LAS INSTITUCIONES Y LA LEGALIDAD EN LOS LLANOS ORIENTALES DE COLOMBIA

La Colonia y la República

Guillermo León Linares1

Antecedentes: El proceso europeo de población2

Los sectores aristocráticos más elevados de la Península adoptaron frente al hecho sorprendente de los descubrimientos indianos una actitud de reserva e inhibición. No participaron en las expediciones descubridoras ni como caudillos ni como empresarios. Dificultaron, además el paso a las indias de los agricultores cultivadores de sus tierras, ante el temor de que éstas quedasen despobladas (Ots Capdequi, J. M. 1965 pg. 19).

Por razones de simpatía o de postura conceptual, hay diferentes opiniones sobre el carácter de la conquista y la colonización de la América Española. Se afirma de manera rotunda, por algunos estudiosos, que la empresa de conquistar y colonizar fue estrictamente estatal. Comparando la colonización inglesa sobre Norteamérica con la de nuestro territorio, Alfonso López Michelsen afirma:

Entre nosotros, en cambio, el único creador de riqueza y el único colonizador fue el Estado. La herencia económica, social y cultural que recibieron los libertadores al desprendernos del trono español, no fue obra del esfuerzo ni de las iniciativas individuales. Fue un propósito político, realizado por un Estado Intervencionista, lo que hizo el virreinato de Nueva Granada, la nación que era en los albores del siglo XIX (López Michelsen A. 1983 pg. 7).

En cambio, para J. M. Ots Capdequi "es una verdad histórica absolutamente comprobada; que el descubrimiento, conquista y colonización de América Española, fue una obra eminentemente popular. Significa esto que en las expediciones descubridoras predominó el esfuerzo privado, individual, sobre la acción oficial del Estado" (Ots Capdequi, J. M. op. cit. pg. 15).

Nosotros creemos que esta formidable tarea de consolidación del imperio español en las "Indias Occidentales" corresponde a lo que puede llamarse una empresa de economía mixta: el Estado español aportaba una parte y la empresa (aventura) privada, otra. No debe olvidarse que con fecha mayo 3 de 1493 en la bula "Inter Cetera" el Papa Alejandro VI determinó:

Al muy amado hijo en Cristo rey Fernando y a la muy amada hija en Cristo Isabel, reina de Castilla, León Aragón y Granada.... Motu Propio y no a ruegos vuestros ni de otra persona que por vosotros nos lo haya solicitado, sino en virtud de nuestra pura liberalidad, cierta ciencia y plenitud de autoridad apostólica, os damos, concedemos y asignamos a perpetuidad., así a vosotros como a vuestros sucesores los reyes de Castilla y León, en ejercicio de nuestro apostólico poder y por el tenor de las presentes todas y cada una de las tierras e islas sobredichas, antes desconocidas y las descubiertas hasta aquí y que se descubran en lo futuro por vuestros emisarios, siempre que no estén sujetas al actual dominio temporal de algún señor cristiano, con todos sus territorios, ciudades, castillos, lugares, villas, derechos, jurisdicciones y universales pertenencias, en nombre de la autoridad de Dios Todopoderoso, a Nos concedida en la persona de San Pedro, y del vicariato de Jesucristo, que desempeñamos sobre la tierra; y damos la investidura de ellas a vosotros y a vuestros herederos y sucesores sobredichos, y os hacemos, constituimos y consagramos dueños de ellas, con llenero, libre y absoluto poder, autoridad y jurisdicción (de las Casas, F. Bartolomé, 1965 T. II pg. 1277 ss).

Donación plena que se ratifica, con las excepciones portuguesas, en la bula Eximiae Devotionis de la misma fecha: lo mismo que en la ínter Coetera de mayo 4 de 1493 y en la bula Dudum Siquidem del 26 de septiembre de 1493, que hace también aclaraciones y excepciones.

Este carácter de empresa mixta con una progresiva y apabullante intervención estatal de la corona generó disputas y pleitos entre los representantes de la autoridad real y los conquistadores y colonizadores, especialmente en el siglo XVI. Pleitos que se inician con Colón y con sus descendientes. Posteriormente, las disputas continuarían hasta "institucionalizar" la famosa fórmula de "se obedece pero no se cumple", que se aplicaba en todos los casos en que los mandatos de una ley "lesionaban" los intereses y ambiciones de colonizadores, encomenderos, esclavistas. De manera que la corona española aportaba sus tierras y su "soberanía" en las Indias Occidentales y algunos otros elementos. Por su lado, el particular colonizador debía poner en el "negocio" también un aporte significativo para el logro de la empresa, como veremos más adelante. Los frutos obtenidos de esta actividad siempre se compartieron entre el gobierno central y el colonizador de la manera como aquel indicaba, pero, en la práctica, en la forma como el particular obtuviese mejor provecho. Así lo reconoce el mismo Ots Capdequi en otra de sus obras.

Unidad política versus realidad geográfica, social y económica

Desde la época del descubrimiento americano, en España se expresaba la tendencia a la unificación política. Es claro que así fuese. Pero en un continente como el suramericano, al igual que en los distintos países, y especialmente en el territorio que llegó a ser Colombia, esta tendencia unitaria iba contra la realidad, contra la vida. El hecho de que esa tendencia se agudizara bajo el régimen de Intendencias, al final del siglo XVIII, no cambió la vida política, sustancialmente; pero -sobre todo- no doblegó la realidad federal.

La corona española, con los austrias lo mismo que con los borbones, era consciente de sus limitaciones de autoridad por razones geográficas. Esto, paradójicamente, aumentó el centralismo, trayendo como consecuencia la excesiva reglamentación y la abundante burocracia. Pero ello no quiere decir que la monarquía no tuviese ductilidad al respecto. Por eso trató de subsanar las dificultades cayendo en la centralización de un casuismo patente, junto con la tendencia generalizadora de la legislación de Indias; contradicción que se repite aceptando instituciones locales pero tratando de tener el control regio sobre todas las actividades. Esta modalidad de unificación institucional se acompañó con algunos proyectos destinados a la apertura de caminos y otras vías de comunicación. Lo atrasado de la técnica de los hispanos, la carencia de una clara política de autogestión y autoabastecimiento para los territorios de ultramar conjugada con la casi nula reinversión de beneficios, fueron condiciones decisivas que sirvieron para impedir la unificación deseada.

La Población de los Llanos Colombo-Venezolanos

Es importante tener en cuenta que la corona española reglamentó, y controló toda actividad hacia y desde las Indias Occidentales. En las ordenanzas de Nuevo Descubrimiento y Nueva Población, promulgadas por Felipe II en 1573 se expresa: Ordenanza 34:

Para haber de poblar... se guarde el orden siguiente: Elíjase la provincia, comarca y tierra que se han de poblar, teniendo consideración a que sean saludables, lo cual se conocerá en la copia que huviere de hombres viejos y mozos de buena complesión, disposición y color, y sin enfermedades; y en la copia de animales sanos y de competente tamaño, y de sanos frutos y mantenimientos; que no se críen cosas ponzoñosas y nocibles; de buena y felices costelación, el cielo claro y benigno; el aire puro y suave sin impedimento ni alteraciones, y de buen temple, sin exceso de calor o frío; y habiendo de declinar, es mejor que sea frío... (Ordenanza 34, en Ots Capdequi, J. M. 1969 pg. 357).

En forma que, desde finales del siglo XVI, queda determinado por España, con toda la autoridad de la Corona, que las partes bajas del territorio, una de ellas, en concreto, los Llanos Orientales de Colombia, no eran objetivo de población y por lo tanto, no entraban en las precarias actividades de desarrollo económico y social que se podían practicar en nuestro territorio. La paternal y piadosa Corona española no quería que sus súbditos desplazados a estas tierras americanas, carentes de una mentalidad y de una moral empresarial, dado el atraso de su país de origen, fuesen víctimas de plagas, enfermedades, adversidades del clima.

Antes de la llegada del grupo español en estas tierras no existía unidad en la población. Los asentamientos humanos estaban dispersos aunque entre algunos de ellos existían relaciones de intercambio comercial, especialmente. Esta dispersión continuó durante la época colonial acentuando la irregularidad en la distribución de la población. Por razones ya expuestas y dado que la conquista no fue empresa fundadora sino una sucesión de intentos por encontrar El dorado, los Llanos Orientales de Colombia fueron poblados y colonizados tardíamente. Igual ocurrió con los Llanos Occidentales de Venezuela.

