2.EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA: ANTECEDENTES LEGALES Y PROCESO DE CONCEPTUALIZACIÓN

Una vez descritas la experiencia de ordenamiento territorial en algunos países del mundo y realizada la síntesis conceptual, se procede a realizar un examen del proceso seguido en Colombia en lo jurídico, conceptual y metodológico. Dicho examen dista mucho de ser exhaustivo, pues sólo toma en cuenta un limitado número de documentos conocidos por el autor. No obstante puede ser un buen punto de partida para ir consolidando la historia de esta política en Colombia.

2.1 Antecedentes legales

1947. La Ley 188: obliga a los municipios, con presupuesto no inferior a $200.000 a levantar un plano regulador del desarrollo urbano que incluye: áreas de expansión, localización de áreas de recreo y deporte, ubicación de sitios públicos y demás equipamientos colectivos.

1953. El Decreto 2278 ordena el uso y aprovechamiento de los bosques colombianos, a partir de la clasificación de éstos en bosque protector, bosque público, bosque de interés general y bosque privado.

1959. La Ley 2 establece y delimita las primeras 7 zonas forestal sujetas a manejo especial: del Pacífico, Central, del río Magdalena, de la Sierra Nevada de Santa Marta, de la Serranía de los Motilones, de El Cocuy y de la Amazonia. Así mismo define las áreas forestales productoras y protectora-productora.

1961. La Ley 135 (de reforma Agraria), intenta modificar las condiciones de tenencia y uso de las tierras rurales e introduce las zonas de colonización. La Ley 160 de 1994 retoma este intento.

1968. El Decreto 3133 define para Bogotá el Estatuto del Distrito Especial en el que se consagra un artículo relativo a la organización físico-espacial.

1974. Se adopta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente (Decreto 2811) que sienta las bases para ordenamiento ambiental del territorio. Establece un gran número de categorías espaciales, agrupadas en:

Sistema de Parques Nacionales Naturales, que incluye: las siguientes categorías: parque nacional, reserva natural, área natural única, santuario de fauna, vía parque, cuyo uso fue reglamentado por el Decreto 622 de 1977.

Zonas de Protección, Estudio y Propagación de Fauna Silvestre: territorio fáunico, zoocriaderos, reserva de caza, coto de caza, veda de caza. Reglamentados por el Decreto 1608 de 1978.

Distritos de Conservación de Suelos: reglamentados por el decreto 1974 de 1989, bajo el nombre de distritos de manejo integrado de recursos naturales -DMI-.

Zonas Hídricas de Protección Especial: reglamentadas por el Decreto 1541 de 1978.

Áreas Especiales de Manejo Integrado para Protección, Propagación o Cría de Especies Hidrobiológicas: reglamentadas por el Decreto 1681 de 1978, incluye manglares, estuarios, meandros, ciénagas y otros cuerpos de agua. Zonas exclusivas para pesca de subsistencia o comunitaria.

Zonas de Preservación del Paisaje: Reglamentadas por el Decreto 1715 de 1978. Se incluyen, también, las zonas de descanso o recreo.

1977. El Decreto 622 establece que las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales podrán ser zonificadas, atendiendo las siguientes categorías: Zona primitiva, Zona intangible, Zona de Recreación, Zona Histórico-Cultural, Zona de Recreación general Exterior, Zona de Alta Densidad de Uso y Zona Amortiguadora

1978. La Ley del Mar (Ley 10), establece las bases para el ordenamiento del territorio marino del país, a partir de tres categorías: Mar Territorial, Zona Económica Exclusiva, Plataforma Continental. Adicionalmente, el Decreto 1875 de 1979 dicta normas para prevenir la contaminación del medio marino que son complementadas por la Ley 45 de 1985. Las áreas marinas y submarinas del país hacen parte de su territorio, razón por lo cual también son parte de la política de OT.

1978. La Ley 61 y su Decreto Reglamentario 1306 De 1980, obligan a los municipios con más de 20.000 habitantes a formular planes integrales de desarrollo, definiéndoles contenidos, etapas y responsabilidades y solicita que se formulen con participación de la comunidad.

1979. El Código Sanitario (Ley 9), establece elementos para el ordenamiento urbano referidos a localización de zonas industriales, manejo del espacio público, prevención de asentamientos ilegales y calidad del agua para consumo doméstico y disposición de residuos líquidos y sólidos.

