Comerciantes, artesanos y política económica en 
Colombia, 1830-1880 (segunda parte)

LIBRECAMBIO Y PROTECCIONISMO

La lucha en torno a políticas favorables a la expansión del comercio exterior -es decir, lo que comúnmente se conoce con el nombre de librecambio- se dio en frentes muy diversos. Los dos más importantes fueron la batalla por la eliminación del monopolio del tabaco y por la adopción de un sistema arancelario liberal. El desarrollo de nuevos sistemas y vías de comunicación y la política de baldíos fueron también importantes para el desarrollo comercial, aunque en el último caso sólo claramente cuando se trataba de la explotación de recursos forestales. Puede pensarse que las políticas liberales en general, al permitir una mayor circulación de la tierra y de la mano de obra, también tuvieron el mismo propósito, pero las conexiones son aquí mucho más remotas, según veremos más adelante. En el caso del proteccionismo, el sistema arancelario fue el objeto atención prioritario, pero también desempeñaron un papel importante las luchas por obtener monopolios y subsidios de distinta naturaleza. Hubo, además, reclamos insistentes sobre la necesidad de establecer escuelas técnicas y de oficios para instituir a los artesanos, pero los ensayos en esta dirección fueron muy modestos.

Tanto la lucha por la liberación del monopolio del tabaco como aquellas que se libraron en torno al sistema arancelario muestran claramente los límites dentro de los cuales operaban las concepciones más puras de librecambio y proteccionismo. En el caso del tabaco, debe recordarse que la implantación del monopolio fue particularmente traumática en la Nueva Granada, hasta el punto de haber sido una de las causas básicas de la Revolución de los Comuneros, en 1781. La resistencia al monopolio, que se expresaba a través de siembras clandestinas, fue un problema constante en los últimos decenios de la colonia, en particular en las zonas donde la implantación del estanco había reducido significativamente las áreas cultivadas. La libertad del cultivo y comercio de la hoja -o, al menos, el arrendamiento de las factorías- figuró, además, como uno de los reclamos reiterados de los comerciantes en los primeros decenios de la república 6 . Esto último estuvo asociado no sólo a las posibilidades que planteaba el comercio interno de la hoja sino también, y quizá especialmente, a las potencialidades que brindaba el mercado internacional. En efecto, a diferencia de los otros monopolios estatales importantes (aguardiente y sal), el del tabaco se refería a un producto con bajos costos de transporte -un hecho decisivo, cuando se tienen en cuenta las precarias vías de comunicación que existían en Colombia en los primeros decenios de la república y las características geográficas del país- y una buena demanda externa, asociada en los años treinta y cuarenta al cambio en los patrones de consumo internacionales (de la pipa y el rapé hacia el cigarro) y a la desorganización de la producción en Virginia y Maryland, en los Estados Unidos, que hablan sido en el siglo XVIII las principales fuentes de abastecimiento de tabaco para el mercado internacional 7.  

Separación y empaque del tabaco, provincia de Mariquita de Enrique Price, 1852 (En: Hojas de cultura popular, Bogotá 1954)

Pese a este conjunto de factores favorables, las necesidades fiscales impidieron por mucho tiempo considerar seriamente la posibilidad de eliminar el mono- polio. La supresión de otros tributos y el fracaso de la contribución directa en los años veinte reiteró la necesidad de mantener el monopolio. su reorganización en los años treinta fue, en gran medida, obra del gobierno liberal moderado de Francisco de Paula Santander. No obstante, las condiciones bajo las cuales se reorganizó el estanco permitieron la penetración del sector privado en el negocio, lo cual satisfizo en parte las aspiraciones de los comerciantes, pero también hizo inevitable su privatización.

