Desempeño Militar 

El tema del desempeño militar puede ser abordado desde varias perspectivas. En primer lugar, a partir de las relaciones entre estrategia política y planes militares. En segundo lugar, a partir del desempeño propiamente militar de las Fuerzas Militares, con énfasis particular en los reveses militares. Y en tercer lugar, a partir del papel de éstas en la pérdida de influencia de la guerrilla en el Urabá en el periodo Samper, pero en relación con el papel protagónico desempeñado por los paramilitares.

En relación con la articulación entre estrategia política y planes militares, es claro que no existió en la administración Samper. No hubo una estrategia política que guiara la elaboración de los planes militares y si se dieron evidentes contradicciones. El planteamiento político del Gobierno giró durante el primer año en torno al proceso de paz y desde un principio se evidenció una tensión y una descoordinación entre funcionarios civiles y la cúpula militar sobre las prioridades a seguir. Días después de que el Alto Comisionado para la Paz, Carlos Holmes Trujillo, diera a conocer en el mes de noviembre de 1994 su primer informe sobre los avances en torno al proceso de paz, se conoció la propuesta de Fernando Botero sobre las Convivir. Planteamiento éste que contenía una vieja aspiración de los militares y que no puede dejar de interpretarse como una concesión por parte del ministro Botero a la Cúpula en contravía de lo que pensaban Horacio Serpa, en ese entonces Ministro de Gobierno y el propio Alto Comisionado. No hay que olvidar, tampoco, que con ocasión del segundo informe de Carlos Holmes Trujillo, presentado en Bucaramanga en mayo de 1995, el Presidente Samper dejó entrever que estaba dispuesto a despejar la Uribe, en el Departamento del Meta. No obstante Harold Bedoya, entonces Comandante del Ejército, envió un memorando al Comando General de las Fuerzas Militares argumentando la inconveniencia de proceder al despeje. Resulta por ello bastante plausible señalar que la renuncia del Alto Comisionado en el mes de julio fue consecuencia de la pugna entre militares y funcionarios civiles de alto rango en el Gobierno y que estos últimos se vieron obligados a ceder ante las presiones de los primeros.

Una segunda evidencia en tal sentido se encuentra al mirar cómo los planes militares en la administración Samper estuvieron desconectados de un planteamiento político coherente que articulara aspectos políticos y militares. La denominada Operación Conquista, llevada a cabo entre Mayo de 1996 y mediados de 1997 en el sur del país, principalmente en Caquetá, Guaviare y Putumayo, fue ante todo obra de los militares y pretendía quitarle a la guerrilla de las FARC el control de estas zonas productoras de coca. Una de las reacciones fue la agudización de las marchas cocaleras, que se venían produciendo desde 1994, en buena medida por presión de las FARC. Como consecuencia de ello, las instancias civiles del gobierno optaron por la vía de la negociación en contra del querer de los militares que preferían insistir en las operaciones de fumigación, destrucción de laboratorios, incautación de drogas y otras acciones orientadas a debilitar la estructura de finanzas de las FARC. De nuevo se evidenció la falta de coordinación entre gobierno civil y cúpula militar y la falta de coherencia entre estrategia política y planes militares. Aquí, sin embargo, la ecuación no parece favorecer a los militares sino, de un modo paradójico, a los civiles.

Como un aspecto adicional a considerar, la denominada Operación Destructor II, llevada a cabo en los Llanos del Yarí en la segunda mitad de 1997, es recordada por la enorme movilización de recursos humanos y logísticos y los escasos resultados militares. Si bien algunas de las entrevistas dejan entrever que se buscaba quitarle a la guerrilla el control sobre esta extensa zona, hay opiniones que dicen que el propósito era desestabilizar al Secretariado de las FARC. El primero de los objetivos enunciados obviamente no se consiguió. Sobre lo segundo hay dudas y al parecer el Secretariado se internó en lo profundo de esta región selvática por lo que se concluye que sí este era el objetivo pues tampoco se alcanzó. Es claro que no solamente había descoordinación entre civiles y militares sino falta de continuidad en los planes militares.

En relación con el desempeño propiamente militar es necesario destacar varios aspectos. En primer lugar, si se mide el Gobierno Samper por el número de acciones según las curvas elaboradas por Camilo Echandía en la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, muestra que los picos en el periodo estudiado registraron un nivel inferior a los picos en la administración Gaviria en enero de 1991 (reacción a la toma de Casa Verde, en el Municipio de La Uribe, Meta) y en la segunda mitad de 1992, con ocasión de la reacción de la guerrilla después de que se suspendieron los diálogos en Tlaxcala, México (véase Gráfica 1).

 Gráfica 1. 

En segundo lugar, los picos en la Administración Samper, si se tiene en cuenta el accionar por iniciativa de la guerrilla, coincidieron con los siguientes hechos: el cambio de Gobierno (1994); la Toma a Puerres; el ataque a la Base Militar de Las Delicias; una escalada terrorista en el Departamento de Arauca que marcó el inicio de la incursión de las FARC en esa zona, por encima del ELN; el sabotaje al proceso electoral y la coyuntura de cambio de Gobierno (véanse Gráficas 2 y 3). De aquí se concluye que hay dos modalidades diferentes de ataques guerrilleros que vale la pena precisar.

Gráfica 2.

Gráfica 3.

Si se tiene en cuenta el número de bajas militares, hechos que la mayoría de las veces se confundieron con un alto número de secuestrados, se tiene que los picos fueron Las Delicias (1996), El Billar (1998) y Tamborales (agosto de 1998). Fueron estas acciones en las que las FARC movilizaron enormes contingentes de guerrilleros y atacaron bases fijas (Las Delicias, 1996) y móviles (El Billar, Tamborales, 1998) de las Fuerzas Militares. Estos golpes evidenciaron a su vez la debilidad de las Brigadas Móviles recientemente creadas (El Billar, Abril 98) que carecían de la movilidad y los medios con que contó la Primera Brigada, activada en la Administración Gaviria, que había mostrado resultados satisfactorios (véanse Gráficas 3 y 4). Es evidente, también, que no hubo una reacción rápida a un cambio de estrategia de las FARC.

Gráfica 4.