Antonio de Berrío, heredero de don Gonzalo Jiménez de Quesada entra a los Llanos Orientales en el año de 1584. Las inclemencias del clima, las dificultades que ofrecía la naturaleza y la hostilidad de los nativos hicieron regresar a Berrío y olvidar su intento por un tiempo. En las primeras décadas la colonización y la adquisición de las tierras se hizo mediante el reparto de ellas que podían hacer los Adelantados, los virreyes, presidentes, gobernadores y cabildos. Pero dicho repartimiento debía ser suplementado por la Real Cédula de gracia o merced para completar la titularidad. Sin embargo, no bastaba con eso por cuanto el concepto de explotación económica era fundamental en el ejercicio de la propiedad territorial. Por eso se exigía la explotación o cultivo y la residencia por un número mínimo de años (i.e. cuatro, cinco, ocho). Pero ya bajo Felipe II -que reinó a partir de 1555- se eliminó el sistema de merced real que exigía el requisito de morada y labor, para sustituirlo por el de venta y remate. Con lo cual se intensificó el latifundio y se dió paso al sistema de arrendatarios. La corona dejó de exigir condiciones a los propietarios de tierras y estos, con sus justos títulos, no podían ser turbados por las autoridades ni por los particulares en sus extensos dominios no cultivados.

La colonización está llena de conflictos, violencia y bandidaje. El avance de la feudalidad se enfrenta a los grupos indígenas y a trabajadores que, despues de la Independencia, creen que algo ha cambiado.

En su "Brevísima Relación de la Destrucción de las Indias" contenidas en sus Tratados, Fray Bartolomé de las Casas se expresó así sobre la conquista de Venezuela:

En el año de mil e quinientos e veintiséis, con engaños y persuasiones dañosas que se hicieron al Rey nuestro señor, como siempre se ha trabajado de le encubrir la verdad de los daños y perdiciones que Dios y las ánimas y su estado rescebían en aquellas Indias, dio e concedió un gran reino, mucho mayor que toda España, que es el de Venezuela, con la gobernación e jurisdicción total, a los mercaderes de Alemaña con cierta capitulación e concierto o asiento que con ellos se hizo. Estos, entrados con trecientos hombres o más en aquellas tierras, hallaron aquellas gentes mansísimas ovejas, como y mucho más que los otros las suelen hallar en todas las partes de las Indias antes que les hagan daño los españoles. Entraron en ellas, más pienso, sin comparación, cruelmente que ninguno de los otros tiranos que hemos dicho, e más irracional e furiosamente que crudelísimos tigres y rabiosos lobos y leones (de las Casas F. Bartolomé, op. cit. T. I pg. 141).

La Idea Centralista-Federativa de la corona

La experiencia de la unificación española trabajada a partir de la liberación, obviamente, fue aplicada en el manejo de las nuevas conquistas. Pero en ellas no se podían pactar uniones o alianzas entre casas o dinastías. Era preciso utilizar el único medio idóneo posible; la violencia de la ley apoyada por la violencia de las armas. La legitimidad originaria venía de Dios, sólo había que desarrollarla y aplicarla. En esta forma el "constituyente primario" de los nuevos reinos vino a ser el Papa Alejandro VI. La legalidad corrió por cuentas de la corona. Si no se escapó al gobierno español la realidad geográfica y las limitaciones que ella implicaba, tampoco dejó pasar desapercibida la diversidad social americana. Por eso se debe tener cuidado al caracterizar el centralismo de la monarquía. Este corresponde a la idea absolutista y providencial vigente en la península, de espaldas a las grandes corrientes renovadoras que actuaban en otras regiones europeas (Alemania, Inglaterra, Francia). Este centralismo político, jurídico, económico, en la realidad se compensaba con un federalismo práctico. Fórmula dialéctica que España resolvió racionalizando la administración mediante el sistema de gobernaciones, capitanías generales, presidencias, alcaldes mayores, corregidores. Lo que no calculó el gobierno real fue el hecho de que esta realidad federalista, corriendo el tiempo, constituiría un fermento emancipador notable.

El carácter de la conquista

Retrasada en la historia, la España del siglo XVI no podía imprimirle a la conquista de América otra orientación ideológica diferente a la feudalidad que la ataba al pasado. Fenómeno diferente es la conquista anglosajona en el norte de América. Los que a estas tierras llegaron representaban una corriente política, económica y religiosa progresista, en ascenso, que conducía hacía el capitalismo. A nuestras tierras llegó el cruzado fanático, proveniente de un país en crisis, que venía a lograr, no a construir; que además, era fiel intérprete de la ideología y la política "oficialistas" de la Corona. No es extraño, pues, que la nobleza no participara inicialmente en la empresa de conquista. Consiguientemente Don Fernando, mediante Cédulas Reales de 1492 y 1497 autorizó abrir las cárceles para con sus conmutados convictos armar las expediciones y, obviamente, en esta etapa no se autorizó el viaje de mujeres porque la empresa no fue fundacional, en sus comienzos. La institución de los adelantados, utilizada por la corona española en las guerras de Reconquista, se puso en práctica en los nuevos reinos. El Adelantado era jefe político y militar; jefe administrativo y funcionario legislativo, acuñaba moneda, distribuía tierras y otorgaba encomiendas. La feudalidad plena.

Consolidación

Aunque la tendencia unificadora de los reyes de Castilla fue acentuada, ella tuvo que ceder ante la realidad. Fruto de esta contradicción fue el llamado Derecho Indiano que llegó a los mayores extremos de casuismo y reglamentarismo. A partir de entonces el sistema colonial funcionó con todo su aparato administrativo, burocrático, brindando firmeza al régimen de feudalidades que se prolongaría por más de tres siglos en territorio latino-americano. Así son los imperios. Así se monta la política imperialista; las colonias son partes agregadas que conforman el imperio. Sin aquellas éste no existe. Así fue Roma, así Esparta, lo mismo Gran Bretaña. Así fue el imperio español, así es el imperio moderno.

La mayor o menor igualdad de las regiones, de las nacionalidades; su grado de autonomía, no dependen de la ley, exclusivamente. Son fruto de realidades geopolíticas, sociales, económicas.

La Etapa Colonial

Con la consolidación de lo que ha dado en llamarse la conquista, se cierra la etapa del pillaje brutal por fuera de una legalidad altamente moral, con denso contenido feudal del cual se desprenden las precisas y rigurosas desigualdades institucionales. Fray Bartolomé de las Casas caracteriza muy bien esta enfeudación en el Nuevo Reino de Granada por el año de 1539 al hacer el relato de la situación así:

...estando todo aquel reino de paz e sirviendo a los españoles, dándoles de comer de sus trabajos los indios continuamente y haciéndoles labranzas y haciendas e trayéndoles mucho oro y piedras preciosas, esmeraldas y cuanto tenían y podían, repartidos los pueblos y señores y gentes dellos por los españoles (que es todo lo que pretenden por medio para alcanzar su fin último, que es el oro) y puestos todos en la tiranía y servidumbre acostumbrada, el tirano capitán principal que aquella tierra mandaba prenió al señor y rey de todo aquel reino túvolo preso seis o siete meses pidiéndole oro y esmeraldas, sin otra causa ni razón alguna.

El dicho rey que se llamaba Bogotá, por el miedo que le pusieron, dijo que él daría una casa de oro que le pedían esperando de soltarse de las manos de quien así lo afligía, y envió indios a que le trajesen oro, y por veces trajeron mucha cantidad de oro e piedras, pero porque no daba la casa de oro decían los españoles que lo matase, pues no cumplía lo que había prometido. El tirano dijo que se lo pidiesen por justicia ante él mesmo: pidiéronlo así por demanda, acusando al dicho rey de la tierra; él dió la sentencia condenándolo a tormentos si no diese la casa de oro. Dánle el tormento del tracto de cuerda; echábanle sebo ardiendo en la barriga, pónenle a cada pie una herradura hincada en un palo, y el pescuezo atado a otro palo, y dos hombres que le tenian las manos, e asi le pegaban fuego a los pies, y entraba el tirano de rato en rato y decía que así lo había de matar poco a poco a tormentos si no le daba el oro... (de las Casas, F. Bartolomé, T. I pg. 175-177).

La aplicación de las Leyes de Indias, y supletoriamente del derecho castellano, fue una empresa difícil. Tanto por las características de tales normas como por la realidad vivida a tan enorme distancia del centro del poder. Disputas, rebeliones y abierta desobediencia a las normas fueron características de la época. Aunque la corona, teóricamente, constituía el centro legislativo único, lo cierto es que por delegación, muy controlada, obviamente, legislaron entre nosotros las audiencias, los virreyes, los cabildos. Se pretendió cambiar la conducta y la naturaleza humanas mediante leyes y más leyes pero no se hizo demasiado por cambiar la vida hacia el futuro. No era fácil para las autoridades españolas de la época comprender que "... las leyes son generalmente menos fuertes que las pasiones, y contienen a los hombres, sin hacerlos cambiar" (Rousseau, J. J. 1972 pg. 106-107).