1981. El Decreto 2857 reglamenta el ordenamiento de las cuencas hidrográficas, incluyendo la elaboración de los planes, administración, participación ciudadana, financiación, expropiaciones y servidumbres, prohibiciones y sanciones. Se trata de un tratado científico y administrativo para el manejo de cuencas hidrográficas, muy bien concebido, muy técnico y a la vez poco utilizado.

1986. El Código de Régimen Municipal (Decreto 1333) incluye elementos claves del ordenamiento urbano que posteriormente son retomados, por la Ley 388/97, entre estos se destacan:

Ordenamiento de los usos del suelo urbano: áreas residenciales, industriales, de recreación y de protección ambiental.
Areas no incorporables a perímetros urbanos.
Urbanización futura de ciudades: plano regulador.
Zonas de reserva agrícola contiguas a la zona urbana
Regulación de la ubicación de industrias contaminantes y mataderos públicos.

1988. El Decreto 2655, establece las zonas mineras indígenas, las cuales son retomadas por el Decreto 710 de 1990.

1989. La Ley de Reforma Urbana (Ley 9): complementa los aspectos de ordenamiento urbano establecidos por el Código de Régimen Municipal. Incluye:

Planes y reglamentos de usos del suelo.
Reserva de tierras urbanizables.
Manejo de inmuebles constitutivos del espacio público.
Reserva de zonas para protección ambiental.
Zonas de desarrollo diferido, progresivo, restringido y concertado.
Renovación y redesarrollo de zonas afectadas por procesos de deterioro económico, social y físico.
Rehabilitación de zonas de desarrollo incompleto o inadecuado.

1991. La nueva Constitución Política establece un nuevo orden territorial para Colombia, basado en cinco componentes básicos:

a. Ordenamiento Político-Administrativo: presente en los siguientes artículos:

Art. 288: Distribución de competencias entre la nación y entidades territoriales
Art. 297: Formación de nuevos departamentos
Art. 307:Conversión de regiones en entidades territoriales
Art. 319: Régimen de áreas metropolitanas
Art. 329: Conformación de entidades territoriales

b. Ordenamiento del Desarrollo Municipal: Art. 311
c. Ordenamiento Ambiental: expresado en los siguientes artículos:

Art. 58: Función social y ecológica de la propiedad.
Art. 80: Aprovechamiento sostenible de recursos naturales renovables.
Art. 313: Reglamentación de usos del suelo.
Art. 334: Intervención del Estado sobre la economía para la preservación de un ambiente sano

d. Desarrollo Regional Armónico: (Art. 334)

e. Ordenamiento del Desarrollo Social Urbano y Rural

Art. 64 y 65: Ordenamiento del desarrollo campesino.
Art. 334: Distribución equitativa de oportunidades y beneficios del desarrollo.
Art. 334: Acceso de personas con bajos ingresos a bienes y servicios básicos.

1991. la Ley 21 reconoce y protege los valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales de los pueblos indígenas.

1993. La Ley Ambiental (Ley 99), retoma y desarrolla varias categorías de ordenamiento ambiental del Código de Recursos Naturales Renovables e introduce elementos importantes relativos a la dimensión ambiental del ordenamiento territorial, tales como:

Zonificación del uso del territorio para su apropiado ordenamiento ambiental.
Regulaciones nacionales sobre usos del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales.
Pautas ambientales para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas y demás áreas de manejo especial.
Regulación ambiental de asentamientos humanos y actividades económicas.
Reglamentación de usos de áreas de parques nacionales naturales.

1993. La Ley 60 asigna la competencia a los municipios para asegurar la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de aguas y disposición de excretas, aseo urbano y saneamiento básico rural, asó como el control de plazas de mercado, centros de acopio y mataderos públicos y privados y la adecuación de áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo de desastres por amenazas naturales.

1993: La Ley 70 reconoce el respeto a la integridad y la dignidad de la vida cultural de las comunidades negras.

1994. La Ley 142 define el régimen de prestación de los servicios públicos domiciliarios: acueducto, alcantarillado, aseo, energía, eléctrica, telefonía pública conmutada, telefonía móvil y distribución de gas combustible.

1994. La Ley Orgánica de Areas Metropolitanas (Ley 128) crea las bases para el ordenamiento territorial metropolitano, a través del desarrollo armónico e integrado del territorio, la normatización del uso del suelo urbano y rural metropolitano y el plan metropolitano para la protección de los recursos naturales y defensa del medio ambiente.

