La banca central en Colombia: Banco Nacional (1880), Banco Central (1905), Banco de la República (1923)

Por: Hernández Gamarra, Antonio

 

 

 

Revista Credencial Historia


MARZO 2001.

   
 

La banca central en Colombia
Banco Nacional (1880), Banco Central (1905), Banco de la República (1923)
.
Por: Antonio Hernández Gamarra.

Tomado de: Revista Credencial Historia.
(Bogotá - Colombia). Marzo 2001. No. 135

 
 
Billete de veinte centavos del Banco Nacional, con la imagen del presidente Rafael Núñez, 1887.

Billete de veinticinco pesos del Banco Central, con el retrato del presidente Rafael Reyes, 1907.

Esteban Jaramillo.
Oleo de Georges Brasseur, 1948.
Colección Banco de la República, Bogotá.

Cédula hipotecaria del Banco Central, por valor de diez pesos, 1907.

Edwin Walter Kemmerer.
Oleo de León Cano, 1926.
Colección Banco de la República, Bogotá.

Escritura de Constitución
del Banco de la República, julio 23 de 1923.
Archivo Histórico del Banco de la República, Bogotá.

Billete de un peso del Banco de la República, 1929.
Colección Leo Temprano, Bogotá.

 

"La tabla de salvación":
el ministro de Hacienda Esteban Jaramillo. Caricatura de "Fantoches", diciembre de 1931.

Certificado accionario del Banco de la República
al Banco de Bogotá, julio 24 de 1936.
Archivo Histórico del Banco de la República.

Certificado accionario del Banco de la República
al Banco Ganadero, diciembre 18 de 1957.
Archivo Histórico del Banco de la República.

Luis Angel Arango,
gerente general del Banco de la República, 1947-1957.
Oleo de Marco Salas Yepes.
Colección Banco de la República, Bogotá.

Certificado accionario del Banco de la República
al Banco de Bogotá, agosto 23 de 1927.
Archivo Histórico del Banco de la República.

Edificio Pedro A. López,
primera sede del Banco de la República.
Fotografía ca. 1960.



Ex libris de la Biblioteca del Banco de la República,
germen de la Biblioteca Luis Angel Arango.

"Revista del Banco de la República",
Nº 786, abril de 1993.

Portada del primer número
de "Revista del Banco de la República,"
noviembre de 1927.

Sede principal del Banco de la República, en Bogotá.
Fotografía de Ernesto Monsalve.

 
 

 

Un Banco Central moderno es la institución encargada de crear y controlar la cantidad de dinero que circula en las economías nacionales, actúa como banquero de los demás bancos y es su prestamista en última instancia, maneja las reservas internacionales de los países y usualmente es agente fiscal de los gobiernos. El principal propósito de sus políticas es preservar el poder adquisitivo del dinero y de esa manera contribuir al logro de un crecimiento económico sostenido.

ANTES DEL BANCO DE LA REPUBLICA

A fines del siglo XIX y en las primeras dos décadas del siglo XX en Colombia se hicieron diversos intentos para crear una institución de esa índole, los cuales no fructificaron pues, si bien en lo jurídico la Constitución de 1886 consagró el principio de la soberanía monetaria del Estado, condición fundamental para el surgimiento de la Banca Central, en lo económico y en lo social no fue posible superar las dificultades conceptuales, políticas y operativas que era preciso sortear para que un propósito de esa naturaleza se viese coronado por el éxito.