El progreso de la época no fue un lema ni un propósito de la España de entonces. A pesar de eso, el colonizador español no fue capaz de montar el andamiaje de un sistema feudal. La calidad social de este colonizador no le permitió medir su propia posibilidad, la inmensa base humana que encontró en América y las características del ambiente que, finalmente, tuvo que aceptar como su nuevo territorio (país). La mentalidad del colonizador lo llevó a esclavizar al aborigen cuando no lo exterminaba o lo vejaba, al amparo de una legislación paternalista y moralista que siempre consagró la desigualdad social y la discriminación étnica. La legislación española de comienzos de siglo XVI consagró la autorización de la esclavitud para casos de "justa guerra", lo mismo que las Leyes Nuevas de 1542 y la recopilación de 1680 permitían la esclavización de algunas familias aborígenes. Y la práctica esclavista, dentro y fuera de la legalidad, fue corriente.

Las "Jurisdicciones" territoriales

El Virreinato de la Nueva Granada se creó en 1719. Suprimido en 1724 fue restablecido en 1740. El territorio de este Virreinato se extendió hasta comprender lo que hoy es Colombia, Venezuela, Panamá y Ecuador. La descentralización efectiva se hizo mediante funcionarios con autonomía en los diversos ramos. Tal el caso de los superintendentes que lo fueron los presidentes en cada distrito; los presidentes de Panamá y Quito y los gobernadores de Caracas, Trinidad, Margarita, Cumaná, Cartagena y Santa Marta. Esto en cuanto a la recaudación específica de unas cargas impositivas. Hubo delegación en otras ramas de la administración, y ésta se modificaba, se aumentaba o se descentralizaba aún más, en la medida de las necesidades. Pero hay aspectos de la administración que no obedecieron a un plan sino a los requerimientos de la corona para dispensar títulos, autoridad, recompensas a cambio de obediencia, sometimiento y fidelidad y la prestación del servicio de recaudación de tributos. Por lo demás, parece que la Corona siempre estuvo dispuesta a mantener una rivalidad de competencias que le permitía ser el supremo árbitro de las disputas y colisiones y al mismo tiempo establecer una especie de equilibrio de poderes.

Otro factor, que mayormente contribuyó a estancar el proceso de desarrollo y a impedir que éste se encaminara por la vía del progreso empresarial fue, sin duda, la burocratización de la clase dirigente que se incrustó en la vida política y administrativa utilizando el sistema de compra de cargos y oficios en pública subasta a perpetuidad y con derecho de renuncia. Este derecho se ejercía a favor de un hijo o de otro pariente que perpetuaba de esta manera un verdadero sistema oligárquico de gobierno cuyo principal objetivo era lograr beneficios que compensaran la inversión así como obtener satisfacciones personales y familiares que los colocaran en posición destacada sobre el resto de personas, antes de pensar en el logro de un beneficio colectivo. No en vano esto fue así ya que por tradición se conserva hasta la Colombia de hoy la transmisión familiar de prebendas, canonjías, honores, posiciones, cargos de representación, de administración y concesiones.

Bajo el reinado de Carlos III, a finales del siglo XVIII, se reacciona contra la decadencia a que ha llevado este sistema corrupto. Se crea el Síndico Personero para defensa de los intereses de la comunidad y los diputados del común, cuya principal función era la de fiscalizar los servicios de abastos y proceder disciplinariamente contra los funcionarios que prestaban tales servicios. Tanto los diputados como el Personero Síndico se elegían en forma indirecta mediante el sistema de electores designados por el voto de los contribuyentes. Pero esta especie de voto censitario no podía tener amplios efectos democráticos dadas sus características y el grupo de gamonales encomenderos que se apoderó de él. Además, la reforma administrativa que implanta el régimen de Intendencias representa un esfuerzo de moralización y saneamiento en las finanzas públicas, así como la retoma del centralismo administrativo necesario para la defensa del imperio y la reafirmación de su soberanía buscando así establecer una barrera contra los nuevos vientos políticos que soplaban en Europa y Norteamérica.

Sin embargo, el régimen de Intendencias no sólo lleva este sello de reforma sino que implica un esfuerzo por conseguir un mayor desarrollo de las regiones. Logrado éste, con un régimen de libre comercio, las provincias con su relativa autarquía vuelven a aislarse. La legalidad que resultaba del sistema económico-político durante la época colonial estaba elaborado para que los reinos del Nuevo Mundo no se desarrollaran. El cúmulo de impuestos regimentados se elevaba como un gran obstáculo para el avance de la agricultura y el comercio. El sistema de monopolio que fomentó la corona completaba el cerco que se puso a toda forma de iniciativa hacía el establecimiento de empresas que respondieran a inversiones importantes.

El Siglo XIX

El siglo XVIII termina en el Nuevo Reino de Granada con brotes de inconformidad y enfrentando una situación económica deplorable, especialmente para las familias indígenas. En carta dirigida por D. Antonio Caballero y Góngora, arzobispo de Santa Fe, al rey Carlos III, en 1781, describió así la realidad:

Muchos meses ha encierro en mi corazón el sentimiento que me causa la aguda enfermedad que padecen estos vasallos de Vuestra Majestad y feligreses míos, pues es tan grande, que haciéndose de mi juicio sólo se concede a mi dolor por verlos tan abatidos esclavos de su miseria, que únicamente en llorar dan muestras de vivir... No es posible señor, que la soberana real clemencia de vuestra majestad esté noticiosa verdaderamente de los trabajos de estos pueblos, ni informados sus grandes y celosos ministros de lo que se padece en ellos, porque a saberlo no podía suceder el consentirlo, y mucho menos Vuestra Majestad... Brumados estos moribundos vasallos con tan pesada carga de tributos, no les es posible, ya acabarla, sin la costa de acabar de perder sus débiles haciendas y trabajadas vidas. Yo soy testigo de estas lástimas, pues arrancadas del todo la mayor parte de sus raíces para cumplir con las obligaciones de hoy, quedan sin sangre para satisfacer las de mañana, y esto hasta con el alivio de la franca disposición de mis graneros... (En Tisnés, Roberto M. 1984 pg. 98-100).

Para entonces el monarca español había expulsado a los jesuitas de estos territorios (1767) y el aparato económico y social montado por ellos en los Llanos Orientales de Colombia, vino a menos. Sus haciendas en los Llanos cayeron en poder de familias indígenas o de aprovechados vecinos, administradores o buscadores de fortunas. Pasado el tiempo, tales haciendas, si algo de ellas quedaba, fueron rematadas todas, lo cual contribuyó a intensificar el latifundio en la zona. La realidad federalista no cambió. Era dramática la situación por la injusta distribución de la tierra:

Habiendo tomado -dijo- los vecinos acomodados y de algún caudal las tierras realengas más pingües y mejor situadas, ello ha sido con perjuicio de los pobres, a los que se las arriendan arbitrariamente según su necesidad... La mayor parte de los habitantes del Reino, viven, así, a merced de los dueños de tierras... (Francisco Moreno Escandón, Fiscal de la Audiencia, citado por Liévano Indalecio. T. II s.f. pag. 213).

Los sucesos en España

La situación política de la península no favorecía, por esta época, una mejoría de la realidad. Don José Napoleón "habiendo oído a la Junta Nacional", decretó en 1808 la llamada Constitución de Bayona. En ella se estableció que "los reinos y provincias españolas de América y Asia gozaran de los mismos derechos que la metrópoli" (de Esteban, Jorge 1979 pg. 57 ss); se decretó la libertad de cultivo e industria, se permitió el comercio recíproco entre los reinos y provincias entre sí y con la metrópoli; se abolieron los privilegios para el comercio entre dichos reinos y se dispuso la representación permanente de cada reino ante el gobierno central y ante las cortes. Al nuevo Reino de Granada se le otorgaron dos cupos de representación. La constitución creó el Ministerio de Indias.

La fidelidad de los dirigentes de los reinos de ultramar al cautivo rey Fernando VII impidió que esta constitución entrase en vigencia plena entre nosotros. A partir de entonces, y especialmente desde 1810, la autoridad central de la monarquía decae, abriendo paso al federalismo efectivo que abierta o soterradamente se vivía. Las llamadas provincias, aisladas y a veces rivales entre sí, no tenían un vínculo de solidaridad superior que las uniera. A partir de 1811 la expresión federativa se hizo patente con una avalancha de cartas constitucionales con discurso liberal pero sin un clara determinación de futuro.