Hay, sin embargo, otro conjunto de reveses militares que se enmarcan en la tradicional lucha entre las FARC y las Fuerzas Militares. Tal es el caso de Puerres, en donde hubo una emboscada a una columna en movimiento utilizando explosivos; La Carpa, en la cual se montó una trampa a una unidad militar que se dividió cuando fue a buscar una columna guerrillera; carretera a Urabá, en la cual se tuvo el control por parte de la guerrilla de una zona de difícil acceso; oleada terrorista en Arauca y el ataque a una unidad militar que acompañaba a técnicos de Ecopetrol para reparar el oleoducto; saboteo al proceso electoral de 1997 con un alto componente de acciones terroristas; ataque a la Base de Comunicaciones en el cerro de Patascoy en el Departamento de Nariño; y la toma de La Uribe y de la Base de antinarcóticos de Miraflores, Guaviare, en 1998.

En cuanto al tercer aspecto considerado, un tema en el que las guerrillas cedieron terreno político y militar en la administración Samper fue a raíz de la pérdida de influencia en el Urabá bananero. La pregunta central es hasta qué punto esto fue obra de los paramilitares y hasta donde la consecuencia del accionar de las Fuerzas Militares. Un examen de la situación permite concluir que efectivamente los paramilitares jugaron un papel muy importante y que sus ataques a apoyos civiles de las FARC y a la población en general fueron determinantes para que estas se replegaran en la serranía de Abive y en el Departamento del Chocó. Los dos gráficos de homicidios en la zona del Urabá bananero ilustran esta situación. En la sumatoria de homicidios de Turbo, Apartadó, Chigorodó y Carepa se pasó de algo más de 400 en 1994, a más de 800 en 1995, a más de 1200 en 1996 y se bajó a algo más de 700 en 1997 y a cerca de 300 en 1998 (véase gráfica 5). Se llegó de esta manera a una tasa cercana a los 500 homicidios por cada cien mil habitantes en 1997 cuando la nacional estaba alrededor de los sesenta. En 1997 la guerrilla prácticamente ya no pesaba en la zona bananera y era reconocido por amplios sectores de opinión que el triunfo era de los paramilitares.

Gráfica 5

No obstante lo anterior, hay que reconocer que las operaciones militares fueron de una gran importancia. En este terreno el propósito no es establecer sí hubo coordinación entre militares y paramilitares, sino destacar que el papel de los primeros también fue determinante. De hecho en esos años las confrontaciones FARC - Fuerzas Militares se incrementaron.

El triunfo en Urabá, indudablemente valorizó las acciones del modelo de Castaño independientemente de qué factor tuvo más peso: la lucha institucional o la protagonizada por los paramilitares, y reforzó la percepción sobre la baja eficiencia del Ejército y las Fuerzas Militares. Este factor, sumado a los reveses militares, puso en serios aprietos a la institucionalidad militar, que aparecía apenas como un tercer actor en la contienda. En ocasiones hacía las veces de espectador y asimilaba golpes de gran magnitud como el sufrido en Tamborales, en límites entre Chocó y Antioquia, donde fueron dados de baja más de cincuenta de sus integrantes en Agosto de 1998. No hay que olvidar que durante el gobierno Samper se consolidó un nuevo espacio de lucha, el de las confrontaciones directas entre paramilitares y guerrilla y que desde entonces la segunda busca golpear la retaguardia de las primeras en el departamento de Córdoba y los paramilitares van a buscar a los guerrilleros a su propio terreno (Sur de Bolívar y Catatumbo en el periodo Pastrana). Este nuevo escenario hace aparecer a los paramilitares no ya únicamente como una organización que orienta sus baterías hacia la población civil sino que cada vez más juega el rol que le correspondía a los militares.

En su conjunto estas acciones ocasionaron numerosas bajas a las Fuerzas Militares y un elevado número de secuestrados, situación que fue aprovechada políticamente para negociar condiciones favorables en el proceso de paz con el Gobierno entrante que, incluso antes de iniciar su mandato, cedió en torno a crear una zona de distensión conformada por cinco municipios. La tarea que le correspondía a los militares, de doblegar a la guerrilla, estaba lejos de cumplirse y no quedaba otra salida que proponer una salida política. En el terreno operacional militar, si bien hubo rasgos predominantes de continuidad, lo más destacable fue la incapacidad de reacción ante un cambio táctico del enemigo que, acompañado de otras acciones, dieron la impresión de una situación de debilitamiento militar hasta entonces no experimentado. Situación que condujo a poner en el debate político el tema de la ineficiencia militar y de la necesidad de una reforma, asunto hasta entonces rechazado por cualquiera de las cúpulas que los rigieron en esos años.

Gasto militar 

El componente del gasto militar es sólo uno de varios relacionados con el funcionamiento de la institución militar en tanto organización burocrática compleja. Se ha hecho énfasis en su análisis para aprovechar aportes recientes sobre el tema, para abrir un ámbito de investigación específica en torno al comportamiento presupuestal de una institución en particular y para complementar los análisis desarrollados en las temáticas anteriores.

El propósito del siguiente apartado es ahondar en los determinantes del gasto militar específicamente para el caso del gobierno Samper. Se plantea que: los factores económicos -como el crecimiento y los niveles de gasto anterior-; losfactores estratégicos -como la evolución del conflicto y el poder militar de las amenazas a la seguridad-; los factores sociales, -como las acciones de apoyo a la comunidad;- y los factores políticos -como la necesidad de estabilidad del régimen político-, influyeron de manera convergente y compleja en la determinación del gasto militar durante la presidencia de Samper.

Se repasan algunas cifras relacionadas con el gasto militar, correspondientes a las últimas décadas que son de utilidad para ubicar al lector en el desempeño de esta rubro antes del gobierno de interés. En seguida, se analiza la situación del sector defensa a mediados de la década, de acuerdo con el diagnóstico hecho por el gobierno en el Plan de Desarrollo. Luego, se retoman los programas de gasto que propone el gobierno para el sector defensa en el período 1995-1998, con el fin de mirar las consideraciones estratégicas y sociales que tenía el gobierno sobre las FFMM. A continuación, se mira lo que pasó en ese período, observando la composición del gasto y la injerencia de las Fuerzas militares dentro de las decisiones sobre el presupuesto. Finalmente, se extraen algunas conclusiones con base en los puntos anteriores.

