Cabildo abierto y revolucionario: Firma del Acta de Independencia en el cabildo de Bogotá, el 20 de julio de 1810. Oleo de Coriolano Leudo, ca. 1938. Casa Museo del 20 de Julio, Bogotá.

La evolución de los cabildos --institución colegiada de antiguas raíces españolas-- no tuvo características idénticas en todas las ciudades, ni se dictaron normas generales para organizarlos. Desde mediados del siglo XVI surgió un régimen de cooptación para nombrar a los cabildantes: éstos fueron elegidos anualmente, el 1 ° de enero, por los miembros del Ayuntamiento, que al mismo tiempo cesaban en sus funciones. Tal elección debía ser confirmada, según correspondiera, por el virrey, el gobernador o sus delegados.

Hacia la segunda mitad del siglo XVI los cabildos estaban compuestos por tres categorías de personas: los dos alcaldes ordinarios, que además desempeñaban individualmente funciones judiciales; un número variable de regidores según la importancia del lugar (por lo general, entre cuatro y seis en las villas y pueblos y entre ocho y doce en las ciudades); y ciertos funcionarios especiales que, en razón de su título, formaban parte del cuerpo: los oficiales reales de hacienda que tuvieron asiento y voto en la corporación y el alguacil mayor que, como delegado del gobernador, presidía el Cabildo en cada una de las ciudades de la provincia. Unos y otros dejaron de pertenecer al Cabildo a fines de ese siglo o a principios del XVII.

Acuciado por la necesidad de buscar nuevas fuentes de ingreso, sobre todo en las provincias de ultramar, Felipe II introdujo la práctica de vender cargos al mejor postor. El adquirente obtenía un título perpetuo que luego se hizo transmisible pagando nuevamente una parte del valor. A partir de entonces, sólo los alcaldes fueron electivos y anuales ya que, siendo su función de justicia, no era susceptible de venta. Ese sistema produjo una gran decadencia en los cabildos, que provino de una doble vía: por una parte, la pobreza de muchos vecindarios y la falta de provecho económico de los cargos restaron interés a los posibles adquirentes, lo cual determinó que la composición de los ayuntamientos quedara reducida a los dos alcaldes y a un número muy limitado de regidores, cuando no a su ausencia total. Por otra, el cuerpo quedó en manos de una élite urbana, frecuentemente unida por lazos de parentesco (matrimonio o compadrazgo), que utilizaron la perpetuidad en sus puestos para velar por la defensa de sus propios intereses.

Para llegar a ocupar un cargo en el Cabildo era necesario ser "vecino", calidad que se obtenía teniendo "casa poblada", lo cual significaba ser padre de familia, propietario y domiciliado en el lugar. Quedaban, por tanto, excluidos los sacerdotes, los funcionarios no avecindados y los hijos de familia. Tampoco podían ser elegidos los extranjeros, los parientes del gobernador y de los otros cabildantes, los deudores del fisco, quienes tuvieran tiendas o negocios con venta al menudeo, o los que desempeñaran oficios viles. Varias reales cédulas ordenaron que para el puesto de alcalde de primer voto fuesen preferidos los descendientes de conquistadores y pacificadores y, para el de segundo voto, se designara a hombres honrados, hábiles y suficientes que supieran leer y escribir.

En definitiva, los miembros del Cabildo eran, por orden de preeminencia, los siguientes: 1. Los alcaldes ordinarios (llamados de primero y de segundo voto porque opinaban sucesivamente en las deliberaciones). Entendían en primera instancia en los juicios civiles y criminales que se suscitaban en la ciudad y su jurisdicción siempre que no los previniera el gobernador. No debían inmiscuirse en las causas de gobierno ni en ninguna otra que correspondiera a algún fuero especial o privilegiado. Entre ambos se dividían las tareas judiciales según la costumbre de cada ciudad, según fuera por turno o por razón de la materia. Actuaban "a costas", lo cual significaba que los litigantes debían pagar su trabajo con arreglo a un arancel. 2. El alférez real, preferido jerárquicamente a todos los regidores, se encargaba de llevar el estandarte de la ciudad en las ceremonias y en las campañas militares. Era un oficio vendible pero, no habiéndolo, el Cabildo designaba como tal a uno de sus miembros. 3. Los regidores, eventuales remplazantes de los alcaldes, ocupados prioritariamente de las cuestiones vinculadas con la policía de abastos, obras públicas y visitas de cárcel. 4. El alguacil mayor, ejecutor de las decisiones judiciales y de mantener el orden en la ciudad. 5. El alcalde provincial de la Santa Hermandad, quien entendía en los delitos cometidos en la campaña y cuya jurisdicción entró con frecuencia en conflicto con la de los alcaldes de hermandad designados por el cuerpo. 6. El depositario general, oficio vendible y raramente provisto, tenía a su cargo la guarda de todos los embargos y secuestros judiciales. 7. El fiel ejecutor, uno de los regidores del Cabildo, encargado de vigilar el abastecimiento de la ciudad, controlar los pesos y medidas utilizados por los comerciantes y hacer observar los precios y aranceles fijados por el cuerpo; a tales efectos, podía imponer multas y ejercer funciones judiciales. El cargo fue generalmente desempeñado por los regidores, que se turnaban cada dos o cada cuatro meses.