En 1880, con ocasión de su posesión, el presidente Rafael Núñez esbozó la necesidad de crear un organismo de crédito que sirviera de instrumento al desarrollo nacional. Acorde con esa propuesta la ley 39 de 1880 autorizó al gobierno para establecer el Banco Nacional, ente de capital mixto, que quedó investido para ejecutar operaciones de emisión, descuento, préstamo, giro y depósito, y cuyos billetes serían convertibles por moneda metálica a voluntad de sus tenedores. La poca simpatía que suscitó en el sector bancario privado la creación del Banco Nacional, la escasez de numerario, las dificultades fiscales ordinarias del gobierno y el apremio financiero que para él significó la guerra de 1885, hicieron inviables esos propósitos iniciales. Su capital nunca fue mixto por la renuencia del sector privado a suscribir acciones; con el paso de los años se convirtió solo en una entidad de crédito para el gobierno; a partir del decreto 260 de 1885 se suspendió la convertibilidad del billete en moneda metálica; y en 1886 se le concedió el monopolio de la emisión, un privilegio que hasta entonces compartía con otros bancos privados. Esta disposición cobró especial fuerza cuando la ley 87 de 1886 prescribió el carácter de moneda legal de la República al billete del Banco Nacional, su recibo forzoso en el pago de las rentas y contribuciones públicas, al igual que en las transacciones entre particulares, y prohibió estipular cualquier otra especie monetaria en los contratos.

De la manera descrita el Estado tomó para sí el monopolio de la emisión monetaria. A pesar de ese monopolio y de sus penurias fiscales, los gobiernos de la Regeneración fueron parcos en la emisión de dinero hasta finales de la década de 1890. Lo cual no significa que en el lapso transcurrido desde la fundación del Banco Nacional hasta esa fecha hubiese existido una completa estabilidad monetaria, pues en ese período se produjo una paulatina pérdida del poder adquisitivo del dinero y, como era previsible en ese contexto, cierta inestabilidad de la tasa de cambio al igual que alzas en la tasa de interés.

Debido a un largo, acre y apasionado debate que tuvo lugar en el segundo semestre de 1894, el cual se originó en la ilegalidad manifiesta de muchas de sus emisiones, la ley 70 de ese año ordenó la liquidación del Banco Nacional. Esta norma, en vista de la guerra de 1895, no se cumplió inmediatamente, pues el Banco Nacional solamente vino a desaparecer a principios de 1896. Si bien esta institución no fue en sentido estricto un Banco Central, en la medida en que no era el prestamista al cual en última instancia podían acudir los demás bancos, ni regulaba las reservas monetarias que ellos debían mantener, no cabe duda que constituye un antecedente remoto de las actuales instituciones monetarias colombianas.

Así como en lo cuantitativo la prudencia guió el monto de las emisiones del Banco Nacional, el desorden y el exceso de emisión caracterizaron la política monetaria durante la guerra de los Mil Días (ver Credencial Historia Nº 128, agosto de 2000). En ese lapso, por providencia de multitud de decretos, el gobierno acosado por las necesidades financieras que le imponía la guerra puso a trabajar sin fatiga la Litografía Nacional. En los trece años que van de 1886, cuando se decretó el curso forzoso, a 1899, cuando se inició la guerra, el monto de los billetes en circulación se multiplicó por 10 (al pasar de 4 a 40 millones de pesos). En los tres años y medio transcurridos entre octubre de 1899 y mediados de 1903 los medios de pago se incrementaron casi 21 veces. El resultado, como era de esperar, fue un alza vertiginosa en el nivel de precios que elevó la tasa de inflación a más del 100 % anual, en promedio, entre 1900 y 1903, con una cifra récord del 389 % en 1901.