El sector privado entró en el negocio tabacalero a través de dos vías diferentes 8 . La primera de ellas fue la exportación. Como parte de las medidas de reorganización de la renta, y ante la solicitud de una casa comercial extranjera, el gobierno de Santander permitió la primera exportación de tabaco. Aunque ésta se hizo por cuenta del gobierno, las remisiones subsiguientes estuvieron en manos del sector privado, ya sea como producto de los remates de tabaco para exportación realizados por el monopolio, o del pago de deudas públicas garantizadas con los recursos del estanco. Por otra parte, como resultado de la continua penuria fiscal, el gobierno se vio obligado en algunas ocasiones a recurrir a los fondos de caja de las factorías para cubrir sus gastos ordinarios. De esta manera, en el momento de hacer los pagos a los cosecheros, se encontraba sin fondos suficientes. Este problema fue particularmente grave durante la Guerra de los Supremos, llevando al gobierno a emitir vales que no había pagado todavía en su totalidad dos años después de terminada la disputa. Esto lo obligó, además, a permitir siembras a los hacendados que tuvieran acceso al crédito y a pensar en entregar la administración del monopolio al sector privado, utilizando facultades que se le habían concedido desde 1832.

Este último paso se dio finalmente en 1847, durante el gobierno de Mosquera, el cual aprobó, además, la creación de nuevas factorías destinadas exclusivamente a la exportación. La entrega de la administración del monopolio al sector privado permitió un crecimiento rápido de las exportaciones de la hoja. Ante este hecho, la presión para abolir el estanco se torné frontal. Pese a la oposición del gobierno de Mosquera, el Congreso aprobó la abolición del monopolio en mayo de 1848, sustituyéndolo por un impuesto a la exportación. Un año después, este impuesto fue reemplazado por uno mixto, a la exportación y a las siembras. Ante los reclamos según los cuales los tributos eran excesivos, en mayo de 1850 la producción y comercio de tabaco quedaron finalmente libres de toda restricción y gravamen.

En el caso de la política arancelaria, las posiciones librecambistas fueron mucho más tibias en los primeros decenios de la república e incluso predominó más bien una actitud moderadamente proteccionista. Después de mediados de siglo, las necesidades fiscales se tornaron, además, en obstáculos francamente insalvables para la adopción de los principios más puros del librecambio en materia arancelaria. Desde el punto de vista fiscal hubo, así mismo, una clara contradicción entre la lucha de los comerciantes por la libertad del cultivo del tabaco y por un arancel liberal, que se resolvió en favor del primero. En efecto, la abolición del monopolio sobre el comercio y el cultivo de la hoja aumentó la dependencia del gobierno de la renta de aduanas y eliminó, as!, la posibilidad de nuevas aventuras librecambistas.

En los primeros años de la vida independiente, la moderación de las posiciones librecambistas sobre el arancel de aduanas tuvo diversos orígenes. Según hemos visto, la independencia misma había logrado para los criollos, y en particular para los comerciantes neogranadinos, uno de los objetivos por los cuales habían luchado con más ahínco a fines de la colonia: la libertad de comercio con todas las naciones. Igualmente, es probable que los derechos arancelarios establecidos a comienzos de la república hayan sido en la práctica inferiores a aquellos que se cobraban a fines de la colonia. La explicación de este hecho es muy simple: la mayoría de los gravámenes a las importaciones se cobraban directamente en España, al ser internadas o exportadas las mercancías, constituyéndose de hecho en el mecanismo más importante para extraer un excedente fiscal en colonias que, como la Nueva Granada, sólo pudieron remitir a la metrópolis sumas exiguas de excedentes que dejaban las finanzas públicas en su propio territorio. De esta manera, fue posible conciliar el interés de los comerciantes en aranceles más bajos con las necesidades fiscales de la naciente república 9. Fuera de lo anterior, y pese a la influencia que ya tenían los fisiócratas y los economistas clásicos, es evidente que el pensamiento liberal en materia de comercio exterior no tenía aún el peso que tuvo posteriormente. Las ideas proteccionistas derivadas del pensamiento mercantilista no dejaban de tener, además, algún atractivo en países que apenas despertaban a la vida independiente.

