1.2.3 El ordenamiento territorial de Costa Rica

La República de Costa Rica tiene una extensión de 51.000 km2 (menor que el departamento de Antioquia), ocupado por una población de 3'500.000 habitantes, para una densidad de 68 hab./km2. La organización política se estructura a partir de provincias, cantones y distritos. Su ciudad principal es San José con 324.000 habitantes.

Al igual que lo que ocurre en Bolivia y en la Agenda Latinoamericana sobre Medio Ambiente y Desarrollo examinada antes, el ordenamiento territorial en Costa Rica se concibe como una estrategia para lograr el desarrollo sostenible. Dentro de este contexto, se han venido realizando esfuerzos para elaborar y aprobar su Ley Orgánica de Ordenamiento territorial. Proceso que está siendo liderado por el Ministerio de Planificación Nacional y la Comisión Técnica Consultiva que para el efecto se ha creado. Para garantizar recursos económicos que permitan una buena documentación para la elaboración de la Ley, el Gobierno costarricense estableció un convenio con el Banco Interamericano de Desarrollo para financiar el "Proyecto de Apoyo al Sistema Nacional para el Desarrollo Sostenible" (SINADES), dentro del cual se ha elaborado una "Propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial", que plantea la visión del OT existente en este país. Este documento sirve de base a la descripción que sigue a continuación.

a. Marco conceptual del OT

En la propuesta de Ley de OT mencionada arriba, se define como "un proceso dinámico, interactivo e iterativo de diseño de cambios integrales en las políticas públicas para la clasificación y el uso racional, eficiente y estratégico del territorio, de acuerdo con criterios económicos, culturales y de capacidad de carga ecológica y social" (COSTA RICA, MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN NACIONAL, 1998: 3).

En el desarrollo de esta definición, la propuesta de Ley asume los elementos conceptuales establecidos por la Ley Orgánica de Venezuela, al plantear en su artículo 5 que el OT "comprende la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, el uso óptimo y conservación de los recursos naturales, la protección y valorización del ambiente y nuestra relación con la naturaleza, como objetivos fundamentales del desarrollo integral" (COSTA RICA, MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN NACIONAL, 1998: 7), planteamiento que coincide con la definición de OT planteada por la Ley Orgánica de Venezuela en su Artículo 2.

Los principios fundamentales del ordenamiento territorial de Costa Rica, según la propuesta de Ley mencionada, son:

Servir como un instrumento para alcanzar el desarrollo sostenible.
Ubicar las actividades económicas y sociales con relación al aprovechamiento racional de los recursos naturales, sus accesibilidad y su relación con otras actividades.
Delimitar los fines y usos de la tierra de conformidad con su capacidad de carga y la demanda que exista de ella.
Orientar el control de las actividades contaminadoras.
Identificar los espacios sujetos a regímenes especiales de protección, recuperación y conservación.
Identificar y proteger áreas vulnerables a amenazas naturales
Preservar monumentos históricos y arquitectónicos y conservar el paisaje.
Proteger y ordenar mediante un planteamiento adecuado las áreas marino-costeras.
Incorporar el uso de la zona económica exclusiva a las estrategias de desarrollo nacional.
Permitir el control del patrimonio nacional de las aguas mediante procesos de evaluación, planificación, regulación y control de los recursos hídricos.
Procurar que la ocupación y el manejo del territorio por la población y sus actividades contribuya a un desarrollo regional más armónico y equilibrado.
Aminorar los efectos de los fenómenos naturales (COSTA RICA, MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN NACIONAL, 1998: 9).

En cuanto a los alcances del OT planteados en la Propuesta de Ley de Ordenamiento en su artículo 5, éstos coinciden con los establecidos por la Ley Orgánica de Venezuela en su Artículo 3.

b. Organización administrativa e instrumentos de gestión

El Proyecto de Ley de OT de Costa Rica establece el Consejo Nacional de Ordenamiento y Acción Territorial como entidad descentralizada encargada de la coordinación nacional de las entidades públicas con competencias relativas al uso del territorio. El Consejo estará adscrito al Ministerio de Planificación y Política Económica. Dicho Comité lo integrarán nueve miembros, así: tres representantes del Poder Ejecutivo, escogidos entre los ministerios que tienen incidencia territorial (planificación, ambiente, justicia, salud, agrario, vivienda y urbanismo). Un representante de los gobiernos locales. Tres representantes del sector productivo. Un representante de las ONGs. Un representante del sector académico.