En noviembre de 1811 se firmó el pacto de la Confederación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada por los delegados de Antioquia, Cartagena, Neiva, Pamplona y Tunja. Era indudable en este pacto el anhelo de tener autonomía frente a Santa Fe así como también el reconocimiento de las diferencias geográficas que impedían la unidad. A partir de entonces vienen las constituciones: la de Cundinamarca, la de la República de Tunja (1811); la de Casanare; la del Estado de Cartagena, la de Mariquita y la de Neiva (1815). Se protocoliza así la separación de pequeñas repúblicas que carecían de lo indispensable y elemental para emprender el funcionamiento de un sistema liberal. Ni aparato productivo, ni bases de inversión, ni comercio abundante, ni comienzos de una acumulación considerable de capital.

Por esta razón, el discurso liberal de las constituciones no propuso solución liberal para el problema indígena o el de los esclavos; para el problema de la tierra ni para los demás temas que hubieran podido ser el gran motivo para la emancipación y la independencia. España no acertó a organizar un régimen feudal a derechas, pero cerró sistemáticamente la posibilidad de dar entrada a alguna forma capitalista de autonomía económica. Obvio esto ya que España no podía otorgar lo que no había recibido. Es la gran diferencia con América del Norte, que todos los estudiosos establecen. Vale la pena transcribir el concepto de don José Vasconcelos, quien analiza que, aparte de múltiples factores de orden físico y moral que determinan tal diferencia, la sola:

comparación de los dos sistemas, de los dos regímenes de propiedad, bastaría para explicar las razones del contraste. En el Norte no hubo reyes que estuviesen disponiendo de la tierra ajena como de cosa propia. Sin mayor gracia de parte de sus monarcas y más bien, en cierto estado de rebelión moral contra el monarca inglés, los colonizadores del norte fueron desarrollando un sistema de propiedad privada en el cual cada quien pagaba el precio de su tierra y no ocupaba sino la extensión que podía cultivar. Así fue que en lugar de encomiendas hubo cultivos. Y en vez de una aristocracia guerrera y agrícola, con timbres de turbio abolengo real, abolengo cortesano de abyección y homicidio, se desarrolló una aristocracia de la aptitud que es lo que se llama democracia, una democracia que en sus comienzos no reconoció más preceptos que los del lema francés: libertad, igualdad, fraternidad.

Los hombres del norte fueron conquistando la selva virgen, pero no permitían que el general victorioso en la lucha contra los indios se apoderase, a la manera antigua nuestra,"hasta donde alcanza la vista". Las tierras recién conquistadas no quedaban tampoco a merced del soberano para que las repartiese a su arbitrio y crease nobleza de doble condición moral: lacayuna ante el soberano e insolente y opresora del más débil.

En el Norte la República coincidió con el gran movimiento de expansión y la República apartó una buena cantidad de las tierras buenas, creó grandes reservas sustraidas al comercio privado, pero no las empleó en crear ducados, ni en premiar servicios patrióticos, sino que las destinó al fomento de la instrucción popular. Y así, a medida que una población crecía, el aumento del valor de las tierras bastaba para asegurar el servicio de la enseñanza. Y cada vez que se levantaba una nueva ciudad en medio del desierto no era el régimen de concesión, el régimen de favor el que primaba, sino el remate público de los lotes en que previamente se subdividía el plano de la futura urbe. Y con la limitación de que una sola persona no pudiera adquirir muchos lotes a la vez. De este sabio, de este justiciero régimen social procede el gran poderío norteamericano. Por no haber procedido en forma semejante, nosotros hemos ido caminando tantas veces para atrás (Vasconcelos, J. en J. C. Mariátegui, 1952 pg. 59-60).

Entre nosotros la independencia de la segunda década del siglo XIX no fue más allá de la perorata. Instituciones, estructuras, sistemas y leyes quedaron vigentes en las constituciones. En el artículo 72 del Acta de Federación (1811) se estableció:

Artículo 72. Las leyes que para estos y otros casos regirán por ahora en los tribunales de la Unión, son las que nos han gobernado hasta aquí en lo que no sean contrarias a estos pactos, incompatibles con el estado actual de cosas, y la situación política del Reino o Provincias de la Nueva Granada.

Por lo demás, de todas las constituciones de entonces estuvo ausente el tema del cambio del régimen económico así como el relativo a la forma de propiedad. Pasada y triunfante la campaña de la independencia, así como no cambió el sistema, las leyes permanecieron para garantizarlo y el relevo de los mandos sólo implicó sustitución de personas.

El pueblo se enamoró de ese sonido de libertad: algunos soñaron con la República; los más sólo pensaron en lanzar de aquí a los españoles, estorbos venidos de ultramar hacía trescientos años; pero era preciso vengar sobre ellos, sangre nuestra, nuestra propia sangre derramada por ellos en el degüello general de nuestros bárbaros bisabuelos. Era preciso que se alejaran, para que otros señores ocuparan sus dominios, vistieran sus insignias y hasta hablaran sus baldones (Madiedo, M. M. 1978 pág. 32).

En Francia, cuando cayó la cabeza de Luis XVI, cayó un mundo con ella, porque allá la transformación del espíritu humano precedió a la práctica de la peripecia: el orden lógico, el espíritu antes que la materia. Aquí fue todo lo contrario: se ejecutó un movimiento de remolque, porque nuestra fiebre revolucionaria no nos vino de nosotros mismos, sino por un gran contagio atmosférico. En Francia un mundo dio un paso a otro mundo: aquí no hubo sino un cambio de hombres; dejando el cambio de las ideas, que debía haber precedido, relegado a un aplazamiento sin término (Madiedo, M.M. op. cit. pág. 34-35).

La prédica prodigiosa de las revoluciones burguesas de Norteamérica y Europa deslumbró de tal manera a la casta intelectual criolla que no le permitió el análisis objetivo de la situación y el planteamiento de una estrategia similar al prototipo. Es que no puede haber aspiraciones burguesas en una sociedad sin burguesía. Por tal razón, para el grupo dirigente lo importante era desplazar al español peninsular porque constituía un estorbo a sus aspiraciones hegemónicos de poder económico y político. En su mensaje al Congreso de Angostura (1819) Bolívar expresó:

Las reliquias de la dominación española permanecerán largo tiempo antes que lleguemos a anonadarlas; el contagio del despotismo ha impregnado nuestra atmósfera, y ni el fuego de la guerra, ni el específico de nuestras saludables leyes han purificado el aire que respiramos. Nuestras manos ya están libres, y todavía nuestros corazones padecen de las dolencias de la servidumbre. Un gobierno republicano ha sido, es y debe ser el de Venezuela; sus bases deben ser la soberanía del pueblo; la división de los poderes, la libertad civil, la proscripción de la esclavitud, la abolición de la monarquía y de los privilegios (de Zubiría, Ramón. Comp. 1983 pg. 126 ss).

Obviamente nuestros constituyentes no copiaron de la Francia revolucionaria la decisión de su Asamblea Nacional (agosto de 1789) en virtud de la cual expresamente derogó el sistema feudal, estableció la igualdad jurídica entre nobles y burgueses y suprimió los privilegios de la nobleza. Este fue el pedido de Bolívar en Angostura (1819), que no fue aceptado por el criollaje que no entendía el lenguaje antifeudal de la Europa en ascenso más allá del timbre sonoro del discurso.

El Periodo Republicano

La situación política española -a partir de 1808 con la invasión napoleónica- tomó más difícil el manejo del régimen de los reinos americanos. Aunque fuese patente la adhesión al rey infortunado, Don Fernando VII, por parte de los dirigentes criollos y de las masas indígenas, las concepciones autonomistas tomaron fuerza ante la inconsistencia de los gobiernos locales y la realidad social y económica que se vivía en la Nueva Granada, por ejemplo. Una economía estancada, una carga impositiva rayana en lo no soportable; la inactividad empresarial; los monopolios reales; las discriminaciones sociales, hacen posible que el criollaje ilustrado avance en el intento de convertir en ensayos políticos los principios de la revolución burguesa. Para ello se convoca al pueblo (pero no al aborígen, ni al negro, ni al mulato) el 20 de julio de 1810 y se le invita a que participe en una nueva propuesta procedimental: el "pueblo" puede tomar sus decisiones. Entre 1811 y 1816 será la producción de constituciones. Todas de corte liberal, convirtiendo en normas de Estado los planteamientos de los filósofos y conductores del nuevo sistema que había surgido en Norteamérica y Europa.

En el enunciado de Los Derechos del Hombre y sus Deberes, la constitución de Cundinamarca (1812) estableció: "Artículo I. Los derechos del hombre en sociedad son la igualdad, la libertad, la seguridad y la propiedad". Y pasa en seguida a definir cada uno de estos derechos.

