TENSIONES Y CONTRADICCIONES EN LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA EXTERIOR ESTADOUNIDENSE EN COLOMBIA:
Consecuencias Involuntarias de la Política Antinarcóticos de
Estados Unidos en un Estado débil ¹

 

 

PARTE II: LA POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS: PERSPECTIVAS TEÓRICAS E IMPLICACIONES PRÁCTICAS

La aproximación realista a la lucha antinarcóticos

Evidentemente, la forma en que el tema de las drogas ilícitas ha sido abordado en Colombia ha sido influenciada primordialmente por la aproximación estadounidense. a este problema. Específicamente, tal como he sugerido en páginas anteriores, la inmensa mayoría de medidas adoptadas en el país para luchar contra el tráfico de drogas ha resultado en gran parte de acuerdos bilaterales suscritos con Estados Unidos, o de la imposición unilateral de estrategias específicas diseñadas en Washington. Aunque este estado de cosas experimentó un cambio moderado durante las administraciones de Barco y Gaviria, el gobierno Samper inauguró un retorno a la ortodoxia inspirada en E.U. en la guerra contra las drogas que ha continuado y ha sido reforzada durante el segundo año del gobierno Pastrana. Por lo tanto, un análisis comprehensivo de las implicaciones de las estrategias antinarcóticos de Estados Unidos en otras áreas, tales como los derechos humanos, la democracia y la construcción del estado en Colombia, deben comenzar por una breve discusión de los supuestos teóricos que subyacen la "guerra contra las drogas".

Desde mediados de los ochenta, el tráfico de drogas comenzó a ocupar un lugar más importante en la agenda doméstica y externa de los Estados Unidos, dado el aumento significativo en el consumo doméstico de sustancias ilegales, así como el incremento en las cifras de crímenes asociados al uso de las drogas. A pesar de variaciones menores en las políticas antidrogas adoptadas durante las administraciones de Reagan (1980-1988), Bush (1988-1992) y Clinton (1992-2000), la racionalidad central detrás de cada una de ellas ha permanecido virtualmente igual (Tokatlian, 1995:119). En abril de 1986, el presidente Ronald Reagan, a través de la Decisión de Seguridad Nacional Directiva 221, declaró que las drogas ilícitas constituían una amenaza letal a la seguridad nacional de Estados Unidos, lo cual a su turno condujo a una participación creciente de las fuerzas armadas en la "guerra contra las drogas" y la consecuente militarización de la estrategia antidrogas estadounidense. De manera concomitante, las acciones del lado de la oferta, tales como la interdicción, la fumigación de cultivos y la erradicación, y las políticas del lado de la demanda basadas en la penalización del tráfico, distribución y consumo de narcóticos, comenzaron a adquirir una mayor importancia que las estrategias de rehabilitación y las basadas en la educación (Bagley, 1988; Pardo y Tickner, 2000; Perl, 1988).

Durante la administración Bush, la militarización de la "guerra contra las drogas" se intensificó mediante la Iniciativa Andina, la cual tendió a expandir y cambiar las actividades antinarcóticos hacia la interdicción en los países andinos productores de droga (Bagley, 1992; WOLA, 1993). A principios de 1993, un exhaustivo análisis de las estrategias antidrogas estadounidenses llevado a cabo por la administración Clinton reveló que la Iniciativa Andina había fracasado significativamente en la reducción de la disponibilidad de sustancias ilegales en Estados Unidos (Crandall, 2000). Como resultado, la ayuda antinarcóticos de Estados Unidos para la región andina se redujo dramáticamente y se reorientó hacia una estrategia de "país productor", basada principalmente en la erradicación de cultivos. El personal de la Oficina de Política Nacional de Control de Drogas (ONDCP) también fue reducido. Sin embargo, las elecciones de 1994 en Estados Unidos llevaron al control del partido Republicano en ambas cámaras del Congreso, con lo cual el enfoque de "línea blanda" en materia de drogas fue cada vez más criticado. Posteriormente, la administración Clinton endureció su estrategia antidrogas en respuesta a dicha presión por parte del Congreso.