La provisión de seguridad, por su carácter de bien público puro es una atribución del Estado orientada a garantizar la tranquilidad de una sociedad. El gasto en defensa y seguridad, está destinado en la mayoría de los países hacia la seguridad externa. Pero Colombia es una excepción. Durante los últimos cincuenta años, el conflicto armado interno ha obligado a concentrar los esfuerzos de las Fuerzas Armadas en la protección del orden establecido, y el aseguramiento de la integridad de la nación frente a iniciativas insurgentes dentro de las fronteras.

En cuanto a los antecedentes del gasto en seguridad y defensa en Colombia ⁷ , en los últimos quince años el gasto militar en el mundo ha presentado una disminución sustancial. En 1981, representaba el 5.4% del PIB, mientras que para 1995 esta cifra se encontraba en el 2.8%. Sin embargo, América Latina no siguió la misma tendencia. En los últimos siete años, la región registró los menores índices de gasto militar del mundo, alrededor del 1% como proporción del PIB.

Diferentes razones contribuyeron a la disminución de los índices del gasto militar, entre ellas, factores financieros y económicos, junto con cambios políticos y factores de seguridad. En conjunto, todos influyeron en la capacidad de los países para afrontar este tipo de gasto. El caso colombiano presentaba hasta 1988 un gasto militar por debajo del promedio mundial. Sin embargo, a partir de 1989 ha sido cada vez mayor, estableciéndose por encima del promedio de la región con una tendencia al aumento. Es importante señalar la creación de los llamados impuestos de guerra para financiar el gasto militar. De esta forma se destinaron mayores recursos al sector sin sacrificar otros gastos del Estado. Dichos recursos permitieron financiar el incremento del personal y de sus salarios.

Si se evalúa el gasto militar como proporción del gasto total del país, presenta una disminución, del 18.4% en 1981, al 9.9% en 1995. Estos datos, sin embargo, deben mirarse con cuidado, pues no significa que el gasto militar haya disminuido sino que, a medida que el gasto militar aumenta, se presenta al mismo tiempo un aumento proporcionalmente mayor en el gasto público, ambos como proporción del PIB, lo cual indica que el gasto en el área militar no desplaza necesariamente el gasto de otras áreas.

En consecuencia, es particular del caso colombiano, el esfuerzo que el gobierno central ha realizado en el sector militar, en comparación al resto del mundo en el período reseñado. Sin embargo, no existe un patrón único que actúe como modelo aplicable en todo tiempo para la determinación del tamaño y la estructura del gasto militar en un país ⁸ . Por esto mismo, América Latina no presentó tampoco una clara tendencia. En la región se presenta una notable dificultad en la coordinación y desarrollo de las políticas globales de seguridad, y además sobresale la carencia de políticas frente al gasto público y la ausencia de mecanismos de control alrededor del presupuesto militar.

En cuanto al tamaño de las instituciones armadas, en 1981 el promedio mundial presentaba una relación de seis soldados por cada mil habitantes. Para el caso de América Latina, esta cifra pasó de 4.4 soldados por cada mil habitantes en 1981, a 2.7 en 1995. Colombia se encontraba por debajo del promedio mundial y de la región hasta 1987, cuando comenzó a presentar notables aumentos hasta superar la cifra promedio para América Latina e igualar el promedio mundial. Colombia pasó de 2.4 soldados por cada mil habitantes en 1981, a 4 en 1995.

El Gasto de la Fuerza Pública, denominado (GFP), como proporción del PIB destinada a la seguridad, presentó en Colombia un promedio de 0.8%, con un mínimo de 0.6% y un máximo de 3.6%. A partir de un análisis histórico de este rubro, la economía realizó sus mayores esfuerzos en 1997, debido a dos factores: los gastos provenientes de la nivelación salarial establecida a partir de la ley 4 de 1992; y los recursos de inversión provenientes de los Bonos para la Seguridad, los cuales presentaron un agregado de 440 mil millones de pesos que se destinaron a adquisición de equipo.

Es posible afirmar, que el GFP colombiano, presentó a todo lo largo del siglo XX, un comportamiento oscilante pero con una tendencia creciente (Departamento Nacional de Planeación, 2000:57). La proporción GDF/PIB, refleja la tendencia creciente, estimada en 0.02 puntos porcentuales en su participación en el PIB. Así mismo, es posible establecer que el sector defensa ha crecido en relación con el PIB, más que proporcional que el resto de gasto público. Las cifras señalan un crecimiento de GFP/PIB del 1.544% anual, mientras que la proporción del Gasto del Gobierno Central, (GGC) en relación con el PIB, presentó un crecimiento menor, del 1.26%.

Lo anterior, refleja una apropiación de recursos por parte del Gasto de la Fuerza Pública, mayor que la del resto de los sectores incluidos en el Gasto del Gobierno Central.

Al descomponer el Gasto de la Fuerza Pública en sus diferentes componentes, tenemos que el principal esta representado por los servicios personales (46%), cifra que se explica por el aumento en el pie de fuerza, que creció un 4% de 1980 a 1998, mientras que la población creció sólo un 1.7%; seguido por las transferencias (25%), los gastos generales (14.7%) y la inversión (14.1%).

En 1992, con la nivelación salarial, los servicios personales y las transferencias aumentaron considerablemente, lo que causó una recomposición del GFP. Por otro lado, los gastos generales aumentan sólo un 16.1% mientras que la inversión presenta una caída al 11%. Lo anterior se refleja en un aumento de recursos para el sector, desde el 2% del PIB para el periodo 1980 - 1992, hasta el 3.1% en los años comprendidos entre 1993 - 1998. Las expectativas para el futuro indicarían una apropiación aún mayor del Gasto de la Fuerza Pública de los recursos de la economía.

Lo anterior, presenta la necesidad de adelantar reformas de fondo al sector defensa con el fin de contribuir en la reducción del Gasto del Gobierno Central (Departamento Nacional de Planeación, 2000:60). Según el informe del Departamento Nacional de Planeación, si se continuase con la tendencia señalada, el presupuesto destinado al Gasto en la Fuerza Pública alcanzaría únicamente para el sostenimiento del personal.

Luego de la breve referencia a los antecedentes del gasto en seguridad y defensa, cabe señalar que una manera de aproximarse a los determinantes del gasto militar en un régimen político y económico como el colombiano, es mirar los diferentes documentos oficiales que se publican sobre el particular. Esta sería una primera característica de este rubro en Colombia, y consiste en que es una información de carácter público y no reservada.