Pero en el aparte 31 del art. I del título IV sobre el poder Legislativo se expresó así este magno código: "Ninguna ley que de nuevo se promulgue o comente puede tener afecto retroactivo en ningún caso". ¿Cómo se iban a lograr la libertad, la igualdad, la seguridad y la propiedad si no se permitía a la ley quebrantar los privilegios, la servidumbre, la esclavitud, el monopolio, en fin, la feudalidad del régimen colonial?

Para prolongar la Constitución de 1811, en Cundinamarca, se da un decreto en el que se invoca:

La facultad que concedió Dios al hombre de reunirse en sociedad con sus semejantes, bajo pactos y condiciones que le afiance el goce y conservación de los sagrados e imprescriptibles derechos de libertad, seguridad y propiedad...

Tunja, Antioquia, Cartagena, Neiva, Mariquita, proclaman las nuevas tesis acerca de la soberanía y del origen del poder. La Provincia de Casanare también tendrá en esta época su carta constitucional de estilo liberal. Todo esto sólo será discurso. La guerra de independencia, dirigida por Bolívar, dejará en suspenso esta algarabía que anunciaba la implantación del derecho público en nuestros territorios. Habrá que esperar hasta 1819, cuando se reune el Congreso de Angostura.

En su mensaje a dicho organismo, Simón Bolívar se muestra enemigo del Federalismo: pide no copiar normas ni formas de organización estatal que no consulten la realidad del país al que se van a aplicar. Bolívar propuso en su mensaje, para el gobierno que surgiera de aquel Congreso las bases que atrás hemos transcrito en cuanto a libertad civil, abolición de la esclavitud, de los privilegios y de la monarquía y la división de poderes.

Infortunadamente, lo fundamental de aquello no se logró. Abolida la monarquía por el triunfo de las armas y la voluntad de los fundadores, la esclavitud y los privilegios que hacían las grandes desigualdades y frenaban el progreso, persistieron tal como se daban durante la colonia.

El año 1821 da nacimiento a la etapa republicana en Colombia. Proclamada la total libertad frente a España y a cualquiera otra potencia, en la Constitución de aquel año, aprobada en Cúcuta, se adopta el modelo francés y, obviamente, se coloca en ella el catálogo de derechos, libertades y garantías personales.

No se sigue, pues, la orientación del libertador Bolívar dada en el mensaje de Angostura (1819) en el que, recordando a Montesquieu se pregunta si acaso las leyes no

deben ser propias para el pueblo que se hacen, que es una gran casualidad que las de una nación puedan convenir a otra; que las leyes deben ser relativas a lo físico del país, al clima, a la calidad del terreno, a su situación, a su extensión, al género de vida de los pueblos; referirse al grado de libertad que la Constitución puede sufrir, a la religión de los habitantes, a sus inclinaciones, a sus riquezas, a su número, a su comercio, a sus costumbres, a sus modales? !He aquí el Código que debían consultar, y no el de Washington! (de Zubiría, R. loc. cit.).

De entrada, entonces, esta primera Constitución sigue el camino de los ensayos de la llamada Patria Boba. La gran contradicción que allí se consagra está dada entre el discurso liberal (a la francesa) y la aprobación del régimen de economía colonial que permanece, así, incólume. En efecto, en el artículo 178 de esta primera Constitución Política de Colombia se estatuyó:

Ningún género de trabajo, de cultura, de industria o de comercio será prohibido a los ciudadanos, excepto aquellos que ahora son necesarios para la subsistencia de la República, que se libertarán por el Congreso cuando lo juzgue oportuno y conveniente.

Y en el artículo 188 de esa Constitución, para que sirviera de soporte a las excepciones previstas en la disposición citada atrás, se estableció: "Se declaran en su fuerza y vigor las leyes que hasta aquí han regido en todas las materias y puntos que directa o indirectamente no se opongan a esta Constitución ni a los decretos y a las leyes que expidiere el Congreso".

En desarrollo de estos principios constitucionales, en 1825, la ley de procedimiento civil que se dictó ese año estableció la prelación de las normas jurídicas de obligatorio cumplimiento en el país, de la siguiente manera:

1. Las decretadas o que en lo sucesivo se decreten por el poder legislativo;
2. Las pragmáticas, cédulas, órdenes, decretos y ordenanzas del gobierno español sancionadas hasta el 18 de marzo de 1808 que estaban en observancia bajo el mismo gobierno en el territorio que forma la República;
3. Las leyes de la recopilación de Indias;
4. Las de la nueva recopilación de Castilla, y
5. Las de las Partidas.

Mediante Decreto de diciembre 12 de 1829 (art. lo.) se ratificó el orden atrás transcrito indicando que dicho orden debía observarse "en todos los Tribunales y Juzgados de la República, civiles, eclesiásticos y militares, así en materias civiles como criminales". De modo que diez años después de lograda la independencia, el derecho español que consagró los privilegios, las desigualdades, los monopolios y, en general, la feudalidad, seguía vigente. A partir de entonces, lentamente van descendiendo, en el orden de precedencia, las normas jurídicas de la Corona Española, pero sin eliminarse.

En desarrollo de los mandatos contenidos en el número 2 del artículo 188 de la Constitución de 1821 se dictó la ley de octubre 13 de 1821 "sobre enajenación de tierras baldías y creación de oficinas de agrimensura". Mediante esta ley se abolió el sistema español de composición (remate) de las llamadas tierras realengas; se impuso la venta de baldíos, se ordenó un empadronamiento de fincas con fines estadísticos; se pretendió limitar el exceso de adjudicaciones de tierras hechas por el gobierno español a partir de 1780. Así fué como el legislador republicano mantuvo, con esta norma, los mandatos de las leyes de la Recopilación de Indias a favor de poseedores de latifundios desde la etapa colonial y fomentó la formación de nuevos latifundios.

Disuelta la Gran Colombia (Venezuela-Colombia-Ecuador), se dicta la Constitución que en 1832 ratificó el nacimiento de la Nueva Granada, que con el tiempo llegó a ser la República de Colombia. En dicha Constitución se establecen estos principios en relación con el mantenimiento del viejo orden social y económico.

Artículo 193.- A excepción de las contribuciones establecidas con arreglo a esta Constitución o a las leyes, ningún granadino será privado de la menor porción de su propiedad, ni ésta aplicada a ningún uso público sin su propio consentimiento. Cuando alguna pública necesidad, legalmente comprobada, exigiere que la propiedad de algún granadino se aplique a usos semejantes, la condición de una justa compensación debe presuponerse.

Y como para recalcar -aun más- la intangibilidad de ciertos privilegios y desigualdades, en su artículo 219 se dijo:

Se declaran en su fuerza y vigor todas la leyes y decretos que han regido en la República y que estaban en observancia al tiempo que se publicó la Ley Fundamental de la Nueva Granada, siempre que dichas leyes y decretos no sean contrarios a esta constitución o a los decretos y leyes que haya expedido y expida la presente Convención.

Las excepciones contrarias se referían únicamente a "títulos, denominaciones ni decoraciones de nobleza, ni otras distinciones u honores hereditarios" (art. 205). También se prohibió a los granadinos llevar "insignias, decoraciones o distinciones que no estén expresamente concedidas por la ley", y exigir "títulos o denominaciones que ella no haya establecido" (art. 207).

Bajo el imperio de estos principios constitucionales, mediante ley de mayo 14 de 1834, de procedimiento civil, quince años después de obtenida la independencia se estableció el orden de precedencia con que deben observarse las leyes en todos los Tribunales civiles, eclesiásticos y militares. El orden que allí se determinó fue el siguiente:

1. Las leyes decretadas o que en lo sucesivo se dicten por la legislatura de la Nueva Granada;
2. Las decretadas por la autoridad legislativa de Colombia;
3. Las pragmáticas, cédulas, órdenes, decretos y ordenanzas del gobierno español, sancionadas hasta el 18 de marzo de 1808, que estaban en observancia bajo el mismo gobierno español, en el territorio que forma la Nueva República Neogranadina;
4 Las leyes de la Recopilación de Indias;
5. Las de la Nueva Recopilación de Castilla;
6. Las de las Partidas.

El Congreso de la Nueva Granada, en sus sesiones de 1842 y 1843 introdujo numerosas reformas a la Constitución de 1832, dejando intacto el principio de la intangibilidad de la propiedad frente a la necesidad pública, salvo excepción reconocida por la ley y con indemnización "de su valor". Por lo tanto, no cambió el contenido de la ley de 1834, sobre Procedimiento Civil.