Bruce Bagley y Juan Tokatlian (1992:216) afirman que las estrategias estadounidenses de control de drogas han evolucionado en el marco de la tradición realista de las relaciones internacionales. El realismo subraya, entre otros: 1) la predominancia de actores estatales; 2) la existencia de anarquía en el sistema internacional y, por ende, la necesidad de los estados a acudir a tácticas de auto-ayuda; 3) la estratificación de los objetivos internacionales entre "alta" política (la perteneciente a la esfera estratégico-militar) y "baja" política; y 4) la estricta separación entre la política doméstica y la internacional (Vásquez, 1991:49-55). En términos de la implementación de las políticas antinarcóticos, la "visión de mundo" realista tiende a percibir al tráfico de drogas primordialmente como una amenaza "externa" a la seguridad nacional, más que un problema "doméstico". Además, uno de los supuestos fundamentales de la política antidrogas inspirado en el realismo es que la presión externa ejercida por Estados Unidos, principalmente a través de la diplomacia coercitiva, conducirá a la cooperación por parte de los países productores, con lo cual la "amenaza a la seguridad" será confrontada efectivamente (Friman, 1993:104).

Las implicaciones de este tipo de estrategia en un país como Colombia son multifacéticas. Para comenzar, la definición del tráfico de drogas como un asunto de seguridad nacional de Estados Unidos, y por lo tanto de "alta" política, implica que las drogas ocupan un lugar predominante entre los objetivos de política exterior de este país, en detrimento de otros objetivos de más largo plazo, incluyendo el fortalecimiento de la democracia, la defensa de los derechos humanos, la reducción de la pobreza y la preservación del medio ambiente (Perl,  1992:28-29). En términos generales, lejos de la retórica oficial, "la triste realidad es que la política estadounidense hacia Colombia está hipotecada a la política de la guerra contra las drogas en Washington" (WOLA, 1997:44).

Los efectos de la militarización

Además de subestimar la importancia de otros objetivos de "baja política" no relacionados directamente con la guerra contra las drogas, la militarización de las actividades antinarcóticos ha traído como resultado una mayor participación de Estados Unidos y de las fuerzas armadas locales en los asuntos internos de los países productores de drogas. Con el fin de la guerra fría y la solución pacífica del conflicto centroamericano, el problema de las drogas empezó a reemplazar al comunismo como amenaza principal a la seguridad nacional de Estados Unidos en el hemisferio occidental. La asistencia militar estadounidense a América Latina, en consecuencia, se concentró en los países productores, en particular en Colombia (Schemo y Golden, 1998). Por su parte, la definición de "conflictos de baja intensidad" se expandió para incluir el problema de la droga en aquellos países en los cuales las organizaciones narcotraficantes amenazaban la estabilidad del estado (Corr y Miller, 1992:24). En este sentido, se puede afirmar que las estrategias aplicadas en los ochenta para confrontar otros tipos de "conflictos de baja intensidad" en la región simplemente fueron reacomodados en los noventa con el fin de abordar la "nueva" amenaza regional, las drogas.

En Colombia, esta visión del problema de las drogas es especialmente problemática, dado que los grupos guerrilleros (y paramilitares) mantienen vínculos complejos con diferentes aspectos del narcotráfico. Como resultado, "en teoría y en la práctica, la guerra antinarcóticos de Estados Unidos se ha vuelto inextricablemente conectada con la campaña contrainsurgente en Colombia" (Youngers, 1998:2). El alineamiento de las tácticas de baja intensidad con las estrategias antinarcóticos se ha facilitado primordialmente a través de la "teoría de la narcoguerrilla" (Zirnite, 1997:7). Este término fue acuñado originalmente en los años ochenta por el entonces Embajador de E.U. en Colombia, Lewis Tambs. A mediados de los noventa, la idea se volvió más ampliamente aceptada en los círculos de formuladores de políticas estadounidenses, dado el aumento significativo en la participación de las FARC en ciertos aspectos del negocio de las drogas durante la administración Samper. El propio Samper, de hecho, comenzó a usar la etiqueta de la narcoguerilla en un intento por desacreditar a las FARC, dada la falta de voluntad de este grupo guerrillero para negociar con un presidente colombiano que consideraba ilegítimo ²¹ .

En principio, la teoría de la narcoguerrilla proyecta la idea de que las FARC controlan la mayoría de los aspectos del tráfico de drogas, dada la disolución de los principales carteles de las drogas, y que el estado colombiano es demasiado débil para confrontar esta amenaza. Aunque esta descripción representa una burda simplificación de la situación colombiana, es la base que ha guiado a algunos actores políticos y militares estadounidenses en la búsqueda de opciones políticas en el país, al tiempo que le ha sido invocada por quienes sostienen que las técnicas contrainsurgentes usadas en otros conflictos de baja intensidad pueden ser utilizadas exitosamente en Colombia ²² . La dramática intensificación del componente estratégico-militares en la política de Estados Unidos hacia Colombia -la ayuda militar fue prácticamente cuadruplicada entre 1998 y 1999, y representa un porcentaje abrumador del nuevo paquete de ayuda - claramente parece confirmar esta tendencia.