En tal sentido, es viable remitirse al Plan de Desarrollo presentado por el gobierno de Ernesto Samper, al año de haber iniciado el mandato (Presidencia de la República, 1996). Aunque no se llegue a las cifras que finalmente se destinaron para el gasto militar ⁹ , ni a lo que realmente se ejecutó en ese cuatrienio, mirar tal documento resulta útil por varias razones. En primer lugar, el capítulo de "Defensa Nacional y FFMM", presenta el diagnóstico ex ante que hace ese gobierno sobre las Fuerzas Militares y el sector defensa y seguridad en general. En segundo lugar y a partir de este diagnóstico, se formulan unos programas específicos para cumplir con los objetivos planteados para el sector.

Son siete las áreas de diagnóstico tratadas en el documento ¹⁰ . En primer lugar, el área de seguridad y defensanacional ¹¹ , en la cual se reconoce a los grupos alzados en armas y las organizaciones criminales y terroristas como las principales amenazas para la estabilidad y el progreso económico y social del país. Las Fuerzas Militares, bajo el liderazgo civil y con el apoyo de todo el Estado, son consideradas actores fundamentales para combatir tales amenazas.

En segundo lugar, la concerniente a la Fuerza Pública y Fuerzas Militares, en la cual simplemente se hace un recuento de su tamaño y principales rasgos en la evolución reciente. Allí se anota cómo, pese al crecimiento del pie de fuerza, se mantenía levemente por debajo del promedio de la región en las últimas décadas. Cabe señalar cómo, aunque el gasto militar comprenda lo destinado a la Policía, los lineamientos de política para este cuerpo son tratados en otro capítulo del Plan, rasgo indicativo del tratamiento dado a esta institución y de las tensiones interinstitucionales que se agravaron durante el período.

En tercer lugar, los recursos humanos, aunque el número de soldados voluntarios como parte del total venía creciendo en los últimos años, para 1994 un 80% era todavía aportado por el reclutamiento obligatorio. Se reconocía esto como dificultad ya que no había suficiente personal preparado para las operaciones contraguerrilleras. La alta rotación de las incorporaciones, se precisaba entonces, dificultaba los procesos de instrucción. Se calculaba que reemplazar los soldados regulares por soldados voluntarios costaría 4 ó 5 veces más por año, razón de peso para no intentarloentonces ¹² . En cuanto a la formación del pie de fuerza, se señalaba como cada año egresaban de las escuelas respectivas unos 1100 oficiales y 3000 oficiales. Sin embargo, se reconocía ya que la formación de este personal era inadecuada, tanto por las dificultades para completar los ciclos de instrucción, como por el carácter insuficiente y mal utilizado de los recursos asignados a estos propósitos. Todo lo anterior se traducía, según el diagnóstico, en ineficiencias administrativas y operacionales.

En cuarto lugar, se advertía sobre los problemas en dos áreas de bienestar para el personal de estas instituciones, como la salud y la vivienda. Se señalaba la insuficiencia en la oferta, agravada y no resuelta por la recientemente expedida ley 130/94 que apenas empezaba a aplicarse. El caso de la vivienda era similar, con una demanda muy superior al inventario de casas y apartamentos fiscales. Las normas establecidas implicaban una alta rotación. Un militar debía pasar dos años por fuera del sistema por cada dos años dentro de la vivienda fiscal. El déficit estaba alrededor de las 5500 viviendas.

En quinto lugar, estaban los aspectos logísticos, donde se hacía énfasis en las limitaciones existentes para cumplir adecuadamente su misión. Las raciones cubrían un 10% de las necesidades y los equipos de campaña un 44%. Debido a la dispersión de las operaciones en el territorio nacional, el problema de movilidad se había detectado como crítico. Se estimaba que el transporte terrestre sólo cubría un 33% de los requerimientos, y había problemas de mantenimiento de vehículos, déficit en munición y armamentos.

En sexto lugar, se hacía referencia al apoyo a la comunidad que, como parte de las misiones de las FFMM, incluían también la prestación de otros servicios como salud, obras de infraestructura, servicios educativos, transporte y atención de calamidades. Además, se hacía referencia a dos servicios bajo la responsabilidad de las FFMM como son Satena y la Defensa Civil. A pesar de reconocer su importancia, se dejaba entrever las contradicciones ante la escacez de recursos y la proliferación de tareas y responsabilidades en un contexto de agravamiento del conflicto.

Finalmente, se hacía mención a la planeación, seguimiento y evaluación del funcionamiento de estas instituciones. Al respecto, se señalaba que en los primeros años de la década de los noventa se realizaron esfuerzos institucionales para mejorar la planeación del sector y, con esto, llegar a la eficiencia en el uso de los recursos. Se citaba, por ejemplo, la creación de la Unidad de Justicia y Seguridad del Departamento Nacional de Planeación. Sin embargo, se presentaban problemas por la falta de un sistema de información homogéneo para las tres fuerzas, el Ministerio de Hacienda y el DNP. Se mencionaban las dificultades del proceso de contratación y adquisiciones, en particular las financiadas por el crédito público externo, que en el caso de la disponibilidad de equipo militar podía tardar hasta año y medio desde el momento de su compra.

A partir de este diagnóstico, amplio y complejo, en algunos aspectos muy general y en otros con detalles que alarman, es factible rescatar los principales programas del gobierno para este sector. Se establecieron tres objetivos básicos:

• Contribuir al mejoramiento de las condiciones de seguridad individual y colectiva en la sociedad;
• Concurrir, con las diferentes agencias del Estado y la comunidad en general, a la promoción de una cultura referente a la defensa de la soberanía, la independencia y la integridad territorial;
• Incrementar los niveles cualitativos del servicio, avanzando hacia la constitución de unas FFMM cada vez más capacitadas, mejor dotadas y asegurando un mayor nivel de bienestar para todos y cada uno de sus integrantes (Departamento Nacional de Planeación, 2000:107).

Para el cumplimiento de tales objetivos se definieron siete programas específicos, a partir de los cuales se diseñaron los subprogramas del gasto (veáse Cuadro 5).