Además de estos cargos propios de los miembros del Ayuntamiento, éste podía designar, anualmente, otros funcionarios que no formaban parte de la corporación municipal, como el procurador general o síndico procurador, que representaba los intereses del común y formulaba peticiones en nombre de la ciudad; el mayordomo de la ciudad (llamado en el siglo XVIII tesorero de propios), que podía ser un regidor o un vecino, cuya tarea era la de administrar los bienes comunales; los alcaldes de barrio, que aparecen a fines del siglo XVIII para ejercer funciones de policía en la ciudad; y los alcaldes de aguas, nombrados en las ciudades mediterráneas para administrar la acequia pública, distribuir el agua para el riego y dirimir los pleitos o aplicar multas en estas causas. Por último, dado que la jurisdicción de los alcaldes ordinarios se extendía a todo el distrito de la ciudad o villa y les era imposible actuar en territorios tan vastos, durante la segunda mitad del siglo XVI los ayuntamientos designaron jueces rurales, a quienes se denominó alcaldes de la Santa Hermandad, cuya competencia se limitó, en principio, a entender en los "delitos de hermandad que se cometían en yermos o en despoblados": robos y hurtos, incendios de campos, violación de mujeres, etc. En estos casos podían sustanciar la causa y dictar sentencia. También desempeñaban funciones administrativas y policiales, y con frecuencia tuvieron comisión delegada para juzgar pleitos civiles de escaso monto. Era un cargo vendible y, por tanto, no siempre provisto.

Policía y cristiandad. Dibujo de Felipe Guamán-Poma de Ayala, 1615.

Fuera de las actividades individuales de sus miembros, el Ayuntamiento era un organismo colegiado que debía reunirse regularmente para considerar los problemas de la ciudad. Las sesiones se celebraban en la casa capitular bajo la presidencia del gobernador, de su teniente o de uno de los alcaldes por su orden. Eran atribuciones de los cabildos: 1. Funciones electorales: que comprendían el nombramiento de alcaldes, regidores y otros funcionarios cuya designación le fuera atribuída. 2. Registro de títulos: todos los funcionarios de gobierno, justicia y hacienda (exceptuando virreyes y oidores) estaban obligados a presentar sus títulos al Cabildo, prestar juramento y ofrecer fianzas destinadas a asegurar su buen desempeño. 3. Gobierno de la ciudad y de su distrito: el Ayuntamiento ejercía la administración de la ciudad y de la campaña. Dentro de sus atribuciones cabían todas las medidas de carácter edilicio y sanitario, de abastecimiento, de fijación de precios, salarios y aranceles, y otras destinadas a proteger a los pobres, organizar fiestas cívicas y religiosas, proveer a la enseñanza primaria, construir la cárcel, la casa del Cabildo, la acequia pública, etc. 4. Funciones políticas: eran también organismos consultivos a los cuales recurrían otras autoridades para conocer la opinión de la ciudad acerca de problemas de interés local; formulaban en representación del vecindario peticiones al rey o a los gobernantes, y podían apelar ante la Audiencia o el Consejo de Indias las medidas que consideraban perjudiciales. Cuando vacaban, a la vez, los cargos de gobernador y su teniente, era el alcalde de primer voto quien asumía el mando político. 5. Funciones financieras: tenían por objeto la administración de los bienes del Cabildo y el cobro y empleo de las rentas llamadas propios y arbitrios. El Ayuntamiento no podía imponer gravámenes, pero contaba con los impuestos, derechos y beneficios establecidos con autorización superior.

Esporádicamente, se realizaban en las ciudades otras reuniones más numerosas destinadas a deliberar sobre problemas de interés general: los cabildos abiertos. A tal efecto era necesaria la autorización del gobernante político (virrey, gobernador o teniente), aunque la convocatoria y la lista de invitados eran hechas por el Ayuntamiento. La finalidad de los cabildos abiertos fue de la más diversa índole: la construcción de alguna obra pública, el pedido de un donativo al vecindario destinado a un objeto determinado, la organización de la defensa de la ciudad, la creación de un nuevo gravamen, etc. A ella concurrían los vecinos principales, los altos funcionarios, los militares y los sacerdotes, sin que hubiera, al respecto, normas establecidas y pudiéndose cambiar el elenco de los invitados según los propósitos perseguidos. En realidad, su celebración no era legalmente necesaria, ya que los mismos problemas podían ser resueltos por las demás autoridades permanentes; sin embargo, una convocatoria más amplia buscaba afianzar con el concurso de la población y con una deliberación colectiva medidas que se consideraban indispensables.

Muy diferentes fueron los cabildos revolucionarios de la primera década del siglo XIX, porque en ellos se tomaron decisiones contrarias al orden legal imperante. En estos casos, además, aparece una nueva fuerza política, el pueblo, que ejerce presión sobre el ánimo de los asistentes. No hay que olvidar que también los pueblos de indios tuvieron en el Cabildo la institución vertebradora de la vida municipal. El papel de la nobleza indígena dentro del estado español establecido en las Indias no fue de poca monta. En función del prestigio y del poder de esa minoría, los españoles intentaron convertirla en un eslabón que facilitara para los indios del común el tránsito hacia la nueva forma de vida "en policía". Para ello no sólo se respetó la institución del cacicazgo sino que, además, se implantó la figura del gobernador indígena, electo entre los "principales" (aristocracia local), y se transplantó también en ellos el cabildo castellano con características similares a los de los lugares de españoles.