Los objetivos del Consejo son similares a los establecidas por la Ley Orgánica de OT de Venezuela, para la Comisión Nacional de OT, los cuales se enunciaron antes. Corresponde a dicho Consejo coordinar e impulsar la formulación de un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial.

En el ámbito local (cantones) se formularán y ejecutarán planes reguladores y se realizará el control del OT. En este sentido, se da especial atención a la coordinación que debe entre los planes de cantones vecinos para tratar los problemas comunes.

Un aspecto novedoso que presenta la propuesta de Ley de OT de Costa Rica es el de establecer un Centro Nacional de Geoinformática como entidad fundamental para apoya las decisiones y acciones del OT. Dicho centro deberá desarrollar un sistema nacional de información geográfica que sea accesible a las instituciones públicas y privadas y aplicaciones basadas en cartografía temática digital, en estrecha colaboración con el Instituto Geográfico Nacional (equivalente en Colombia al IGAC). El centro estará adscrito al Consejo de OT.

1.2.4 El ordenamiento territorial en Guatemala

El territorio guatemalteco tiene una extensión de 109.000 km2, donde viven 11'242.000 habitantes, para una densidad de 103 hab./km2. Su organización político-administrativa de estructura a partir de 22 departamentos divididos en municipios. Su ciudad principal es Ciudad de Guatemala con 1'667.000.

Al igual que en Costa Rica, el ordenamiento territorial Guatemalteco está en proceso de desarrollo. Aún no existe Ley Orgánica, ni orientaciones nacionales articuladas, sino un conjunto de leyes parciales que constituyen las bases legales para el actual proceso de construcción de la política de OT de este país.

Dicho proceso está siendo jalonado por la Comisión Nacional del Medio Ambiente -CONAMA-, entidad que en conjunto con el Consejo de la Tierra y la financiación de la Fundación Ford está elaborando documentos de discusión y reflexión orientados al establecimiento de una política nacional integral de OT. Toda esta discusión hace parte del desarrollo de la "Política Ambiental para el Desarrollo Sustentable" aprobada por la CONAMA en enero de 1998. En los elementos de dicha política se refleja, en gran medida, la adopción que se ha hecho en este país de las directrices establecidas por la Agenda Latinoamericana sobre Medio ambiente y Desarrollo, descrita antes. En diciembre de 1998, la CONAMA produjo un documento de discusión titulado "Ordenamiento Territorial o Regulación del Comportamiento Espacial", el cual constituye la fuente de información de las consideraciones que siguen.

Ante la ausencia de una Ley Orgánica de OT que garantice el manejo integral, armónico y coordinado del territorio, el esquema de OT actual es producto de la actuación de actores institucionales públicos y privados, regulados por diversas normas legales específicas y de alcance parcial, dentro de las que se destacan: La Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) y la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), ambas con un fuerte énfasis hacia lo urbano. Estas normas se complementan con la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional que establece de manera explícita las funciones que el gobierno regional debe desarrollar en materia de ordenamiento territorial. Del mismo modo, existe una Política Nacional de Uso del Borde Costero que constituye un tipo de ordenamiento para estas áreas (GUATEMALA, COMISIÓN NACIONAL DE MEDIO AMBIENTE DE GUATEMALA, 1998).

Para los ámbitos rurales existen diversas normas reguladoras relativas a: el uso del suelo, monumentos nacionales, minería, áreas silvestres privadas, manejo forestal, división de predios rústicos, descontaminación, zonas de interés turístico, ordenación de cuencas, manejo de zonas indígenas, entre otras.

En lo conceptual, la tendencia es a concebir el OT dentro de la perspectiva ambiental, debido, quizás, al carácter de la institución que más está trabajando en el tema: la CONAMA. Dentro de este contexto, el OT se ha definido como "la acción estatal ejercida consensuadamente, que permite la integración pública y privada, orientada a armonizar los usos del territorio, tanto público como privado, propendiendo a un uso racional y sustentable del territorio en su más amplio sentido" (GUATEMALA, COMISIÓN NACIONAL DE MEDIO AMBIENTE DE GUATEMALA, 1998: 6).