Derechos Humanos

Uno de los efectos más perversos del problema de las drogas se manifiesta en la interacción del tráfico de drogas con la situación generalizada de violencia en Colombia y los niveles horrorizantes de violaciones a los derechos humanos que ha producido el conflicto. De acuerdo con el Informe sobre Derechos Humanos para 1999 del Departamento de Estado, las acciones políticas y extrajudiciales que involucraban organismos de seguridad del gobierno, grupos paramilitares y miembros de las guerrillas ocasionaron la muerte de 2.000 a 3000 civiles; las fuerzas paramilitares fueron responsables de aproximadamente tres cuartos de esta cifra. Por otra parte, 288.000 personas fueron forzadas a abandonar sus hogares, mientras que el número total de personas desplazadas por la violencia rural en el país desde 1985 ascendió a cerca de un millón y medio. En el mismo año se cometieron casi 30.000 homicidios y aproximadamente 2.800 civiles fueron secuestrados.

Mientras que los organismos de seguridad del estado fueron responsables sólo del 3 al 5% de las violaciones a los derechos humanos en 1999, una mejora notable sobre el 54% en 1993, el informe del Departamento de Estado señala que éstos continuaron cometiendo abusos a niveles similares a los de 1988, al tiempo que sugiere que su colaboración con las fuerzas paramilitares continúa vigente (Departamento de Estado de E.U., 2000:2). Un reporte reciente de Human Rights Watch (2000:4) sostiene que la mitad de las dieciocho brigadas del ejército colombiano están efectivamente conectadas, de alguna manera, con las actividades paramilitares. Por razones relacionadas con el cuestionable récord de las fuerzas armadas de Colombia en materia de derechos humanos, al igual que la falta de voluntad del gobierno para denunciar públicamente esta situación, la ayuda militar de Estados Unidos al país se limitó severamente durante gran parte de la década de los noventa. No obstante, durante este período Estados Unidos continuó suministrando entrenamiento militar, armas y materiales a las fuerzas armadas. En 1994, la Embajada de Estados Unidos en Colombia reportó que se había brindado ayuda antinarcóticos en 1992 y 1993 a varias unidades responsables de violaciones de derechos humanos en áreas no consideradas como zonas prioritarias de producción de drogas (Human Rights Watch, 1996). Como resultado, a partir de 1994 el Congreso de los Estados Unidos restringió la ayuda militar en Colombia exclusivamente a las actividades antidrogas. A su vez, la Enmienda Leahy, promulgada en septiembre de 1996 buscó suspender la ayuda militar en aquellos casos en que las unidades receptoras de financiación antinarcótica estuvieran implicadas en violaciones a los derechos humanos.

En agosto de 1997, las fuerzas armadas colombianas (siguiendo el ejemplo de la Policía Nacional), aceptaron la condicionalidad impuesta por la Enmienda Leahy, después de haber rechazado la ayuda militar de Estados Unidos sobre la base de que tales imposiciones unilaterales "violaban la dignidad del ejército" (Semana, 1997b:44). Por su parte, en 1994, durante la administración Samper, el gobierno colombiano comenzó a adoptar una postura más fuerte vis-à-vis el tema de los derechos humanos. Efectivamente, en enero de 1995, y por primera vez, el presidente de Colombia reconoció públicamente la responsabilidad del estado en las masacres de Trujillo, en las cuales se cometieron más de 100 asesinatos a manos de las los organismos de seguridad en colaboración con miembros de las organizaciones del narcotráfico ²³ . Esta política de "cooperación vacilante" (Gallón, 1997:219) ha continuado hasta la actual administración.

Los cambios que se han presentado en la política de derechos humanos en Colombia, caracterizada por un compromiso explícito por parte tanto del gobierno como de las fuerzas armadas de denunciar y castigar los abusos a los derechos humanos cometidos por miembros de los organismos de seguridad, han despejado el camino para la intensificación de la ayuda militar. Dadas las restricciones actuales a la ayuda militar estadounidense asociadas a los derechos humanos, algunos autores han sugerido que el paramilitarismo pudo haber surgido como un medio alternativo de combatir los movimientos guerrilleros colombianos (Reyes, 1999:5) y que las violaciones antes cometidas por organismos de seguridad del estado simplemente se han transferido a los grupos paramilitares. Sin lugar a dudas, este es uno de los mayores "huecos negros" de la política de Estados Unidos hacia Colombia en el momento: mientras que las agencias gubernamentales tales como el Departamento de Estado (sin mencionar diversas organizaciones no gubernamentales) han aumentado la condena oficial a los abusos a los derechos humanos cometidos por todas las partes del conflicto armado colombiano, la ayuda militar que, hasta cierto punto, ha alimentado la misma situación, está siendo dramáticamente incrementada por Estados Unidos.