En primer lugar, el mejoramiento de la capacidad técnica para un empleo eficiente de los recursos. La idea principal de este programa fue mejorar la movilidad de las FFMM en todo el territorio nacional con el fin de incrementar la capacidad de respuesta frente a las amenazas, y tener una constante ofensiva militar. Mediante el mejoramiento del transporte terrestre, fluvial y aéreo, se quería reducir el tiempo entre un ataque y la presencia de efectivos militares. También se quería aumentar la capacidad de realizar acciones ofensivas, mediante equipos para el combate nocturno. El punto principal de este programa fue la activación del destacamento aéreo del Ejército, mediante el cual esta fuerza tuvo bajo su control una flotilla de helicópteros y aviones para el transporte de equipos y hombres.

En segundo lugar, el fortalecimiento del sistema logístico a través de la construcción de más instalaciones militares en el territorio, de tal manera que se lograra mayor presencia. También se quería mejorar las condiciones de alojamiento de las guarniciones ya establecidas, sobre todo las de las zonas fronterizas y las de orden público. Se quiso dedicar parte importante de los recursos a la reposición del parque automotor y a mejorar la capacidad de mantenimiento.

En tercer lugar, para comunicaciones e inteligencia se quiso implantar el sistema nacional de inteligencia, para así tener una acción coordinada de las diferentes agencias del Estado. También se quería mejorar la capacidad técnica para potenciar la obtención y análisis de la información. En el área de comunicaciones se quería desarrollar un sistema de enlace y transmisión de datos, unificado para todas las fuerzas. Parte de esta modernización pretendía utilizar la tecnología satelital para así eliminar la vulnerabilidad existente en las estaciones repetidoras.

En cuarto lugar, se quería atender la capacitación y modernización de las Fuerzas Militares, mediante el mejoramiento del nivel de profesionalización de los miembros del sector defensa. Esto implicaba la capacitación en las áreas administrativa, pero sobre todo la formación para la actividad militar.

En quinto lugar, se determinaba la promoción de los derechos humanos para lo cual se diseñaron programas para la capacitación del personal en estos temas mejorando los manuales que rigen su divulgación en la formación y el entrenamiento de la tropa. También se pretendía avanzar en la creación y el desarrollo de las oficinas de derechos humanos en las guarniciones del país. Paralelamente a esto, se quería fortalecer el sistema de la justicia penal militar.

En sexto lugar, para el bienestar y la seguridad social se proponía mejorar el nivel de vida los miembros de las FFMM y sus familias. Se pretendía ampliar el servicio de salud mediante la vinculación del nuevo sistema de salud de las FFMM con entidades públicas y privadas. También se puso en funcionamiento el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, y se dio gran énfasis al funcionamiento del Hospital Militar como el eje de todo el sistema. Se propuso poner en marcha centros de salud regionales y locales.

Finalmente, para el apoyo a la comunidad, se proponía mejorar la capacidad humana y operativa de la Defensa Civil. Para Satena, se buscaban las condiciones para mejorar la prestación del servicio a nivel nacional. Finalmente, se quería mejorar la capacidad de las FFMM en acciones que las acerquen a la población civil. También se quería mejorar la cooperación con otros organismos estatales en actividades como las elecciones o el cuidado del medio ambiente.

CUADRO No. 5

PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO E INVERSION

MINISTERIO DE DEFENSA

1995 - 1998

Pesos reales

Fuente: Sección Ministerio de Defensa, Presupuesto General de Gastos, Plan de Desarrollo, 1994 – 1998.

La aplicación concreta de estas políticas fue contradictoria y tuvo que acomodarse a los avatares que sufrió el gobierno en el terreno político e internacional, a las urgencias del agravamiento de la situación de orden público y a las crecientes restricciones derivadas de la tendencia al estancamiento que sufrió la economía colombiana y, en particular, los recortes en el gasto que se propiciaron dado el magro panorama de las finanzas públicas. Para el final del período se tenía la sensación de una ineficiente utilización de los recursos crecientes asignados, idea que no necesariamente se corresponde con lo sucedido. Parece válida en relación con la inteligencia y posiblemente con la aviación del Ejército, pero no es tan fácilmente asignable al conjunto del gasto y al conjunto de lo desarrollado por las instituciones armadas. Es necesario considerar dos factores que obligan a atenuar la imagen señalada y a un examen mucho más cuidadoso de las cifras. En primer lugar, el recorte temporal puede resultar sesgado, pues muchas de las decisiones de gasto, especialmente en inversión, apenas ofrecen resultados en un lapso de 18 meses o más. En tal sentido, por ejemplo, los recursos obtenidos por la vía de los llamados bonos de guerra en 1997, apenas surtieron efecto para la institución a partir de 1999. Adicionalmente, la magnitud y complejidad de las instituciones militares y del Ejército en particular, conducen a un examen que necesariamente tiene que ser más detallado, preciso y ajustado, so pena de incurrir en afirmaciones y generalizaciones facilistas, llamativas, pero erróneas. Ejercicio éste que se está adelantando en la investigación, pero del cual todavía no hay resultados definitivos.

No obstante, en la indagación se pudo constatar que, en relación con el manejo del presupuesto militar, resulta difícil y hasta inconveniente la valoración del desempeño institucional, y en particular, la evaluación del manejo del presupuesto militar, dado que no es un campo en el que los miembros del Ejército tengan la autonomía suficiente para tomar decisiones y llevar a cabo proyectos que sean considerados por ellos mismos como necesarios. No existe, dentro de la programación presupuestal, un ámbito reservado para las decisiones del Ejército. El gasto en defensa y seguridad de un país como Colombia, antes que reflejar el desempeño del Ejército como institución, refleja el comportamiento de una cifra que se encuentra en manos del gobierno central y sobre la cual varias instancias estatales deben decidir, antes de que ésta se convierta en recursos a disposición de los miembros del Ejército.

Dada la magnitud del trayecto para la toma de decisiones presupuestales, los altos componentes inerciales y la cantidad de instancias que participan en él, identificar la etapa designada exclusivamente para las determinaciones de los miembros del Ejército resultó de crucial importancia. Esta etapa fue identificada como aquella en la que se realiza la solicitud de proyectos del Ejército al banco de proyectos (BPIN) ¹³ . En lo que hasta ahora se ha examinado, se han podido encontrar características que describen el desempeño de los militares en el manejo del presupuesto y que pueden explicar el origen de las deficiencias o virtudes en la coherencia de los proyectos y en la planificación del uso presupuestal.

A este respecto, el mapa de la programación presupuestal es el siguiente:

(Aquí debe ir Gráfico del Archivo).