En cualquier caso, es evidente que los primeros años de la república fueron, al menos en las ideas, años de proteccionismo moderado. En la década del veinte los escritos del principal secretario de hacienda de la época, José María del Castillo y Rada, expresaban ya claramente el concepto según el cual las aduanas "deben ser consideradas no sólo como fuente de una renta cuantiosa, sino también como uno de los medios poderosos de fomentar la agricultura, las manufacturas y el comercio" 10. En los años treinta, las tendencias proteccionistas aparecieron con mayor -nitidez. Francisco de Paula Santander, José Ignacio de Márquez y Francisco Soto, entre otros -los dos primeros, presidentes de la república; y el tercero el secretario de hacienda más influyente del periodo-, expresaron puntos de vista similares a los de Castillo y Rada sobre la necesidad de concebir las aduanas como instrumento simultáneo de protección y de generación de ingresos fiscales. Márquez, sin duda el más decid do proteccionista de la época, atribuyó la decadencia que observó en las regiones artesanales al efecto acumulado de un régimen colonial opresivo, de un período de continuo estado de guerra y de la excesiva libertad de comercio característica de los primeros años de la república, y no dudó proponer prohibiciones y otras trabas al comercio exterior para vivificar la actividad económica interna 11.

Los mismos consulados del comercio no fueron ajenos a esta tendencia. Conjuntamente con los reclamos de paz, mejores vías de comunicación y libertad del cultivo del tabaco, solicitaron medidas para recuperar los mercados internos contra la competencia externa, llegando a sentenciar, como lo hizo el consulado de Bogotá, que "un pueblo debe tener a la mira no depender de otro en lo que es indispensable para subsistir". Expresando una tendencia que era común en la elite neogranadina desde la colonia, las solicitudes de protección más importantes se referían, no a las manufacturas, sino a la agricultura -al trigo, sobre el cual los reclamos en el siglo XVIII habían sido interminables, pero también al tabaco y al algodón, entre otros productos, el primero afectado por la desorganización del monopolio durante las guerras de independencia, y el segundo por la competencia estadounidense 12 . Pocas voces verdaderamente librecambistas se oyeron durante este período. Tal vez la única excepción importante fue la del comerciante inglés Guillermo Wills, quien, en contra de las apreciaciones de Márquez, saludaba con una satisfacción mal disimulada la competencia que experimentaban las regiones artesanales de Santander con los textiles ingleses, e instaba a las primeras a dedicar sus esfuerzos a actividades agrícolas más provechosas 13.

Pese al espíritu proteccionista de la época, los impuestos a las importaciones no fueron muy elevados durante estos años. La tarifa promedio (es decir, la relación entre recaudos arancelarios y valor de las importaciones) fue de 22% en los años treinta y se elevó a 28% a comienzos de la década del cuarenta. Este aumento fue el resultado no tanto de la elevación de los gravámenes propiamente dichos, como de la caída de los precios internacionales, particularmente de los textiles, que no se reflejaron en un ajuste simultáneo de los valores oficiales de las mercancías, sobre los cuales se cobraban las tasas arancelarias que establecía la ley. Los intentos más importantes de aumentar los gravámenes fueron, además, revertidos rápidamente. El primero de ellos fue la elevación de la alcabala que se cobraba sobre las importaciones, del 3 al 15% en agosto de 1828, pero cuatro meses más tarde se redujo al 4%. En 1832 y 1833 se hicieron nuevamente recargos importantes a los impuestos a la importación. Para la mayoría de los textiles, los impuestos conjuntos de importación, alcabala y otros menores se elevaron de¡ 24 al 30%,de los valores oficiales de las mercancías. Estas alzas fomentaron el contrabando y terminaron por reducir los recaudos aduaneros. Por este motivo, a fines de 1834 y en mayo de 1835 se hicieron rebajas que disminuyeron los gravámenes a las importaciones a poco menos del 24%. Finalmente, en 1844 se aprobó una nueva reforma, que elevó los gravámenes sobre los alimentos y algunos textiles. Pocos años después, en 1847, se aprobó, sin embargo, la primer gran reforma librecambista del siglo XIX 14 .