(In)seguridad regional

Además de los aspectos resaltados anteriormente, se podría afirmar que las implicaciones de la situación colombiana para la (in)seguridad regional también están estrechamente relacionadas con la política antidrogas de los Estados Unidos. En el último año, los países vecinos, incluyendo a Venezuela, Perú, Ecuador, Panamá y Brasil han tomado medidas para proteger sus fronteras, en respuesta a la percepción de que el conflicto armado ha desbordado las fronteras nacionales. Tales temores evidentemente no son infundados. En Venezuela, el secuestro y extorsión de habitantes de la frontera colombo-venezolana en manos de la guerrilla se ha convertido en un acontecimiento diario, al tiempo que doce extranjeros fueron secuestrados en Ecuador a finales de 1999 en una operación estratégica aparentemente orquestada por actores armados colombianos. Por su parte, a partir del retiro de Estados Unidos de la Zona del Canal de Panamá, la incursión de la guerrilla y de los paramilitares en la región del Darién ha producido creciente alarma, dada la incapacidad de la Guardia Nacional panameña de confrontar una amenaza de este tipo. Por su parte, el ex-presidente peruano, Alberto Fujimori criticó en repetidas ocasiones la laxitud del gobierno colombiano en sus relaciones con lo que, a su juicio, eran grupos armados terroristas.

A partir de la aprobación de Estados Unidos del paquete de ayuda a Colombia, la militarización de las fronteras de los países vecinos se ha intensificado, con el fin de confrontar eventuales incursiones guerrilleras, al igual que el flujo de cultivos de drogas y de desplazados que puede producir la implementación de esfuerzos masivos de fumigación en el sur de Colombia. Los esfuerzos de E.U. por ganar apoyo para el Plan Colombia en la región, a su vez, han fracasado en gran medida, dadas las serias reservas que muchos presidentes latinoamericanos tienen en lo concerniente a la creciente intervención militar de Estados Unidos en el país. En la cumbre suramericana realizada recientemente en Brasilia, el Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil llegó al punto de sugerir que el conflicto colombiano constituía la principal amenaza a la seguridad nacional de Brasil en este momento (El Tiempo, 2000a:1-1). En varias ocasiones, Alberto Fujimori ha criticado lo que el expresidente peruano considera como la "vietnamización" del conflicto armado colombiano, dada la amplia presencia militar de los Estados Unidos. Estas afirmaciones también han sido secundadas por el presidente venezolano Hugo Chávez, quien recientemente afirmó en la Cumbre del Milenio de la ONU que la paz en Colombia no se podía alcanzar con más armas y helicópteros (El Tiempo, 2000b:2-14).

A pesar de que los intereses de Estados Unidos en Colombia incluyen sin lugar a dudas, la cuestión de la seguridad regional, la lógica subyacente de la política antinarcóticos ha funcionado con fines opuestos en este caso, dado que ha agravado la (in)seguridad regional. En pocas palabras, la política de E.U. se ha convertido en un detonante directo de la (in)seguridad, mientras que Colombia se ha convertido en un "chivo expiatorio" para los problemas regionales.

Comentarios finales: consecuencias involuntarias de la política antinarcóticos estadounidense

Una característica inherente a la creciente preocupación de E.U. con la situación colombiana es la percepción de que el estado se ha "debilitado" en términos de su capacidad para confrontar la crisis doméstica y mantenerla dentro de las fronteras del territorio nacional. Los estados débiles (a diferencia de los fuertes) son precisamente aquellos caracterizados por: 1) la ausencia de una identidad nacional sólida; 2) la falta de consenso con respecto a las reglas del juego político; 3) una baja legitimidad del régimen; y 04) capacidades institucionales reducidas en términos del suministro de seguridad y bienestar. Uno de los principales resultados de esta situación es lo que Brian L. Job denomina el "dilema de inseguridad", el cual surge de la existencia de competencia entre diversas fuerzas en la sociedad que no reconocen la legitimidad del estado (Buzan, 1991:96-100; Job, 1992:17-18).