Terminada la guerra de los Mil Días las autoridades se dieron a la tarea de impulsar un plan de estabilización macroeconómica como parte del cual se estableció, mediante la ley 33 de 1903, una reforma al sistema monetario. En virtud de esta norma se dispuso que el patrón monetario sería el peso oro y se creó la Junta de Amortización que tendría entre sus funciones cambiar billetes por oro, incinerar el papel moneda recibido y fijar el cambio entre la moneda metálica y los billetes. Desde entonces hasta 1923 se expidieron cuatro normas que sucesivamente cambiaron las características de la unidad monetaria buscando, de una u otra manera, establecer un sistema monetario basado en el oro. Dentro de este último propósito el presidente Rafael Reyes decidió en 1905 establecer el Banco Central con funciones de emisión, giro y depósito, de similares características al primigenio Banco Nacional. El Banco Central de Reyes tuvo poco significado y fue de efímera vida pues en 1909 se le suspendió el privilegio de la emisión y, a partir de entonces y hasta su liquidación, cumplió las funciones típicas de un banco privado. Al intento de Reyes para establecer el Banco Central le seguiría el propósito del gobierno de Carlos E. Restrepo, que le otorgó una concesión a la Casa Dreyfus et Cie. para fundar como organismo autónomo, libre de la intervención del Estado, un banco de emisión, giro y descuento con el nombre de Banco de la República, para hacer honor a la coalición republicana, entonces en el poder. El contrato de concesión se sometió al Congreso para su aprobación, en donde la iniciativa fracasó en noviembre de 1913.

Pese a esos tropiezos, la expansión de la economía, merced en buena parte al crecimiento del café, reclamaba la existencia de una institución que proveyese el medio circulante que las circunstancias demandaban. Expresión de esa necesidad fue el hecho de que entre 1905 y 1922, período caracterizado por la estabilidad cambiaria y la tendencia en algunos años a la reducción del nivel de precios, se presentaron al Congreso quince proyectos de ley para crear un banco nacional de emisión. Necesidad para cuya solución se tropezaba con la disposición del Acto Legislativo 3 de 1910 que constitucionalmente prohibió la emisión de papel moneda de curso forzoso. Ante la escasez de numerario, en 1919 Esteban Jaramillo, ministro del Tesoro del gobierno de Marco Fidel Suárez, se vio obligado a emitir cédulas de Tesorería las cuales, por las condiciones de estabilidad monetaria, fueron aceptadas a la par y circularon como medio de pago. Medida que se complementó con la expedición del decreto 126 bis de 1919, que dispuso recibir en las oficinas recaudadoras de impuestos, a la par con la moneda nacional, los billetes emitidos por el Banco de Inglaterra. La Corte Suprema de Justicia no encontró ajustada a la Carta Constitucional esa disposición, fallo que desató una polémica entre el ministro Jaramillo y esa corporación porque con él se puso término a la circulación de los billetes ingleses.

DE 1923 A 1951

Hacia 1923 la generalización de las actividades mercantiles en la economía nacional y la ampliación de los intereses del capital extranjero en nuestro país confluyeron para hacer posible el establecimiento de una nueva estructura financiera que respondiera a la demanda por servicios financieros entonces existente.

Cuando ya había sido expedida la ley 30 de 1922, orgánica del Banco de la República, y cuando ella había sido modificada por la ley 117 del mismo año, el gobierno presidido por Pedro Nel Ospina solicitó y obtuvo del Congreso autorización para contratar una misión de expertos internacionales con el fin de que lo asesoraran en la reorganización de los servicios, rentas e impuestos nacionales. Contratada la misión, el gobierno resolvió aplazar la fundación del Banco de la República para consultar con los expertos extranjeros también sobre esa materia. A la cabeza de la misión estuvo Edwin Kemmerer, profesor de la Universidad de Princeton, conocido como el médico de la moneda por sus numerosas asesorías sobre la materia a los gobiernos de América Latina y otras regiones del mundo. El papel de Kemmerer se concentró, más que en modificar la legislación existente, en darle credibilidad a la misma, porque los expertos extranjeros encontraron que las disposiciones entonces existentes en Colombia seguían de cerca las establecidas para el Sistema de la Reserva Federal que en los Estados Unidos cumplía funciones de Banca Central. La misión Kemmerer, ampliada para incluir a algunos nacionales, ayudó a preparar una nueva norma que contenía leves modificaciones a las leyes 30 y 117 de 1922. Esas modificaciones se incorporaron a la ley 25 de 1923, mediante la cual se autorizó al gobierno para promover y realizar la fundación del Banco de la República.