 Cuando se analizan las características del régimen arancelario de la época por tipo de productos, se aprecia, en forma no muy sorprendente, que dadas las concepciones de la elite, los mayores niveles de protección beneficiaban a productos agrícolas. Si nos referimos únicamente a los alimentos más comúnmente importados en el siglo pasado, se encuentra que el azúcar fue de prohibida importación hasta 1847; antes de la reforma liberal de dicho año el arroz pagaba, además, impuestos equivalentes al 150 0 170% de su precio en puertos de Estados Unidos, y la harina de trigo y la manteca gravámenes del 50 al 70% sobre la misma base. Las telas tuvieron gravámenes ad valórem más modestos, aunque crecientes, ya que la baja en los precios internacionales de estos productos fue particularmente marcada en los primeros decenios de la república 15 .

El ensayo más ambicioso de protección de las actividades manufactureras no estuvo en el frente arancelario, sino en la concesión de privilegios exclusivos, y no favoreció, de esta manera, a los artesanos sino a la elite económica. En efecto, con base en monopolios temporales concedidos por el Estado para utilizar ciertas técnicas de producción, en los año! treinta tuvo lugar un intento fallido de industrialización en Bogotá, que incluyó, entre otras, fábricas de textiles, loza, vidrios y papel. Debido, sin embargo, a problemas técnicos de diferente índole (entre ellos, la escasez de mano de obra calificada), a los altos costos de transporte de la maquinaria, a limitaciones de¡ mercado interno, a la Guerra de los Supremos y a las especulaciones financieras de la época, estas fábricas languidecieron rápidamente y muchas de ellas abandonaron sus labores en el decenio siguiente 16 . Este fracaso fue, sin duda, decisivo en el cambio de orientación de la elite dirigente hacia el librecambio en los años cuarenta.  

Venta entre Honda y la montaña del Sargento (Grabado en metal, coloreado a mano)(En: Voyage Pittoresque dans les deux Ameriques, Paris 1836)		Minas de la Sepa de Supía (En: Voyage Pittoresque dans les deux Ameriques, Paris 1836)

Las concepciones liberales sobre el manejo de¡ comercio exterior llegaron triunfantes en 1847. Florentino González, el arquitecto de la reforma arancelaria de dicho año, expresó con fuerza ideas que Guillermo Wills había sembrado en terreno árido casi dos decenios antes: "En un país rico en minas y en productos agrícolas, que pueden alimentar un comercio de exportación considerable y provechoso, no deben las leyes propender a fomentar industrias que distraigan a los habitantes de las ocupaciones de la agricultura y minería, de que pueden sacar más ventajas" 17 . Grandes pensadores liberales, como Miguel Samper, Salvador Camacho Roldán y Aníbal Galindo, pero también grandes políticos conservadores, como Mariano Ospina Rodríguez, predica- ron puntos de vista similares en los años siguientes. El primero de ellos afirmaría varios años después, con deslices casi líricos: "Da vergüenza emprender a estas horas las demostración de una vejez tal como la de que la protección es una quimera o una injusticia, cuando en ninguna parte se le consagran, lo mismo que a su padre el socialismo, más honores que la oración funebre y el epitafio" 18 . Acorde con estos principios, la justificación proteccionista del arancel desapareció por entero, quedando únicamente el motivo fiscal para mantener impuestos aduaneros. Este principio quedó claramente establecido en el Código de Aduanas de 1857: "el sistema de aduanas [...] no tiene otro objeto que la percepción del impuesto establecido sobre las importaciones y exportaciones" 19 . Los más radicales esperaban llevar este principio aún más lejos. Aníbal Galindo, por ejemplo, soñó con un simple "peaje nacional en las fronteras"; es decir, con un impuesto único y uniforme en las aduanas, que constituyera un simple recargo a los costos de transporte 20 . Algunos más soñadores, como Manuel Murillo Toro, llegaron a sugerir la posibilidad de eliminar la renta de aduanas y, en realidad, todos los impuestos heredados de la Colonia, sustituyéndolos por un impuesto directo único y progresivo. Tuvo, sin embargo, el valor de reconocer que las condiciones no eran propicias para semejante aventura 21 .