Si se analizan los proyectos para el periodo 1994 – 1998 se puede constatar que el presupuesto destinado al Ministerio de Defensa Nacional se ejecuta en tres partes fundamentales para cada una de las unidades ejecutoras que componen la Fuerza Pública:

(Fuerza Aérea, Ejército, Armada y Comando General). Estas tres partes son las siguientes: Funcionamiento, Servicio de la Deuda Pública e Inversión. Las dos primeras, agrupan cuentas tales como gastos de personal, gastos generales, transferencias, y servicio de la deuda interna y externa. Estas cuentas son altamente invariables por su naturaleza.

Queda entonces lo correspondiente a inversión como la único instancia en la cual es posible intervenir. Los cambios en esta instancia se traducen en transformaciones en el presupuesto. Es allí también donde tienen injerencia las Fuerzas Armadas, y en este caso específico el Ejército, para promover proyectos que respondan a sus necesidades.

Los proyectos de inversión sugeridos por las diferentes Fuerzas realizan un recorrido antes de ser llevados a cabo. Cada proyecto sujeto a un formato especial debe estar inscrito en el banco de proyectos (BPIN) el 1� de enero de cada año. Posteriormente, la oficina de planeación de cada una de las fuerzas envía los proyectos de inversión a la Unidad de Justicia y Seguridad del Departamento Nacional de Planeación (DNP). Más tarde se lleva a cabo una reunión con el pre-comité funcional, donde se revisan todas las propuestas de proyectos de inversión. En consecuencia, el ámbito de injerencia presupuestal está bastante acotado y sujeto a procedimientos similares a los de cualquier otra instancia estatal. Quedan por ello dependientes de la capacidad de negociación de grandes proyectos de la cúpula o a la capacidad de la institución para priorizar internamente sus necesidades y negociarlas en las instancias descritas.

Si se examina la evolución de la inversión del Ejército por sectores en el período estudiado se tiene lo siguiente:

CUADRO 6

PRESUPUESTO DE INVERSIÓN. APROPIACIÓN DEFINITIVA

1995 – 1998*

Nota: *porcentajes sobre presupuesto de inversión total Ministerio de Defensa.

**Inst. Casas Fiscales del Ejército

***Fondo Rotatorio Ejército

****Millones de pesos de 1998.

Fuente: "Ministerio de Defensa Nacional, Departamento Nacional de Planeación, presupuesto de inversión total. MDN y DAS, Apropiación Definitiva 1995 – 2000.

En primer lugar, la proporción de inversión del Ejército en relación con la inversión total, aumentó notoriamente para el año de 1997. Y, en segundo lugar, proporcionalmente la inversión en las Instituciones y Casas Fiscales del Ejército aumentó en mayor grado para este año. Ello indica que, si bien 1997 puede ser reconocido como un año excepcional en los montos de inversión, una porción nada despreciable se dedicó al bienestar de sus miembros, atendiendo una de las necesidades más sentidas tal y como se mencionó en la referencia al diagnóstico.

Luego del análisis efectuado y si se piensa en la necesidad de perfilar un modelo para la programación y análisis del gasto militar en Colombia (Deger y Sen, 1995) hay que tener en cuenta los siguientes elementos. Por un lado, debe reflejar bien el problema de la limitación de recursos, dado que el gasto militar en Colombia está estrechamente ligado con todo el diseño del presupuesto nacional. En este sentido, los recursos destinados a los militares ‘compiten’ con otras partidas del presupuesto en las diferentes instancias de sus asignación.

Por otro lado, debe expresar bien la situación del conflicto armado colombiano, cuya dinámica también va a determinar los niveles de gasto destinados al sector defensa. El modelo debe dar cuenta de esto al incluir los factores estratégicos, el tamaño y la capacidad militar de un enemigo, que para el caso de las FFMM son los grupos armados por fuera de la ley. Esto se puede ver en la propuesta del gobierno Samper para el sector defensa, donde los programas más importantes son aquellos destinados a enfrentar la acción militar del enemigo: mejoramiento de la capacidad técnica y fortalecimiento del sistema logístico (véase Cuadro 5).

Sin embargo, el modelo no puede ignorar otros aspectos que resultan de la mayor relevancia para analizar el gasto militar en el período 94-98, como es el caso del aspecto ‘inercial’ del gasto militar ¹⁴ . Es decir que el gasto en un momento t, va a depender de los niveles del gasto para los momentos t-1, t-2, ... En el tema militar esto es particularmente cierto para los diferentes rubros que componen el gasto. Esto se ve para los Servicios Personales, donde hacia el futuro se deben asumir los costos de nómina del personal contratado en un momento dado. En el caso colombiano este rubro del gasto militar en el período de interés, está muy influenciado por la nivelación salarial contemplada en la Ley 4 de 1992. El rubro de Transferencias también es importante en este sentido, ya que en el caso colombiano el régimen de pensiones y seguridad social para los militares en retiro debe ser asumido por la parte del presupuesto destinada al sector (este rubro también es afectado por la Ley 4/92). Hay que recordar que en la Ley 100 de 1993 de reforma a la seguridad social, no se incluyó a los militares. El rubro de Gastos Generales también es afectado por la inercia de los niveles del gasto anterior en la medida en que la adquisición de bienes y servicios para la operación del sector, implica que para su funcionamiento se deben adquirir en el futuro equipos adicionales. Por ejemplo, la compra de armas de dotación en un momento dado implica que en el futuro se deberá ir adquiriendo más munición. En el caso colombiano, el único renglón que no presenta estas ‘inflexibilidades’ es el de Inversión. Aunque esto vaya en detrimento de la eficiencia del sector, en el gasto militar éste es el ‘renglón de ajuste’, lo que lleva a los casos que se diagnosticaron en el Plan de Desarrollo de Samper, como por ejemplo el de los vehículos fuera de uso por falta de mantenimiento.

Otro aspecto importante del período analizado que debe ser tenido en cuenta por el modelo, es la particular coyuntura política que vivió el gobierno de Samper por el llamado Proceso 8000. En un régimen político de un país en desarrollo, el estamento militar se constituye en un soporte fundamental de los gobierno democráticos ¹⁵ . Es decir que en los momentos de crisis que afrontan estos gobiernos, los militares se convierten en actores principales de la escena política, ya que si se presentan otras circunstancias, las FFMM pueden llegar a quitarle el respaldo institucional al gobierno; o pueden también colaborar en su derrocamiento; o en el caso más extremo pueden constituirse en una dictadura militar después de dar un golpe de Estado.