En 1843 (marzo) se dicta una ley (Nº 60) que fue reglamentada mediante decreto de mayo 4 del mismo año. Estas normas establecieron las formas de obtener títulos de propiedad por parte de los poseedores de tierras baldías (latifundios) que no hubiesen cumplido con los mandatos de la ley de octubre 13 de 1821. Dijo así el artículo 9 del citado Decreto: "Los que se hallen en posesión de terrenos baldíos con casa y labranza en él o sin haber llenado el deber que les impuso el artículo 52 de la ley de 13 de octubre de 1821, serán obligados a pagar un arrendamiento anual de un 5 por 100 sobre el avalúo dado a los terrenos, por todo el tiempo transcurrido después que se cumplió el término prefijado en dicho artículo". En esta forma se prorrogó el plazo para la obtención del título y durante este plazo pagaría el terrateniente un canon de arrendamiento.

El Avance Liberal

La Constitución expedida en 1843 estableció en cuanto a la división del territorio nacional, en su artículo 8º "El territorio de la Nueva Granada se dividirá en provincias. Cada provincia se compondrá de uno o más cantones y cada cantón se dividirá en distritos parroquiales..." Esta es, pues, la norma general. Pero en su artículo 167º determinó que:

Los lugares que por su aislamiento y distancia de las demás poblaciones no puedan hacer parte de algún cantón o provincia, ni por su escasa población puedan erigirse en cantón o provincia, podrán ser regidos por leyes especiales; hasta que pudiendo agregarse a algún cantón o provincia o erigirse en tales, pueda establecerse en ellos el régimen constitucional.

De esta manera, la Orinoquia, junto con otras regiones despobladas o apartadas del centro de poder, quedaron por fuera del régimen común a todo el territorio y fueron tratadas, por su dependencia, igual que por su escasez de recursos, como entidades de segundo o tercer orden.

A partir de 1849 se hace patente el empuje del sector liberal del grupo dirigente. Es en esta etapa cuando por primera vez se proclama que la revolución de la independencia sólo llevó a la sustitución de personajes en el mando pero que no trajo ningún cambio en los privilegios feudales que venían del régimen español. Pero en esta etapa, precisamente por no haberse abolido los privilegios feudales más importantes, tampoco el país (la Nueva Granada) contaba con la industria alguna, con grandes capitales o con una agricultura intensiva basada en el sistema salarial. Tan sólo había un grupo artesanal que pugnaba por librarse de las trabas coloniales subsistentes que impedían el desarrollo industrial y comercial. Por lo tanto, organizados en las sociedades Democráticas, logran golpear la economía colonial.

Es en este período de la historia cuando se logra el libre cultivo y comercio del tabaco, al impulso de los campesinos que trabajan directamente sus parcelas. Así se rompe este monopolio. De la misma manera, en esta época, los terratenientes obtienen la desaparición de los diezmos, los censos que deprimen la propiedad territorial urbana y rural. Se elimina también, la esclavitud, medida que requerían los artesanos para obtener mano de obra libre con destino a sus talleres. Esto en detrimento, desde luego, de los propietarios de grandes haciendas en las que conservaban sus esclavos. En 1853 se dicta otra Constitución que garantiza la:

Inviolabilidad de la propiedad; no pudiendo, en consecuencia, ser despojado de la menor porción de ella sino por vía de contribución general, apremio o pena, según la disposición de la ley, y mediante una previa y justa indemnización, en el caso especial de que sea necesario aplicar a algún uso público la de algún particular. En caso de guerra esta indemnización puede no ser previa (Nº 3 art. 5º).

Así como también "la libertad de industria y de trabajo, con las restricciones que establezcan las leyes" (Nº 4 art. 5º). Y en cuanto a la vigencia del derecho, en plena concordancia con lo anterior dispuso:

Continuarán en su fuerza y vigor las actuales leyes generales, y las ordenanzas y demás disposiciones municipales hoy vigentes, en cuanto no sean contrarias a la Constitución y leyes que se expidan, y hasta tanto que no sean derogadas por quien corresponde, según ellas mismas.

En noviembre 29 de 1853, bajo la vigencia de la reforma constitucional de ese año, se dictó un Decreto sobre enajenación y arrendamiento de tierras baldías. En dicha norma legal se dispuso que las resoluciones de adjudicación de baldíos debían someterse a registro.

La constitución de 1853, ratificó además la discriminación territorial establecida en 1843 pero dando otra nueva motivación: la existencia, en esos territorios, de personas no consideradas como racionales, -es decir- los aborígenes. Por eso expresó en su artículo 47º:

Las secciones territoriales de la Goajira, el Caquetá y otras que no estén pobladas por habitantes reducidos a la vida civil, pueden ser organizadas y gobernadas por leyes especiales.

Esta situación colocaba a las gentes que allí habitaban en condiciones de inferioridad por todos los aspectos: política, económica y administrativamente.

La constitución de 1858, que estableció la Confederación Granadina, al impulso de la tendencia federalista, en su artículo once prohibió la esclavitud y en el artículo 72 declaró:

Las leyes dispondrán todo lo relativo a la ejecución de la presente Constitución. Entre tanto quedan vigentes las que hoy rigen en la Nueva Granada, en todo lo que no sean contrarias a dicha Constitución.

En desarrollo de lo ordenado por esta Constitución se expidió en junio de ese mismo año la ley orgánica del poder judicial de la Confederación que estableció el siguiente orden de precedencia para la vigencia de las leyes en el país:

1. Las que expida el presente Congreso y las que en lo sucesivo se expidan por los Congresos de la Confederación;
2. Las expedidas por los Congresos de la Nueva Granada desde 1845 hasta 1857;
3. Las de la Recopilación Granadina;
4. Las pragmáticas, cédulas, órdenes, decretos y ordenanzas del gobierno español, expedidas hasta el 18 de marzo de 1808, que estaban en observancia bajo el mismo gobierno español en el territorio que forma la Confederación Granadina;
5. Las de la Recopilación de Indias;
6. Las de la Nueva Recopilación de Castilla;
7. Las de las Partidas.

Como se ve, si bien baja un peldaño en la jerarquía de las normas legales que deben regir el país, y como consecuencia de no haberse roto la base de la feudalidad, el derecho español de la colonia sigue rigiendo para mantener esa base feudal.

El Régimen Federal

En 1863 la Convención Nacional "en nombre y por autorización del pueblo de los Estados Unidos Colombianos que representa..." dictó la Constitución federal de aquel año. En el número 5 artículo 15 de esta carta se garantizó:

la propiedad; no pudiendo ser privados de ella sino por pena o contribución general, con arreglo a las leyes, o cuando así lo exija algún grave motivo de necesidad pública, judicialmente declarado, y previa indemnización.

En el artículo 6 de dicho Código Constitucional se acordó que los Estados

convienen en consignar en sus Constituciones y en su legislación civil el principio de incapacidad de las comunidades, corporaciones, asociaciones y entidades religiosas, para adquirir bienes raíces, y en consagrar, por punto general, que la propiedad raíz no puede adquirirse con otro carácter que el de enajenable y divisible a voluntad exclusiva del propietario y de transmisible a los herederos conforme al derecho común.

En el siguiente artículo se convino, también "...prohibir a perpetuidad las fundaciones, mandas, legados, fideicomisos y toda clase de establecimientos semejantes con que se pretenda sacar una finca raíz de la libre circulación".

Este es, quizá, el más fuerte empellón que hasta entonces se dio contra algunas formas de la feudalidad. No cabe duda que en ello tuvo decisiva influencia el carácter antireligioso de los dirigentes del radicalismo liberal que impulsó estas reformas. Lo cual determinó que el derecho español, sin perder vigencia, bajara tres escalas en la importancia y obligatoriedad de las leyes. Bajo el imperio de esta Constitución, en abril de 1864, se expidió la ley orgánica del Poder Judicial de la Unión, ley que fue adicionada por la número 42 de mayo 6 de 1865. En el artículo 17 de esta ley se estableció el siguiente orden de precedencia en la observancia de las normas legales en asuntos judiciales:

1. Las leyes que expida el presente Congreso y las que en lo sucesivo se expidan por el Congreso de la Unión;
2. Las leyes expedidas por el Congreso anterior de 1864 y por la Convención Nacional de 1863;
3. Los decretos de carácter legislativo expedidos por el gobierno provisorio de 1861 hasta el 4 de febrero de 1863;
4. Las expedidas por los Congresos de la Nueva Granada desde 1845, inclusive;
5. Las expedidas por los Congresos de la Nueva Granada desde 1845 hasta 1858, inclusive;
6. Las de la recopilación granadina;
7. Las pragmáticas, cédulas, órdenes, decretos y ordenanzas del gobierno español, expedidas hasta el 18 de marzo de 1808, que estaban en observancia bajo el gobierno español en el territorio que forma hoy la Unión Colombiana;
8. Las de Recopilación de Indias;
9. Las de la Nueva Recopilación de Castilla;
10. Las de las Partidas.