Con la aceptación del librecambio por parte de segmentos abrumadores de la elite de ambos partidos históricos, la defensa del proteccionismo recayó, por única vez en el siglo pasado, en manos de los artesanos, dentro de la oleada de movilizaciones populares que propició el liberalismo a mediados de siglo y que muy modestamente imitó el partido conservador. Los artesanos movilizados por el liberalismo no pertenecían, sin embargo, a los sectores más afectados por la competencia externa. En efecto, el centro del movimiento fue la capital de la república, donde no existía una tradición textil, mientras en las regiones artesanales de Santander, ampliamente afectadas a mediados de siglo por la competencia de las telas inglesas (véase parte IV), permanecieron al margen de estas movilizaciones. La fracción draconiano del partido liberal fue la que asumió la defensa de este sector de la población. Sería difícil, sin embargo, caracterizar esta fracción como la "expresión política de los artesanos", según lo afirma, a la ligera, Gerardo Molina 22 . Es mucho más apropiado pensar, con Germán Colmenares, que "la defensa de los artesanos no significaba en modo alguno un interés concreto de conservar ciertas formas de producción o de preservar una manufactura nacional contra la amenaza de la competencia de artículos extranjeros, sino más bien que los draconianos confiaban en la fuerza política de un sector social o temían desafiarla" 23.   

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6 John P. Hanison, lhe Colom bian Tobaceo Indusiry from Government Monopoly to Free Trade, 1778-1896, tesis doctoral, Universidad de California, 1951. (regresar6)

7 José Antonio Ocarnpo, Colom bia y la economía mundial, 1830-1910, Bogotá, Siglo XXI- Fedesarrollo, 1984, cap. IV. (regresar7)

8  Harrison, op. cit.; Ocampo Bolomia y la economía mundial, op.cit.; Luis F. Sierra.  
El tabaco en la economía colombia del siglo XIX, Bogotá, Universidad Nacional, 1971; Frank Safford, Commerce and Enterprise in Central Colombia, 1821-1870, tesis doctoral, Universidad de Columbia, 1965, cap. V. (regresar8)

9    José Antonio Ocampo, 'Libre cambio y proteccionismo en el siglo XIX", en Ocampo y San tiago Montenegro, Crisis mundial, protección e industrialización, Bogotá, Corec, 1984, cap. 4. (regresar9)

10   Citado en Luis Ospina Vásquez, Industria y protección en Colombia, 1819-1930, Mede- ¡¡In, Editorial Santa Fe, 1955, pág. 99. (regresar10)

11   Ibíd., cap. 111; Nieto Arteta, op. cit., cap. XIII. (regresar11)

12   Tovar, op. cit., págs. 108-11O. (regresar12) 

13  Guillermo Wilis, Observaciones sobre el comercio de la Nueva Granada, con un apéndice relativo al de Bogota, Bogotá, Banco de la República, 1952. (regresar13)

14 Ocampo, 'Librecambio y proteccionismo..." op. cit.  (regresar14)

15 Ibíd., esp. págs. 263-282. (regresar15)

16 Safford,Commerce and Enterprise .op. cit., cap. IV. (regresar16)

17 Florentino González, Ejercitos políticos, jurídicos y económi cos, Bogotá, Colcultura, 198 1, pág-606 (regresar17)

18 Miguel Samper, Escritos político-económicos, Bogotá, Edi torial de Cromos, 1925-1927, t. 1, pág. 93. (regresar18) 

19   Ibíd., t. 1, pág. 273. (regresar19) 

20   Anibal Galindo, Estudios económicos y fiscales, Bogotá, Anif-Colcultura, 1978, págs. 178-181. (regresar20)

21   Manuel Murllo Toro, Obras selectas, Bogotá, Cámara de Representantes, 1979, esp. págs. 225-226 y 274. (regresar21)

22   Gerardo Molina, Las ideas liberales en Colombia, 1849- 1914, 3a. ed., Bogotá, Tercer Mundo, 1973, pág. 64. (regresar22)

23   Germán Colmenares, Partidos políticos y clases sociales en Colombia, Bogotá, Universidad de los Andes, 1968, pág. 163. (regresar23)