1994. La Ley de Mecanismos de Participación Ciudadana (Ley 134) aporta instrumentos que contribuyen al principio democrático y participativo del OT, tales como: referendo, revocatoria del mandato, plebiscito, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa popular legislativa y normativa.

1994. La Ley de Organización y Funcionamiento de los Municipios (Ley 136) retoma el mandato constitucional de ordenar el desarrollo de los territorios y promueve la creación de asociaciones municipales para el desarrollo integral del territorio municipal.

1994. La Ley 141 (Fondo Nacional de Regalías) otorga recursos derivados de explotaciones mineras para la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y financiación de proyectos regionales.

1994. La Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152) establece la obligatoriedad de los municipios para realizar planes de ordenamiento territorial (Art. 41) complementarios al plan de desarrollo e introduce los consejos territoriales de planeación y algunas normas de organización y articulación de la planeación regional y de las distintas entidades territoriales.

1994. La Ley De Reforma Agraria (Ley 160): establece categorías de ordenamiento rural, relacionadas con las áreas de baldíos nacionales, zonas de colonización y zonas de reserva campesina.

1995. La Ley de Fronteras (Ley 191) establece las bases para el ordenamiento de las áreas fronterizas, a partir de dos categorías espaciales: las unidades especiales de desarrollo fronterizo y las zonas de integración fronteriza.

1997. La Ley 388 establece el marco conceptual e instrumental para formular y ejecutar planes municipales y distritales de ordenamiento territorial.

1997. La Ley 397 (Ley de Cultura) define el patrimonio cultural de la Nación y establece la obligación del Estado y de las personas de valorar, proteger y difundir dicho patrimonio.

1998. Se producen varios decretos reglamentarios de la Ley 388 de 1997, entre los que se destacan el 879 que precisa los alcances y procedimientos del OT, el 1420 sobre avalúos, el 1504 sobre espacio público, el 1507 sobre planes parciales y el 1599 sobre plusvalía.

1999. El Decreto 797 (mayo 6) crea una "Comisión Intersectorial" para la redacción del proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, adscrita al Ministerio del Interior. Según el Artículo 3 del Decreto la Comisión deberá:

Definir conceptualmente el ordenamiento territorial.
Realizar un análisis comparado de la legislación sobre la materia a nivel internacional.
Estudiar, analizar y revisar las normas relativas al Ordenamiento territorial y la Descentralización vigentes en Colombia.
Elaborar y proponer al Gobierno Nacional los ajustes y modificaciones a la normatividad vigente, acordes con los principios del proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
Presentar a la consideración del Gobierno Nacional, un proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, a más tardar el 30 de septiembre de 1999.

El Decreto establece como miembros de la comisión a representantes de los ministerios de: Interior, Hacienda y Crédito Público, Desarrollo Económico y Social, Educación Nacional, Medio Ambiente, así como representantes del Departamento Nacional de Planeación, la Secretaría Jurídica de la Presidencia, las comisiones primeras y de ordenamiento territorial de la Cámara y el Senado, tres gobernadores y tres alcaldes. Se establecen como invitados permanentes a la Asociación de Diputados, la Federación Nacional de Concejos, las Comunidades Negras y las Comunidades Indígenas. La Comisión Técnica se le otorgó al Ministerio del Interior.

1999. La Ley 507 (julio 28) modifica la Ley 388/97, en términos de:

Amplía el plazo máximo para la formulación y adopción de los planes y esquemas de ordenamiento territorial, hasta el 31 de diciembre de 1999.
Establece la implementación de un plan de asistencia técnica y capacitación a los municipios sobre los procesos de formulación y articulación de los POTs.
Se establece como entidades de apoyo técnico a la formulación de los POT: el Ministerio del Interior, el Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable, el INURBE, el IGAC, IDEAM, INGEOMINAS y las áreas metropolitanas.
Los departamentos deberán prestar asistencia técnica a los municipios con población menor de 50.000 habitantes.
Los Concejos municipales y distritales deberán realizar un cabildo abierto para el estudio y análisis de los POT sin perjuicio de los demás instrumentos legales de participación.