Bajo la misma constitución de 1863, mediante ley número 57 bis de 1872 (Junio 7) se adoptó el Código Judicial de la Unión. En el artículo 1941 de dicho Código estableció el orden de prelación para la observancia de las leyes. Dicho orden quedó así:

1. Las leyes que expida el Congreso de este año y las que en lo sucesivo expida la misma Corporación;
2. Las expedidas por la Conservación Nacional de 1863 y por los Congresos Posteriores a ella y anteriores al del presente año, en orden cronológico inverso;
3. Los decretos de carácter legislativo expedidos por el Gobierno provisorio desde 1861 hasta el 4 de febrero de 1863;
4. Las leyes expedida por el Congreso de la Confederación Granadina en 1858;
5. Las expedidas por el Congreso de la Nueva Granada desde 1845 hasta 1857, en orden cronológico inverso;
6. Las de la Recopilación Granadina;
7. Las pragmáticas, cédulas, órdenes, decretos y ordenanzas del gobierno español expedidos hasta el 18 de marzo de 1808 que estaban en observancia bajo dicho gobierno en el territorio que hoy forma la Unión Colombiana;
8. Las leyes de la Recopilación de Indias;
9. Las de la Nueva Recopilación de Castilla;
10. Las de las Partidas.

Es evidente que el derecho español va perdiendo jerarquía en el funcionamiento del país. Pero ha transcurrido más de medio siglo desde cuando se adoptó la primera Constitución nacional (1821) con plena vigencia en el país. Además, para esta época se ve claramente definida la influencia liberal, exclusivamente, en la orientación del Estado.

En plena vigencia liberal-federalista, en 1866, se dictó la Ley número 70 relacionada con la titularidad de las tierras. El decreto reglamentario de esta Ley ordenó a los poseedores de tierras presentar los títulos en que sustentaban tal posesión. Enumeraba los títulos válidos así:

1. Título de gracia o concesión o venta hechas por el gobierno español hasta 1808;

2. Escrituras de venta hechas por el gobierno español antes de 1810 y las que se hubiesen hecho por las autoridades de la República hasta 1819, inclusive y por las autoridades de Colombia, Nueva Granada, Confederación Granadina, Estados Unidos de Nueva Granada y de Colombia, hasta la fecha del decreto, con determinación de los linderos naturales y precisos.

La Ley 106 de 1873 (Código Fiscal) no cambia el sistema de propiedad y titularidad. La Ley 61 de 1874 modifica el Código Fiscal citado y da normas favorables a colonos establecidos en baldíos no destinados por el Estado a otro fin. Se consagró la presunción de que el colono poseedor con labranza y habitación sobre terrenos no destinados por el Estado a otro fin, es dueño de ellos; se defendió la posesión de cinco años; se amparó al colono poseedor por más de un año con la presunción de buena fe. Pero en el Código Judicial vigente (art. 1218) se establecieron los interdictos posesorios contra el colono ocupante pacífico por más de un año. Desde luego, estas aplicaciones serían para el futuro.

En cuanto a la discriminación territorial, la liberal constitución de 1863 aunque propone "mejoras materiales", la mantiene con sus consecuencias políticas. Por eso expresó en su artículo 78:

Serán regidos por una ley especial los territorios poco poblados, u ocupados por tribus indígenas, que el estado o los Estados a que pertenezcan consientan en ceder al gobierno general con el objeto de fomentar colonizaciones y realizar mejoras materiales.

Según esta misma disposición constitucional, solo en el caso de que un territorio contase con población civilizada superior a tres mil habitantes podría tener representación en la Cámara de Representantes, mediante un Comisario y no un Diputado.

Como puede observarse, pese a la revolución liberal y a los avances logrados contra algunos privilegios, impuestos y títulos del sistema colonial, éste no desaparecía. La Orinoquía seguía aislada.

1882-Constitución de 1886

En 1882 se dicta la Ley número 48 que declara los baldíos bienes de uso público y, por lo tanto, imprescriptibles para los particulares. En 1912 se dicta un nuevo Código Fiscal que reputa baldíos las tierras que no han sido concedidas o adjudicadas antes a persona alguna. Según este Código (art. 65) la propiedad de los baldíos se adquiere por cultivo o por ocupación con ganados, imponiendo al ocupante la obligación de obtener la resolución administrativa de adjudicación. Esta resolución tiene la calidad de título traslaticio de dominio.

Después de una de las tantas guerras que azotaron al país en el siglo XIX, triunfante el gobierno de Rafael Nuñez que encabezaba el movimiento político de la Regeneración, se declara la abrogación de la Constitución de 1863 y se convoca un cuerpo constituyente para que dote al país de una Carta política que tendrá orientación radicalmente unitaria y centralista. Significando una reacción contra el sistema de libertades y autonomías establecidas en la Federación, la Nueva Constitución se da el 4 de agosto de 1886 y es sancionada por el gobierno nacional al día siguiente. En ella se establece el mandato que permitiría dar fin a la vigencia del derecho español colonial, garantizando -bajo orden constitucional- todos los derechos que se habían adquirido bajo aquellas y las subsiguientes leyes que habían regido hasta entonces y desde cuando comenzó a tener vigencia el derecho escrito en nuestro territorio (1503).

El artículo 31 de la Constitución de 1886 estableció: "Los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por personas naturales o jurídicas no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores".

Por primera vez, en nuestro derecho público, se reconoce la primacía del interés público sobre el interés privado. Eso sí, mediando "plena indemnización", "por graves motivos de utilidad pública, definidos por el legislador" y mediante sentencia judicial (art. 31). Lo ordenado en el artículo 31 transcrito dio lugar a que la ley 153 de 1887 de manera rotunda dispusiese: "Todas las leyes españoles están abolidos" (art. 15). Así muere, formalmente, el derecho colonial y feudal.

Pero su larga supervivencia quedó elevada a canon constitucional con la prohibición de ser desconocida por las leyes posteriores. Ya, desde entonces, se dispuso, no podrá ser arrinconado o degradado en listados legales de precedencia en su vigencia.

Las Reformas a la Constitución de 1886

El nacimiento del siglo XX sorprende a Colombia con una de las más sangrientas guerras civiles. La llamada de los mil días. Superado un intento revolucionario en 1895 por parte del gobierno, las fuerzas políticas opositoras de aquel fueron reprimidas en todos los campos. Se dice que entre 1895 y 1899 el partido liberal fue cruelmente perseguido por el gobierno. Es ésta una de las causas atribuidas a la guerra. Concluida ésta en 1903, con el epilogo de la separación del territorio de Panamá, el país entró en una crisis profunda por todos los aspectos. En 1900 la situación industrial era lamentable. Pero, gracias a una política proteccionista, la reacción económica se iba haciendo patente. Las migraciones internas favorecen la colonización y el desarrollo agrícola. Sin embargo, las llamadas zonas periféricas, tales como la de los Llanos Orientales, continuaban en la misma situación de aislamiento y representaban casi nada en la economía del país.

Los sectores más avanzados de la burguesía comenzaron a proponer, con timidez durante los años veinte y más abiertamente durante los años treinta, la alternativa de distribuir la propiedad, de democratizarla, enrutando el desarrollo del campo por la vía de la pequeña propiedad. Pero esta opción sería ilusoria mientras se mantuviera el predominio político del régimen terrateniente. Sería necesario esperar hasta la década de los treinta para postular en condiciones políticas distintas y más favorables a la burguesía, una ley agraria que si bien no apuntaba a repartir la propiedad, a lo menos si presionaba su mejor utilización (Bejarano J. A. 1980 T. II. pg. 43).

Vale la pena recordar que el Congreso de 1851 negó un proyecto de ley presentado por el Secretario de Estado, Manuel Murillo Toro. Se pretendía con él -en cuanto a baldíos- que nadie pudiera poseer más tierras que las que necesitara para atender a su subsistencia y que además, su cultivo fuera la base de la propiedad. El año siguiente (1852), siendo presidente José Hilario López, éste objetó un proyecto de ley por medio del cual toda adquisición de tierras baldías no podía sobrepasar de cien fanegadas. Sin embargo, este mismo presidente, ante la abundancia de tierras baldías, y con el fin de lograr recursos fiscales propuso que fueran vendidas, especialmente a familias extranjeras, unos dos millones de fanegadas de tales tierras situadas en las zonas más pobladas del país. Así rezaba el derecho español, aun vigente.