A manera de hipótesis, en este trabajo se plantea que la crisis política del Proceso 8000 que debió afrontar el gobierno de Samper, llevó a que en el país fueran muy viables los dos primeros escenarios señalados . Por un lado, se dio en las FFMM una especie de separación entre los oficiales que apoyaron a Samper (i.e. Gr. Bonnet) y los que se alinearon en una línea más crítica hacia el gobierno (i.e. Gr. Bedoya). Por otro lado, se manejaron diversas tesis sobre la participación directa o indirecta de oficiales del Ejército en los llamados "ruidos de sables", es decir en intentos por deponer al gobierno de Samper. Todo lo anterior se puede relacionar con el gasto militar, ya que éste es uno de los mecanismos que el gobierno de Samper habría empleado para asegurarse el apoyo de las FFMM ante las circunstancias políticas por las que atravesaba el país.

Con base en los comentarios anteriores, se pueden plantear las especificaciones para llegar a determinar una demanda por gasto militar en el período estudiado. Ella implica que la seguridad está en función del nivel de gasto militar, de las capacidades militares de los grupos insurgentes al interior de las fronteras y de las posibles amenazas a la soberanía nacional, que para el caso colombiano sería principalmente Venezuela. La función de estabilidad política estaría determinada por la estabilidad del gobierno que va a depender de las capacidades de la oposición política; del apoyo político que logre obtener el gobierno por parte de diversos sectores civiles; y del apoyo de las FFMM. La restricción presupuestaria del gobierno incluiría igualmente el impacto en el momento t del nivel y de los precios del gasto militar en períodos anteriores.

Con las especificaciones anteriores, se obtendría una demanda de gasto militar para el período Samper que estaría determinada de manera general por la restricción de recursos, la función de seguridad y la de estabilidad política. De manera más específica, la demanda por gasto militar se definiría por el conjunto de las variables mencionadas en función de este gasto. Para todas las variables se espera una relación positiva con el gasto militar, excepto para el apoyo político, que tendría un signo negativo, ya que el gobierno entre más apoyo reciba de las sectores civiles menos recursos deberá destinar apara asegurarse el apoyo de las FFMM.

En consecuencia, en esta parte del artículo se vio cómo el gasto militar ha estado determinado no sólo por consideraciones económicas y de índole presupuestal, sino también por las consideraciones estratégicas que se hagan sobre las amenazas a la defensa y la seguridad. También se hizo énfasis en la importancia de la economía política, en la medida en que en un país como Colombia, las Fuerzas Militares y el Ejército en particular, juegan un papel fundamental para conservar la estabilidad de las instituciones.

Basado en lo anterior, se abren nuevas maneras de aproximarse a lo que es el problema de la eficiencia del gasto militar. La idea tradicional es que ésta se mide en función de los resultados operativos de las FFMM en las áreas definidas por el gobierno (lucha contra la guerrilla, contra la delincuencia, contra las amenazas a la soberanía...). Sin embargo, existen otros parámetros para evaluar la eficiencia. En primer lugar, está la medición con base en los resultados administrativos del sector, y en función de la eficiencia en la asignación de los recursos basada en la restricción presupuestal. En segundo lugar, está la eficiencia que logran las FFMM en sus misiones comunitarias con la población civil (acciones cívico-militares, construcción de infraestructura...). Finalmente, la eficiencia de las FFMM debe medirse también, con base en los resultados de su función de mantenimiento de la estabilidad del régimen político y de soporte al gobierno constituido.

De acuerdo con las posibilidades anteriores, se debe decir que si bien la eficiencia administrativa y la eficiencia operacional de las FFMM ha sido tradicionalmente cuestionada, también se debe tener en cuenta la eficiencia de la institución en términos de su función social hacia la comunidad, y sobre todo su eficiencia a nivel del régimen político. Si bien en el gobierno de Samper los resultados administrativos y operacionales parecen no haber sido positivos, las FFMM habrían sido muy eficientes en la medida en que mediante su subordinación al poder civil, permitieron la estabilidad del gobierno en el poder. Empero, esta formulación requiere ser precisada adecuadamente.

Adicionalmente cabe proponer que para cualquier consideración sobre el gasto militar en Colombia hay que tener en cuenta que: la evolución del gasto militar esta estrechamente relacionada con la evolución de la capacidad militar de la guerrilla o los grupos insurgentes; factores de amenaza como el narcotráfico y el terrorismo han propiciado un aumento sostenido del gasto en seguridad y defensa; la dotación militar para la disuasión en la hipótesis de un conflicto externo es un argumento poco probable por ahora para el caso de Colombia; y las decisiones de gasto señalan la ausencia de una estrategia de Estado y la debilidad de las políticas en este campo. Este rasgo impide la ejecución de una estrategia coherente y permanente que permita fijar objetivos de largo plazo y mecanismos para alcanzarlos.

CUADRO 7

DISTRIBUCIÓN POR PROGRAMAS DEL PRESUPUESTO EN DEFENSA 1995-1998

(propuesta contemplada en el Plan de Desarrollo)

Fuente: Plan de Desarrollo. El Salto Social – cálculos de los autores.

Conclusiones 
Como se hace manifiesto en el desarrollo del trabajo, se ha conseguido una gama amplia de información sobre el desempeño del Ejército en el período Samper. En el estado actual del proyecto, es posible, además de una descripción básica sobre su composición y funcionamiento, adentrarse en tres de las múltiples temáticas que sería fundamental abordar. Si bien hay planteamientos, preguntas e hipótesis comunes que apuntan a recobrar una lógica de debilitamiento como tendencia crítica del período en lo atinente al desempeño de la institución, el examen de cada temática muestra la complejidad y amplitud del objeto de estudio y llama la atención sobre la necesidad de generalizar muy tímidamente y luego de profundizar suficientemente en las áreas escogidas. Esto es, ante todo, lo que se propone en cada una de las temáticas. Y allí hay descubrimientos claves y constataciones significativas.