Sin duda, el estado colombiano, satisface todos estos criterios. Sin embargo, además de su "dilema de inseguridad" doméstico derivado de cuarenta años de conflicto armado prolongado, Colombia también enfrenta un "dilema estratégico", como resultado de sus relaciones externas (Tokatlian, 1995:17-18). Específicamente, la tendencia de Estados Unidos a interpretar el problema de las drogas como un asunto de seguridad nacional, en combinación con el uso de medidas diplomáticas coercitivas diseñadas para enfrentar esta amenaza de manera efectiva, ha forzado al estado colombiano a "seguritizar" su propia estrategia antidrogas, con lo cual su "dilema de inseguridad" se ha empeorado. Unos cuantos ejemplos bastarán para ilustrar esta idea.

El supuesto subyacente de la "guerra contra las dogas" inspirada en la tradición realista es que el uso de presión externa es una herramienta crucial para lograr los objetivos de política exterior en esta área. En consecuencia, la política antinarcóticos de E.U. ha reflejado la máxima: "ejerza suficiente presión sobre el país receptor y logrará su cooperación". Las relaciones colombo-estadounidenses durante la administración Samper, en particular, parecen "confirmar" este supuesto fundamental. Sin embargo, los esfuerzos antinarcóticos realistas han subestimado el hecho de que las orientaciones políticas en los países productores también son influenciadas por presiones domésticas (Friman, 1993:126). Si tales presiones se de manera sistemática, puede dar como resultado una creciente ilegitimidad y debilidad estatal; en un estado ya de por sí débil, esta estrategia se vuelve totalmente contraproducente.

En el caso de la administración Samper, por ejemplo, el escándalo que rodeó la elección del presidente, en combinación con la falta de legitimidad doméstica de Samper, forzó al gobierno a colaborar vigorosamente con Estados Unidos. Como se mencionó anteriormente, entre 1994 y 1998 el gobierno colombiano emprendió una campaña de fumigación sin precedentes que arrojó resultados impresionantes en términos de la erradicación total de coca y amapola. No obstante, el cultivo de coca se disparó durante este período. Aún más significativo, sin embargo, la campaña de fumigación tuvo tremendas repercusiones en los territorios del sur de Colombia donde fue aplicada. Además de provocar protestas sociales masivas en los departamentos de Putumayo, Caquetá, Cauca y, sobre todo, Guaviare, la participación de la guerrilla en el tráfico de drogas se elevó durante este período y las FARC consolidaron su base social de apoyo entre los campesinos involucrados en el cultivo de coca. La actividad paramilitar se intensificó en estos territorios del país con el fin explícito de contener la expansión de la guerrilla. El resultado final de este proceso fue el dramático debilitamiento del estado colombiano.

A partir de esta experiencia, Estados Unidos se volvió crecientemente sensible frente al problema de la debilidad estatal en Colombia. De esta manera, intentó desarrollar una estrategia más "comprehensiva" hacia el país cuando Andrés Pastrana asumió el poder en 1998. En parte, este cambio en la política estadounidense explica la voluntad de Estados Unidos de adoptar una estrategia de "esperar y ver" en lo relacionado con el proceso de paz. Dado el notable deterioro de la situación colombiana, se tornó difícil, aún para Estados Unidos, ignorar los clamores de un movimiento civil cada vez más fuerte en Colombia por una solución negociada al conflicto armado en el país. Por lo tanto, durante el primer año de su gobierno, Pastrana logró navegar entre presiones domésticas por la paz y las exigencias de Estados Unidos en el frente de la droga. No obstante, el asesinato de tres ciudadanos estadounidenses en manos de las FARC, en combinación con los cambios en el proceso de paz en sí mismo, marcó un punto de quiebre en la posición de Estados Unidos y facilitó, una vez más, el ascenso del componente antidrogas en las relaciones bilaterales.

A la luz de lo anterior, la implementación del Plan Colombia amenaza con agravar las tensiones ya existentes entre el dilema doméstico de inseguridad y el "dilema estratégico" derivado de la "guerra contra las drogas" de Washington. En gran medida, esto constituye una de las consecuencias más involuntarias y peligrosas de la lógica errada que subyace las políticas antinarcóticos de Estados Unidos en Colombia.

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citas

21. Entrevista personal con Ernesto Samper Pizano, Bogotá, septiembre 4, 2000.
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22. A finales de 1998, en una conferencia organizada por el U.S. Army War College sobre Colombia, el General John Thompson, Director del InterAmerican War College llegó al punto de sugerir que "debemos confrontar a las drogas y las narcoguerrillas de la misma manera que confrontamos en comunismo" (Semana, 1998c:46).
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23. Desafortunadamente, Samper no pudo ampliar el alcance de las recomendaciones gubernamentales en asuntos de derechos humanos, dada la falta de credibilidad interna del presidente y, por ende, su inhabilidad para superar la oposición militar a su política.
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