Se entiende el OT integrado por tres dimensiones: económica, social y ambiental, cuyas finalidades, metas, planes y proyectos deben ser armónicos, complementarios y viables.

Como objetivos de la política de ordenamiento territorial ambiental se reconocen, entre otros:

Corregir y prevenir impactos ecológicos y paisajísticos
Corregir y prevenir la sobreexplotación y/o subutilización de recursos naturales.
Corregir y prevenir la localización de actividades productivas y de asentamientos humanos en áreas de riesgo natural.
Adecuar el marco institucional, normativo e instrumental para la regulación ambiental del territorio
Implementar mecanismos y sistemas de coordinación y gestión.

Dentro de las líneas de acción se proponen:

Desarrollar instancias de coordinación intersectorial
Perfeccionamiento de los instrumentos de Ordenamiento territorial existentes, que incluye: apoyos metodológicos y técnicos, mecanismos de gestión y seguimiento de los planes
Propuesta de nuevos instrumentos, entre los que se destacan:

Desarrollo de instrumentos de ordenamiento del medio rural
Desarrollo de incentivos y desincentivos económicos territoriales.
Implementación de planes de OT para unidades geográfico-ecológicas, no coincidentes con los
límites político-administrativos (cuencas hidrográficas, por ejemplo).
Desarrollo de un marco legal para proteger áreas de valor patrimonial no protegidas actualmente.
Implementación de un sistema de evaluación ambiental estratégica.

1.2.5 Ordenamiento territorial en Honduras

El territorio de la República de Honduras tiene una extensión de 112.500 km2 (un poco mayor que el departamento del Vichada), en los que viven 5'666.000 habitantes, para una densidad de 50.4 hab./km2. Su organización político-administrativa se estructura a partir de departamentos y municipios (289). Sus ciudades principales son Tegucigalpa con 814.000 habitantes y San Pedro Sula con 384.000.

El ordenamiento territorial en Honduras es una política en elaboración, cuyos inicios se remontan a 1994, cuando surge el documento "Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Sustentable en Honduras", elaborado por la Secretaría de Planificación, Coordinación y Presupuesto (SECPLAN). En dicho documento se entiende el OT como "combinación constructiva y sustentable de los factores de desarrollo: población, infraestructura y recursos naturales", para lograr, "en el largo plazo, una estructura del territorio armónica, con marcado énfasis en el desarrollo humano sustentable y en un equilibrio propicio entre los procesos de desarrollo hacia dentro y hacia fuera" (HONDURAS, SECRETARÍA DE PLANIFICACIÓN, COORDINACIÓN Y PRESUPUESTO, 1994).

Dentro de este contexto, el OT en hondureño se propone establecer una plataforma para la adopción de políticas diferenciadas de intervención espacial que impulsen acciones nacionales en los ámbitos productivo, social y ambiental, incorporando tanto agentes públicos como privados.

Se destaca la necesidad del OT de contar con información territorial confiable, suficiente y actualizada, desagregada por componentes, que sirva de insumo a los instrumentos de planificación y promoción que se requiere establecer. En este sentido, se da especial significado al montaje de sistemas de información geográfica -SIG-, como insumos principales para la elaboración de los planes de OT. Dentro de los temas a considera en los POT, se destacan:

Ordenamiento demográfico: estructuración del sistema nacional de asentamiento.
Ordenamiento de cuencas hidrográficas
Ordenamiento de áreas costeras
Ordenamiento de áreas forestales
Ordenamiento de la infraestructura productiva: sistemas de riego, red vial, servicios

1.2.6 Ordenamiento territorial en Uruguay

La República Oriental de Uruguay tiene un territorio de 177.000 km2, donde habitan 3'185.000 habitantes, para una densidad de 19 hab./km2. Su organización político-administrativa se estructura a partir de departamentos y municipios. Su ciudad principal es Montevideo en donde vive el 40 por ciento de la población total del país.

El ordenamiento territorial es manejado por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, creado en 1990, a través de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial -DINOT-, entidad responsable de la formulación de las políticas nacionales de ordenamiento territorial y de los controles necesarios, a afectos de promover el desarrollo del territorio a escala nacional y en un marco regional, tutelando sus recursos e impidiendo los desequilibrios. Sin embargo, todavía no existen a escala nacional, normas que aborden de manera integral el concepto de ordenamiento territorial. Existe el proyecto de creación de un sistema nacional de áreas protegidas y de la Ley Marco de Ordenamiento Territorial.