Pero más allá de eso, la influencia de Kemmerer se hizo sentir en el establecimiento de un verdadero sistema financiero nacional, con la creación de la Superintendencia Bancaria como organismo supervisor del funcionamiento de los bancos, y en la puesta en práctica de disposiciones que le facilitaron al gobierno recursos fiscales para financiar sus gastos, sin necesidad de recurrir a la emisión monetaria.

El Banco de la República debía iniciar operaciones en los primeros días de 1924, pero un retiro masivo de depósitos del Banco López obligó a que la institución iniciara labores el 23 de julio de 1923. Establecido como un banco de emisión, giro, depósito y descuento y como banco de bancos de quienes recibe depósitos y a quienes hace préstamos y descuentos, el Banco de la República es, en sentido estricto, el primer y único Banco Central que ha existido en Colombia. Su administración inicial fue confiada a una Junta Directiva en la que los banqueros elegían a siete miembros y en la que el gobierno solamente tenía tres de las diez sillas que la conformaban, tratando con ello de evitar los abusos que sobre emisión había cometido el poder ejecutivo en el pasado. Inicialmente el Banco fue constituido por un período de veinte años, extendido luego por diez años más hasta 1953. En 1951 se prorrogó su término de duración hasta 1973, año en el cual, en virtud de las normas de la ley 7ª, el término fue prorrogado hasta el año 2072.

Hasta 1931 el billete del Banco fue convertible en oro. Para ese fin se estableció que la relación entre el metal en poder del Banco y el monto de los billetes emitidos (el encaje) sería del 60 %. El Banco fue concebido, y en sus primeros años operó, bajo el marco de un esquema de patrón oro. En ese sistema monetario, como el tipo de cambio sobre el exterior se encuentra fijo, la entrada neta de divisas produce acumulación de reservas internacionales e incrementos en la cantidad de dinero. Dado que la Junta inicialmente no fijaba el encaje bancario (pues la facultad para ello la tenía el Congreso) que las restricciones sobre el crédito al gobierno eran muy estrictas y que no se concebía que el Banco de la República pudiese otorgar préstamos al sector privado, en la práctica la cantidad de dinero en circulación quedaba gobernada por los flujos netos de divisas que llegaran o salieran del país, con lo cual la política monetaria era bastante pasiva. Esta se hacía en lo fundamental a través de la tasa de interés que el Banco de la República le cobraba a los bancos (la llamada tasa de redescuento).

Como durante los años veinte, y en especial en su segunda mitad, se produjo una fuerte entrada de divisas, producto de una expansión de las cantidades exportadas, de mejoras en sus precios, de la indemnización por la pérdida de Panamá y de un importante endeudamiento del sector público, se expandió notoriamente el dinero en circulación y se produjo un alza en el nivel de precios. Esa inflación también es atribuible a la escasez de bienes agrícolas, debido a que mucha mano de obra rural fue a trabajar en los programas de obras públicas del gobierno. De esta manera en sus primeros años el Banco de la República fue acusado de propiciar una política inflacionaria.

La crisis del año 30 causó una caída en el flujo de ingreso de divisas al país, lo que conjuntamente con la conversión de billetes por oro, condujo a una dramática reducción de las reservas internacionales que pasaron de US$ 64.7 millones en diciembre de 1928 a US$ 13.8 millones en diciembre de 1931. Bajo las reglas monetarias imperantes, esa caída se manifestó en una disminución de los medios de pago, que se redujeron a la mitad entre 1929 y 1931. Este fenómeno, la suspensión del flujo de crédito externo, la caída de los precios de las exportaciones y las dificultades fiscales, condujeron a una recesión abierta a partir de 1930. Como resultado de ello, y para enfrentar la recesión, el gobierno presidido por Enrique Olaya Herrera instauró el control de cambios, decretó que el billete del Banco de la República ya no sería convertible en oro y prohibió la tenencia de ese metal por los particulares.