2.2 Proceso de conceptualización

Simultáneo al desarrollo del marco legal, el país avanza en el proceso de conceptualización del OT y en la elaboración y ejecución de estudios y planes orientados a este fin. En este sentido, desde finales de la década de los años cincuenta, se formularon algunos planes de desarrollo urbano, cuya concepción correspondía con la visión del OT. Se destaca, en este sentido, el plan piloto propuesto para la ciudad de Tunja, en 1958, por la firma Arquitectos Urbanistas Asociados, liderada por el arquitecto Alberto Mendoza Morales. El plan incluyó propuestas de usos generales del suelo, sistema vial y áreas verdes, plano de zonificación, esquemas del sistema de desagües y usos propuestos del terreno, estos últimos se pueden observar en la Figura 1.

Trabajos como el anterior evolucionaron en la década de los ochenta hacia planes de OT concebidos a distintas escalas. A continuación se relaciona una secuencia de eventos que señalan el desarrollo conceptual, metodológico y operativo seguido en el país en los últimos quince años.

1985-1990: El Instituto Geográfico Agustín Codazzi realiza y publica el estudio sobre Estructura urbano-regional de Colombia e inicia los proyectos de regionalización del país y ordenamiento de la Sierra Nevada de Santa Marta. En 1987, se inicia el proceso de conceptualización del ordenamiento territorial alrededor de este último proyecto, el cual se intensifica en 1989, cuando se asume dicha conceptualización como tarea prioritaria. En el Proyecto Piloto de Ordenamiento Territorial de la Sierra Nevada de Santa Marta, el IGAC adoptó como definición del OT, la siguiente: "proceso integral para orientar la transformación, ocupación y utilización de los espacios geográficos, teniendo en cuenta para ello los intereses y expectativas de los sectores sociales del territorio, con la finalidad de optimizar y armonizar su aprovechamiento, propendiendo por el desarrollo sostenible, la valoración del medio ambiente, el mejoramiento del bienestar y la calidad de vida de la población" (PÁRAMO, 1993: 251).

1990. La Gobernación de Antioquia, a través del Departamento Administrativo de Planeación realiza una reflexión orientada a elaborar las bases del ordenamiento territorial de su departamento.

1991. La Gobernación de Antioquia publica el primer plan de ordenamiento territorial departamental del que se tenga referencia en el país. En dicho plan se define el ordenamiento territorial como la "concreción espacial de las políticas ambientales, sociales, culturales y económicas, que permiten superar las dificultades presentes de la sociedad antioqueña"...Busca introducir la planificación territorial regional a partir del reconocimiento de la identidad de los grupos humanos con su marco geográfico y de una mejor conexión entre las políticas de desarrollo y el territorio, de modo que este último sea un elemento integrador y estructurante de los objetivos, las políticas y las acciones públicas y privadas encaminadas a mejorar el bienestar social. Todo ello, dentro del contexto de la planeación estratégica, prospectiva y participante (GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA, 1991). Este plan constituye un ejemplo de la manera de cómo de concebirse un plan departamental de OT.

Los objetivos del OT establecidos en el Plan son los siguientes:

Aprovechar el territorio con base en su vocación natural, sus particularidades y potencialidades.
Conservar el ecosistema, manejar adecuadamente los recursos naturales y proteger el medio ambiente: recuperar zonas degradadas, educar para el uso apropiado del medio físico y actuar para prevenir daños y riesgos futuros.
Mejorar la calidad de la vida de los habitantes.
Inducir el desarrollo armónico de todas las subregiones.
Controlar el crecimiento de áreas en función de su capacidad de soporte.
Compensar los impactos negativos del desarrollo en algunas subregiones.
Consolidar el proceso de participación en beneficio de fortalecimiento de la autonomía local

El contenido del plan incluye:

Diagnóstico de la situación actual
Subregionalización del departamento
Tipificación de las subregiones
Imagen objetivo (al año 2010)
Estrategias de desarrollo

1991. LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL RIONEGRO-NARE (CORNARE) Inició en el Oriente Antioqueño un proceso de planificación regional que condujo al "PROTOCOLO PARA EL DESARROLLO REGIONAL: el Oriente Antioqueño hacia el siglo XXI". En la conceptualización realizada se destaca el carácter participante, estratégico y prospectivo del plan, cuyo diagnóstico, imagen objetivo y lineamientos estratégicos fueron construido, de manera concertada, con más de mil líderes, a través de talleres subregionales y encuentros regionales (CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL RIONEGRO-NARE, 1991). Esta experiencia constituye un antecedente ejemplar del carácter participante que la Ley 388 de 1997 dio al proceso de ordenamiento territorial.

La subregión es dividida, a su vez, en 8 unidades espaciales con características territoriales diferentes. Para cada una se establece un plan microrregional de OT, con visión de futuro.