En 1930 pierde la dirección del gobierno el partido conservador. Aunque el elegido liberal, Enrique Olaya Herrera, llega a la presidencia con la promesa de no reformar la Constitución, es evidente que el empuje del desarrollo industrial y las reivindicaciones de los campesinos abren el debate sobre un cambio en la política agraria. En 1936, el presidente de entonces, Alfonso López Pumarejo, impulsa una importante reforma de la Carta Constitucional. Es entonces cuando se consagra en la Constitución el principio de la función social de la propiedad. Sobre éste se aprueba la ley del Régimen de Tierras (Ley 200 de 1936). Esta norma que constituyó un gran avance en su tiempo, daba importancia predominante al trabajo y explotación de la tierra para consagrar su propiedad. Sin embargo, en su artículo 15 esta ley determinó:

Las disposiciones de esta ley no son aplicables a los terrenos situados en las Intendencias y Comisarías y en los Llanos de Casanare, ni a los ejidos municipales.

Esto indica que toda la región de la Orinoquía colombiana quedó excluida de los efectos benéficos de esta ley.

La ley 200 de 1936 sobre régimen de tierras, fue dictada en gran parte como consecuencia de las invasiones de colonos sobre predios aparentemente de propiedad particular. Dicha ley consagra, en favor de tales colonos, la presunción de propiedad en tanto que tuviesen explotación económica del predio "por medio de hechos positivos propios de dueño". Sin embargo, el Decreto número 59 de 1938, reglamentario de la ley 200, en su artículo 2do. impuso a los colonos con explotación económica la obligación de "solicitar el respectivo título de adjudicación en la forma prevista por las leyes pertinentes" el cual deberá expedirse "si no hubiere inconveniente legal".

Como se ve, nada o muy poco varía la situación establecida en la ley de octubre 13 de 1821. Lo único efectivo es el afianzamiento de la titularidad por parte del Estado sobre aquellas tierras que antes de la República no hubiesen salido del patrimonio de la Corona española mediante gracia, merced, composición o venta o bajo cualquiera otro título traslaticio de dominio.

El destino de los territorios discriminados hasta entonces por su escasa población "civilizada" y por la presencia de aborígenes, no fue ajeno a la preocupación del constituyente de 1886. En la Constitución centralista de ese año se dispuso que:

Los antiguos territorios nacionales quedan incorporados en las secciones a que primitivamente pertenecieron. (Art. 4º).

Pero en el artículo 6º de esta misma carta se estableció que:

Por medio de una ley aprobada en forma ordinaria... podrá el Congreso separar de los Departamentos a que ahora se reincorporan, o a que han pertenecido, los Territorios a que se refiere el artículo 4º... y disponer... lo más conveniente.

En desarrollo de tal orientación constitucional, en la legislatura de 1909, se dictó un mandato en virtud del cual pasaban a la administración directa del gobierno nacional los Territorios de San Martín, Casanare, Caquetá, Guajira y Chocó, bajo la denominación de Intendencias. De este mandato legal se pasó a la consagración constitucional de la división territorial en Departamentos, Intendencias y Comisarías, secciones que a su turno estarían divididas en municipios o distritos municipales. Todo el territorio de la Orinoquia quedó dividido en Intendencias y Comisarías cuya administración se realizaría desde el gobierno central por intermedio de un Ministerio.

En 1961 se dictó en Colombia una nueva Ley de Reforma Agraria (135) en la cual quedó expresamente determinado que ella no regiría en los Llanos Orientales de Colombia en cuanto a sus objetivos de "reformar la estructura social agraria... y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico..." sino diez (10) años después de la iniciación de su vigencia. En esta ley se puso como límite para la adjudicación de tierras baldías a personas naturales la cantidad de 450 hectáreas. Para zonas especiales se determinó la cantidad de mil hectáreas (1000 has.) y para los Llanos Orientales se hace una nueva excepción al establecer que para dicha región "La extensión adjudicable podrá llegar a tres mil hectáreas (3000 has)" (Art. 30, Ley 35 de 1961).

Todo lo anterior explica que la Orinoquia colombiana -los Llanos Orientales de Colombia- no aparezca en ningún mandato legal como zona de preocupación y de interés para un desarrollo económico y social.

Lograda la Independencia, la forma irregular de poblamiento permaneció intacta durante el siglo XIX. En la presente centuria se dá todavía este desequilibrio de la población en las regiones, atenuado un poco gracias a las migraciones internas originadas especialmente por la violencia política. Esto es de fácil comprobación si observamos algunas zonas de la Orinoquia colombiana. Según datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) la densidad de la población se estimaba así para la región: Meta: 2.33 habitantes por kilómetro cuadrado; Guainía: 0.02 habitantes por kilómetro cuadrado; Vichada: 0.11 habitantes por kilómetro cuadrado. (Romero M.E. 1988). El Departamento del Meta logró esa cifra por cuanto hechos anormales, como los de la violencia política y algunos planes de rehabilitación, lograron en las décadas iniciales de la segunda mitad de este siglo, aumento de sus habitantes por efecto de la migración proveniente de otras zonas del país. En los últimos años la influencia del cultivo de la coca, el tráfico de estupefacientes así como la explotación petrolera en Arauca, Casanare y Meta han constituido un estímulo para algunas obras de desarrollo, basado en abundantes ingresos públicos provenientes de las regalías petroleras. En el campo, por otra parte, es notoria la inversión privada en extensos latifundios cuya utilización es la de la agroindustria y la ganadería extensiva, esta última con métodos menos rudimentarios que los tradicionales.

Para 1975 se creó el Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías -DAINCO- encargado, exclusivamente, de la administración de los Territorios Nacionales. El año 1991 marcará, finalmente, la extinción de este régimen excepcional, al elevar a categoría de departamentos, a los entes territoriales denominados Intendencias y Comisarías. Pero reservando dependencia del régimen central para los territorios de éstas últimas (Arts. 303 309 de la Constitución Política de 1991).

Sin pretender ser experto en la historia del derecho colombiano, este trabajo se inspira en el estímulo dado por el sabio Alejandro López en 1926, quien, al igual que otros estudiosos profundos de la realidad colombiana no han tenido eco en los dirigentes del país. Desde entonces este maestro nos propuso una tarea que sintetizó en los siguientes párrafos:

Sería muy interesante que personas expertas en la legislación con que la naciente República reemplazó las leyes y disposiciones españolas nos mostrasen si las nuevas instituciones republicanas vinieron a satisfacer o no el clamor de los pueblos contra el monopolio dado a los encomenderos y grandes señores territoriales por los agentes de España. Si no ando muy errado, el monopolio de las tierras y las crecidas tasas de impuestos fueron los dos motivos económicos de la lucha de emancipación, aparte de los motivos políticos que todos conocemos y aplaudimos...Me atrevo a creer que, si el régimen impositivo establecido por los españoles cambió sustancialmente, el régimen agrario no sufrió cambio tan sustancial, ni quizá mereció especial atención. Sugiero que de los derechos del hombre proclamados por la Revolución francesa, nos enamoramos de algunos más acordes con nuestra ideología, aunque de menor valencia económica, como la libertad de prensa y de reunión, con la correspondiente libertad de decir cuanto se nos antojase. La verdad es que las fuerzas vivas todas de la República han girado durante cien años alrededor de esos y otros principios semejantes, en relación con la libertad; que a fuerza de mirar cara a cara ese espléndido sol de la Libertad, la luz de la Justicia "que alumbra y dá calor, pero no quema" ha quedado eclipsada, como la luz de la luna durante el día.

La verdad, el hecho que salta a la vista, es que no hubo movimiento especial alguno respecto a la repartición de los grandes feudos territoriales, y antes bien, según entiendo, la República recompensó a algunos de sus próceres con amplias concesiones territoriales. Y a falta de conocimiento de nuestra legislación al respecto, me atengo a hechos tan notorios como éste: todavía al final del siglo XIX se asignaba a una sola familia, por medio de fáciles rodeos de las leyes existentes, decenas de miles de hectáreas de baldíos. Quien quiera que estudie las disposiciones legales sobre baldíos, o los hechos que resultan como traducción de esas leyes, no podrá dejar de convenir conmigo en que la nación ha mostrado un afán inexplicable en buscarles propietarios a nuestras reservas territoriales, lo que no es lo mismo que buscar quien las cultive (López Alejandro, 1983 pg. 23-24).

1.
Universidad Libre. Santafé de Bogotá, Colombia.
2.
La presentación de este trabajo en el Simposio fue posible gracias a la colaboración de la Consiliatura de la Universidad Libre y de su Presidente el doctor José Ramón Navarro Mojica.
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