En lo administrativo, en 1931 se dio una modificación en la composición de la Junta del Banco de la República. Desde entonces el Ministro de Hacienda sería miembro nato de la Junta y el organismo contaría con dos miembros más, elegido el uno por la Federación Nacional de Cafeteros y el otro por las principales cámaras de comercio y sociedades de agricultores. En 1933 se redujo la presencia de los representantes elegidos por los banqueros a sólo cuatro participantes, con lo cual la Junta quedó constituida por nueve miembros. En cuanto a la orientación de la política, las siguientes dos décadas presenciaron la instauración de una ortodoxia monetaria y fiscal y un gran intervencionismo en los frentes crediticio y externo. En este último, además del control de cambios, se instauró el control de importaciones. En cuanto al crédito, la política se encaminó a orientarlo a determinados sectores de la economía, para lo que se creó un grupo de entidades estatales como la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, el Banco Central Hipotecario, el Instituto de Crédito Territorial y el Instituto de Fomento Industrial. Lo notorio aquí es que para ese entonces las fuentes del crédito dirigido no se nutrieron de emisión monetaria.

DE 1951 A 1991

Con la expedición del decreto legislativo 756 de abril de 1951, siendo presidente Laureano Gómez, se produjo un muy importante cambio en la organización y en las funciones del Banco de la República. A la Junta Directiva se le ratificó el poder, que se le había conferido por primera vez desde 1948, para modificar, dentro de ciertos límites, el encaje bancario. El Banco tendría desde entonces como su objetivo desarrollar una política monetaria, de crédito y de cambios encaminada a estimular condiciones propicias al desarrollo de la economía nacional. Con ese fin la Junta Directiva quedó facultada para fijar cupos de crédito destinados a satisfacer las necesidades del desarrollo agrícola, industrial y comercial del país. Además de ello se dispuso que una parte del encaje de los establecimientos bancarios podría estar representada en préstamos o títulos de deuda pública de determinadas características. La Junta también quedó facultada para fijar las tasas máximas de interés que podían cobrar los establecimientos de crédito, al igual que para determinar las tasas que en sus operaciones aplicaría el Banco de la República.

Esas disposiciones hicieron que el Banco de la República fuera, desde entonces y hasta 1991, al mismo tiempo un Banco Central con la misión de regular la cantidad de dinero y un Banco de Crédito cuyo propósito fue orientar recursos crediticios a determinados sectores de la economía. De la teoría del redescuento de Kemmerer, según la cual el Banco de la República le prestaba recursos monetarios a los bancos a condición de que quisieran pagar su costo, se pasó a la teoría de otorgarles créditos sólo a condición de que quisieran dirigir recursos a determinados sectores. Como la función del control monetario no es siempre compatible con la dirección del crédito, la mezcla de esas políticas generó crecientes conflictos en los años subsiguientes.

Es natural que una autoridad monetaria y crediticia mayoritariamente proveniente de sectores privados, y de una u otra manera vocera de intereses específicos, investida con poderes discrecionales que la facultaban para distribuir subsidios a través de tasas de interés inferiores a las del mercado, fuera objeto de recelos y críticas por parte de amplios sectores de la vida nacional. Tales críticas arreciaron a principios de los años sesenta, una vez que volvió a funcionar el Congreso luego de su cierre entre 1949 y 1958. Como resultado de esos debates, en 1963 la Junta Directiva del Banco de la República pasó a ejercer funciones meramente administrativas y a la Junta Monetaria le fue conferido el poder de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia de la nación.