La DINOT elaboró un informe en 1996 sobre "Directrices de Ordenamiento Territorial y Desarrollo del Uruguay", que constituye el marco rector de las acciones departamentales, metropolitanas y municipales.

1.3 Síntesis conceptual del OT en el mundo

De acuerdo con las experiencias examinadas se llega a las siguientes conclusiones:

1.3.1 Concepto de ordenamiento territorial

a. Enfoques

Se observan dos enfoques principales:

Quienes lo conciben como planificación física a escala regional, subregional y local, con énfasis en el uso y ocupación del territorio, a partir de la coordinación de los aspectos territoriales de las políticas sectoriales y la coordinación del planeamiento urbanístico municipal. Son los casos de Alemania, Austria, Suiza, Holanda, Italia, España y Portugal.

Quienes lo entienden como planificación territorial integral vinculada estrechamente a la planificación económica y social, con el objeto de garantizar el equilibrio en el desarrollo regional, son los casos de Francia y el Reino unido, entre otros.

b. Objeto

El OT busca actuar sobre el orden territorial existente para inducir nuevos escenarios de desarrollo, uso y ocupación del territorio que se ajusten a una imagen objetivo previamente concertada por la sociedad.

c. Definición

El OT se entiende en el mundo como una política de Estado y proceso de planificación territorial integral y concertada, con la que se pretende configurar, en el largo plazo, una organización espacial del territorio, acorde con los objetivos del desarrollo económico, social, cultural y la política ambiental.

1.3.2 Cualidades del OT en el mundo

Como características claves del OT en el mundo se destacan:

Visión integral del territorio y multidimensionalidad de las políticas y planes de OT.
Énfasis en la planificación física espacial
Existencia de directrices jerarquizadas: nacional, regional, subregional, local.
Sólida organización institucional para la gestión ordenadora que garantiza la orientación y coordinación horizontal y vertical de las entidades participantes en el proceso y la integración de las políticas y planes sectoriales y territoriales.
Alta participación social y concertación de los escenarios futuros de OT.
Valoración del OT como estrategia de apoyo para el logro del desarrollo sostenible.
Respaldo político y financiero a los planes de OT.
Visión prospectiva de los planes y continuidad en el tiempo.
Disponibilidad de información de buena calidad y apoyo a las entidades productoras de información geográfica/territorial, las cuales se consideran fundamentales para el éxito del OT.
Divulgación amplia de los planes entre los ciudadanos y preocupación por la educación en el tema.

1.3.3 Problemas que conciernen al OT en el mundo

Predomina en el mundo el reconocimiento de los siguientes problemas como concernientes al OT:

Conflictos de uso de la tierra por incompatibilidad.
Aprovechamiento no sostenible de los recursos naturales.
Ocupación de áreas sujetas a amenazas naturales.
Desarrollo espacial de corredores viales, redes de transporte y de comunicaciones.
Expansión urbana desordenada.
Desequilibrios en el acceso a servicios públicos y sociales en áreas urbanas y rurales.
Desequilibrios territoriales de la distribución de actividades y oportunidades de empleo.
Desequilibrios de la organización urbano-regional .
Desequilibrios en el desarrollo urbano y rural y sus interdependencias.
Elevación de la competitividad territorial.

1.3.4 Logros del OT

Con las políticas de OT se pueden alcanzar los siguientes logros:

La definición de los mejores usos de los espacios de acuerdo con las potencialidades y limitantes presentes en el territorio.
La orientación de los procesos de urbanización, industrialización y desconcentración económica.
Una distribución equilibrada en el territorio de las actividades y usos del suelo
La articulación e integración del territorio tanto internamente como con el exterior
Una mayor habitabilidad del medio rural.
La protección del patrimonio natural y cultural.
La prevención de desastres de origen natural y antrópico.
El fortalecimiento de la competitividad de los territorios.
Una red urbana equilibrada en su distribución espacial y de tamaños.
Una organización del espacio urbano más funcional y acorde con el desarrollo humano sostenible.
La localización óptima de las infraestructuras, equipamientos y servicios.
Una mejorar localización de las instalaciones productivas.