito municipal, según la Ley Orgánica de OT, los municipios elaboran planes de ordenación urbanística, los cuales deben someterse a un período de audiencia pública de 60 días continuos. La determinación del perímetro urbano de las ciudades, incluyendo las áreas de expansión, corresponde mediante resolución conjunta, al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables y al Ministerio de Desarrollo Urbano, previa consulta con los municipios respectivos. Los planes de ordenación urbanística incluyen (VENEZUELA, CONGRESO DE LA REPÚBLICA, 1983: 18):

Delimitación, dentro del área urbana, de las áreas de expansión de las ciudades.
Definición del uso del suelo urbano y sus densidades.
Determinación de los aspectos ambientales tales como la definición del sistema de zonas verdes y espacios libres y de protección y conservación ambiental.
Localización de los edificios o instalaciones públicas y, en especial, los destinados a servicios de abastecimientos, educativos, deportivos, asistenciales, recreativos y otros.
Sistema de vialidad urbana, sistema de transporte colectivo y las principales rutas.
Sistema de drenaje primario.
Precisión de las áreas o unidades mínimas de urbanización. La determinación de los mínimos de dotación para los servicios culturales, educativos, deportivos y recreativos.

En algunos estados como Táchira, el plan estatal de 1987 se trabajó en dos niveles: un nivel general a escala 1:250.000 y planes locales distritales y municipales, a escala 1:25.000.

1.2.2 Sistema de ordenamiento territorial de Bolivia

La República de Bolivia posee un territorio con una extensión de 1'100.000 km2, en el cual viven 7'700.000 habitantes, para una densidad total de 7.1 hab./km2.Su organización territorial se estructura a partir de 9 departamentos divididos en provincias y éstas en cantones. Las ciudades principales son: La Paz con 790.000 habitantes; Santa Cruz de la Sierra, 770.000; Cochabamba y el Alto, 450.000.

a. Marco conceptual de OT boliviano

En Bolivia se ha definido el OT como "proceso organizador del uso y ocupación del territorio para la aplicación de los lineamientos estratégicos del desarrollo sostenible. Tiene como objetivo, lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población y la optimización del uso de los recursos naturales. Permite la articulación de las dimensiones sectorial y territorial, normando el empleo del territorio y promoviendo la superación de las desigualdades regionales y sociales" (BOLIVIA, MINISTERIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE Y MEDIO AMBIENTE, 1996).

b. Objetivos

Los objetivos del OT son:

Aprovechar adecuadamente los recursos naturales no renovables y de manera sostenible los renovables, optimizando su aprovechamiento mediante la delimitación de espacios territoriales y la asignación de usos basados en la aptitud productiva, en el marco de las características sociales y culturales de cada zona del territorio.

Orientar la ocupación integral y armónica del territorio, a través de una estructura de asentamiento poblacional que garantice el acceso a bienes y servicios en todo el territorio.

Orientar acciones para la reducción de los desequilibrios regionales, a través del desarrollo de las potencialidades específicas de cada departamento, fortaleciendo las complementariedades y promoviendo el desarrollo armónico en todo el territorio nacional.

Identificar los ejes de desarrollo e integración, orientados a la articulación del territorio y la inserción del país en la dinámica económica, cultural y científica del continente.

La gestión del ordenamiento en Bolivia parte del principio de concertación como requerimiento esencial para hacer posible el OT. Del mismo modo, se busca la coordinación de la inversión pública nacional, departamental y municipal con la privada.

c. Organización administrativa e instrumentos de gestión

En la República de Bolivia, la organización institucional del ordenamiento territorial boliviano se estructura a partir del Consejo Nacional de Desarrollo -CODENA- que establece la política nacional de desarrollo. Del CODENA depende el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente -MDSMA-, del que, a su vez, hace parte la Secretaría Nacional de Planificación -SNP-, encargada de orientar los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial. Para cumplir sus funciones en materia de ordenamiento, la SNP posee una Subsecretaría de Ordenamiento Territorial, con funciones de apoyo técnico y elaboración del Plan Nacional y el Marco General del OT. La Subsecretaría se organiza a partir de dos direcciones: la Dirección de validación de Tecnologías y la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial. Esta última, realiza proyectos específicos generadores de información para la toma de decisiones (BOLIVIA, MINISTERIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE Y MEDIO AMBIENTE, 1996: 8).

Los instrumentos de gestión los constituyen planes, normas y procedimientos. El marco orientador lo aporta el Plan General de Desarrollo Económico y Social -PGDES-, asociado a éste se encuentra un conjunto de normas que regulan aspectos ambientales, administrativos, de participación social, financieros, institucionales y, lógicamente, las relativas a aspectos específicos del ordenamiento territorial. Dentro de este contexto se formula un Marco General de Ordenamiento Territorial -MARGOT- que es un instrumento técnico-político, orientador, desde una perspectiva nacional, del proceso de OT a escala municipal y departamental, los que, en forma posterior y mediante un procedimiento de agregación articulada y compatibilizada, conforman el Plan Nacional de OT (PNOT). En este sentido, el MARGOT establece los conceptos, principios, políticas, instrumentos, diagnósticos, patrones de uso y ocupación del territorio y propuestas de uso y ocupación que constituyen directrices generales que se especifican en los planes departamentales, municipales y sectoriales de incidencia territorial.

La función orientadora del MARGOT se complementa con función pedagógica de la guía metodológica para la formulación de planes departamentales y municipales de OT, la cual orienta el proceso de formulación de los planes, la articulación de éstos con el plan nacional de desarrollo y los procedimientos de concertación y coordinación.

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