La Junta Monetaria, conformada inicialmente por los ministros de Hacienda, Fomento, Agricultura, el gerente del Banco de la República y el jefe del Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, inició labores en noviembre de 1963 y, a pesar de que en los primeros siete años de su mandato hubo una baja inflación, fue también objeto de duras críticas, porque por su conformación sus miembros podían tener más interés en el reparto del ponqué crediticio que en el control del dinero en circulación. Es decir, la Junta fue acusada de ser proclive a desarrollar políticas monetarias y crediticias que miraran más el interés de determinados sectores que la estabilidad monetaria. Crítica no exenta de razón en la medida en que a partir de los años setenta el país vivió una inflación creciente, que alcanzaría un nivel promedio del 22 % entre 1970 y 1997. La persistencia de esa inflación, sin graves conflictos redistributivos de la riqueza y el ingreso, fue posible porque en el país se establecieron diversos mecanismos de indexación y un reparto del impuesto inflacionario a través del crédito subsidiado del Banco de la República a distintos sectores de la economía nacional. En busca de ese crédito subsidiado se crearon muy diversos fondos de fomento crediticio como el Fondo de Inversiones Privadas (1963), el Fondo Financiero Agropecuario (1966), el Fondo de Promoción de Exportaciones (1967), el Fondo Financiero Industrial (1968), el Fondo Financiero de Desarrollo Urbano (1968) y el Fondo de Desarrollo Eléctrico (1976). Casi todos estos Fondos carecieron de recursos para apalancar sus operaciones y debieron apelar a la emisión del Banco de la República o a recursos especiales del régimen de encajes.

LA REFORMA DE 1991

El Banco de la República y la autoridad monetaria no escaparon a los cambios institucionales que introdujo la Constitución de 1991. La Carta Política estableció que la Junta Directiva del Banco de la República es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia y que está integrada por siete miembros, entre ellos el ministro de Hacienda y Crédito Público, quien la preside. El gerente, elegido por la Junta misma, es miembro de ella. El presidente César Gaviria nombró en propiedad, en 1993, a los cinco miembros restantes por cuatro años prorrogables, pero al término de ese período los demás mandatarios de la nación, durante su ejercicio, sólo podrán reemplazar a dos de ellos. La Junta es la entidad responsable de la dirección de las funciones del Banco de la República, las cuales corresponden en un todo a un Banco Central moderno y deben ejercerse en coordinación con la política económica general. En desarrollo del mandato constitucional, es función principal del Banco velar por la capacidad adquisitiva de la moneda; le está prohibido, salvo en condiciones muy particulares, establecer cupos de crédito u otorgar garantías a favor de particulares; y el crédito al gobierno solamente puede otorgarse si media la aprobación unánime de los miembros de la Junta. Pero además de ello la Constitución le prohibió al Congreso ordenar créditos a favor del Estado o de los particulares.

De esta manera terminó por triunfar la tesis de quienes, con miras a reducir la inflación, querían que el Banco de la República volviera a sus funciones primigenias como banco central de emisión y control monetario y se alejara del suministro del crédito a sectores específicos de la economía nacional. Para ese fin se previó que los Fondos de fomento crediticio dejarían de ser administrados por el Banco de la República.

En la práctica, y respondiendo a una tendencia internacional, la Constitución de 1991 instauró la independencia del Banco de la República frente al gobierno, para lo cual la normatividad garantiza al Banco autonomía administrativa, funcional, instrumental y técnica. En desarrollo de la Constitución, la ley estableció que año tras año la junta directiva del Banco de la República debería fijar metas de inflación decrecientes. El logro de ese propósito se vio obstaculizado inicialmente por la indexación generalizada de los contratos y por la masiva entrada de divisas que dificultó el control monetario. Desde 1997, la Junta ha tenido éxito en el cumplimiento de sus metas de inflación y es así como durante 1999 y 2000 el costo de vida creció, en ambos años, menos del 10 %, un hecho que no se registraba en Colombia desde 1969 y 70.


Nota: El autor es miembro de la Junta Directiva del Banco de la República.
El análisis contenido en este artículo no compromete a esta institución.


RECUADRO


Bibliografía

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Título: La banca central en Colombia: Banco Nacional (1880), Banco Central (1905), Banco de la República (1923)
Lugar: Colombia


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