La principal de ellas apuntaría a mostrar cómo, si bien resulta válido catalogar el conjunto del período y al conjunto de la institución como de debilitamiento y tendencial crisis en el desempeño, el examen de cada aspecto permite ingresar a un terreno muy rico en información y desarrollo, propio de la organización burocrática y militar de mayor tamaño en el país. Por ello, y en el estado actual, previo al establecimiento sistemático de interacciones entre los tres asuntos seleccionados, hay evidencia de esa interacción y de razones que apareciendo en una temática le dan sentido a las otras dos.

Si se tiene en cuenta la referencia inicial a alguna información básica, lo que primero cabe destacar es el peso específico del factor de desenvolvimiento inercial de la institución dado por su tamaño, por la incidencia de lo histórico e institucional y por la alta dependencia tanto del tamaño como de los recursos asignados que si bien han aumentado en términos reales, muestran un desempeño lleno de oscilaciones. Ello hace que los cambios inducidos o intentados, tanto en las relaciones entre civiles y militares, como en el desempeño operacional militar y, también, en el uso de los recursos, tengan un matiz de relatividad y acotación. Sin que el desempeño durante el período Samper sea estático y constante, los cambios pueden ser vistos como marginales, tangenciales, aunque algunos de ellos tengan hondos efectos en la situación y papel de la institución en el período subsiguiente. Pero este resultado difícilmente puede deducirse de una decisión o voluntad política del gobierno, de la cúpula o de la propia institución y es más bien el producto de una particular convergencia de situaciones y procesos como lo sucedidos.

En tal sentido, la caracterización de las relaciones Ejecutivo-cúpula militar en la tensión entre contestación obstaculizante y el soporte transaccional, va a resultar institucional y políticamente desfavorable a la institución como efecto de lo sucedido a nivel operacional militar. Los reiterados fracasos militares de la segunda mitad del período desestructuran los posibles efectos positivos del esquema desarrollado. En relación con el Ejecutivo, porque le permiten retomar una posición de superioridad en las relaciones luego de haber asegurado su respaldo institucional en los momentos más críticos y posicionan el tema de la reforma militar como inevitable, aunque ello le correspondiera como tarea al siguiente gobierno. En relación con la opinión, porque si bien la institución mantuvo en las encuestas un alto nivel de apoyo, la ecuación mayores recursos –peores resultados dejó a la institución inerme ante las decisiones políticas que se tomaran. De nuevo, el gobierno Samper alcanzó a gozar de algunas ventajas con esta situación y supo manejarla al culminar con una cúpula de plena confianza para su labor, pero sería el gobierno Pastrana el que mayormente podría hacer uso de un efecto inesperado pero útil al menos para dar inicio a su política de paz.

En el terreno operacional el examen permite constatar tres hallazgos significativos además de uno relativamente obvio como lo es la ausencia de una articulación entre política y estrategia. El primer hallazgo se encuentra al constatar que las debacles operacionales obedecieron a una combinación de incapacidad de reacción inmediata ante un cambio táctico de la guerrilla, agravado por derrotas de tipo tradicional contra varios tipos de unidades entre ellas las supuestamente especializadas en el combate contraguerrillero. El segundo hallazgo es el desgaste de un mecanismo de cambio táctico como lo fueron las brigadas móviles, visible por su ineficiencia militar, pero producto de su entrada en la dinámica inercial y burocrática de funcionamiento del conjunto de la institución. El problema ante esto es la lentitud de reacción, entendible por la dimensión de la organización, pero evidentemente crítica para su labor ante las urgencias del conflicto. Queda por indagar si esta lentitud en la reacción se vio agravada por el debilitamiento de la institución y las tensiones a que se vio sometida.

En el examen del gasto llama la atención hacia la necesidad de profundizar aún más en el manejo del tema para salir de ciertos lugares comunes como el supuesto crecimiento inusitado de los recursos asignados. Como tendencia en el período, si hay un incremento, no el más significativo de los últimos quince años y en parte derivado de decisiones de gobiernos anteriores. Tal incremento está sujeto a rigideces que evitan que los recursos puedan utilizarse rápidamente y en aquello que opinión y sectores civiles exigen como muestras de eficiencia. En esto, además, los problemas fiscales del país afectan claramente a la institución y esfuerzos fiscales como el del año 97 apenas ven sus resultados en el año 99 y posteriores. En esto parece haber una tremenda paradoja: la lógica de relación Ejecutivo-cúpula en el contexto del conflicto va a dar un resultado en apariencia plenamente favorable a la institución, con los recursos adicionales conseguidos con los bonos de guerra y la atención especial prestada al tema de las necesidades de estas instituciones. Sólo que la temporalidad de los sucesos va a echar por la borda ese resultado: las derrotas militares se agravan durante el 97y 98, mientras que los recursos apenas llegan en el 99.

Como se ve, el esfuerzo de articulación está todavía por pulir, pero hay información, hallazgos y primeras interpretaciones que ofrecen un panorama interesante aunque preocupante de lo sucedido con la institución en ese período. Si se piensa en lo que ha pasado después, las preguntas, las paradojas y las hipótesis obligan a ser muy riguroso y preciso en los resultados analíticos obtenidos y a no olvidar que el carácter paradójico del desempeño institucional en el período y su tendencia crítica fundamentalmente obliga a centrar la atención en cómo pudieron concatenarse un esquema prevaleciente de relaciones Ejecutivo-cúpula militar, los desarrollos operacionales y las restricciones y prioridades del gasto. De todo ello, tiende a aparecer un planteamiento que articule y señale líneas de causalidad más nítidas, en principio marcadas por una tensión muy fuerte entre ámbitos institucionales de decisión y acción y los rechazos y resquemores que provienen de los diversos sectores involucrados.

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BIBLIOGRAFÍA

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• El Papel de las Fuerzas Militares en una Democracia en Desarrollo, Memorias de la Conferencia Internacional, 6, 7 y 8 de Abril de 2000. Bogotá: Escuela Superior de Guerra, Pontificia Universidad Javeriana. 2000.
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• Revisión de prensa archivo del CINEP, 1994-1998.

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CITAS

7. Información y cifras obtenidas de Soto; Giha y Riveros (1999). Este artículo recoge sintéticamente los trabajos adelantados por la Unidad de Justicia y Seguridad del Departamento Nacional de Planeación. Para una versión en extenso véanse Departamento nacional de Planeación (2000) 
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8. Departamento Nacional de Planeación. (2000:37). 
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