Cuando el pueblo tiene la palabra

Por: Hernández Becerra, Augusto

 
 

 

 

Revista Credencial Historia


EDICION 159
MARZO DE 2003

 
 

CUANDO EL PUEBLO TIENE LA PALABRA
Plebiscitos, referendos y consultas populares
Por: Augusto Hernandez Becerra

Tomado de: Revista Credencial Historia.
(Bogotá - Colombia). Edición 159
Marzo de 2003

   
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Por primera vez la mujer ejerce el voto en el plebiscito de 1957. Fotografía de Sady González, "Estampa"


 

No es fácil, en teoría constitucional, trazar una línea divisoria clara entre los conceptos de plebiscito y referendo. En tanto que para algunos estudiosos se trata de figuras distintas, otros sostienen que no existe entre ellas ninguna diferencia conceptual rigurosa.

En la práctica los procedimientos son semejantes, pues en ambos casos se convoca al pueblo para que, mediante votación, apoye o rechace una iniciativa sobre asuntos de excepcional gravedad e importancia para la vida de un país. En tiempos modernos se hace consistir la diferencia en que, mientras el plebiscito versa sobre cuestiones de hecho (de carácter territorial, por ejemplo), actos políticos, medidas de gobierno e, inclusive, la persona misma del gobernante, el referendo concierne a actos de naturaleza normativa, es decir, a reformas constitucionales y legales.

La etimología de la palabra referendo (del latín referendum) se asocia con la idea de referir o contar. En las instituciones de la Roma imperial el referendum era un procedimiento mediante el cual las provincias exponían al magistrado sus problemas para que él los refiriera al Senado. En tiempos de la república romana se llamaron plebiscitos (del latín plebiscitum) las reuniones de la plebe, los concilia plebis que, transformados en la gran asamblea popular de los comicios tributos, atrajeron a los patricios desde el momento en que los textos legislativos que en ellos se votaban, también denominados plebiscitos, vieron extender su vigencia a todo el pueblo romano y se convirtieron en definitivamente aplicables en 287 a.C. (lex Hortensia). Otros pueblos antiguos conocieron prácticas semejantes, entre ellos, por supuesto, los griegos, quienes realizaban consultas plebiscitarias ya en el siglo VI a.C.

En derecho internacional tradicionalmente ha recibido el nombre de plebiscito toda votación popular sobre una cuestión territorial (la modificación de las fronteras interiores o exteriores de un Estado, el cambio de soberanía de todo un territorio). El plebiscito territorial se ha utilizado para legalizar anexiones y, ocasionalmente, para el ejercicio del derecho de autodeterminación nacional.

La manipulación del plebiscito por regímenes autocráticos para legitimarse y aumentar su poder ha suscitado crítica y desconfianza. A este propósito suelen recordarse los plebiscitos convocados por Napoleón Bonaparte para hacer aprobar popularmente sus constituciones de 1799, 1802 (que le convierte en cónsul vitalicio) y 1804 (que le reconoce como emperador) y el Acte additionnel de 1814; el organizado por Luis Napoleón para obtener la aprobación de la Constitución de 1852 (restablece el imperio); y, contemporáneamente, el plebiscito orquestado por el dictador Augusto Pinochet para adoptar la Constitución autoritaria de 1980. Claro que otro plebiscito, el del 5 de octubre de 1988, con un 90 % de los votos por el sí, pondría punto final al régimen militar.

La teoría política suele explicar que son dos los propósitos habituales del referendo. Uno, permitir al ejecutivo prescindir del legislativo y obtener, mediante el voto popular, la aprobación de proyectos gubernamentales. Dos, dirimir el conflicto de poderes entre el ejecutivo y el legislativo, permitiendo al ejecutivo apelar al pueblo para que, como árbitro soberano, resuelva si aprueba o no el proyecto gubernamental.

El plebiscito y el referendo forman parte del acervo político institucional de las democracias modernas. Al igual que en las naciones europeas y en los Estados Unidos de América, se encuentran ampliamente extendidos también en los países de América Latina. En Colombia nunca se ha realizado una consulta al pueblo que hubiera recibido el nombre de referendo, y tan solo se ha celebrado un plebiscito que, en realidad, fue de un referendo.

Debido a la influencia evidente que la doctrina francesa ha ejercido sobre la normatividad colombiana en esta materia, es pertinente citar a Mauricio Duverger, quien sobre el punto señala: "Es preciso distinguir bien entre el referendo y el plebiscito [...] Mientras que el referéndum es la aprobación de una reforma, el plebiscito consiste en dar la confianza a una persona; en el primero se vota sobre un texto, en el segundo por un nombre. Sin embargo, por una lastimosa confusión terminológica, el derecho internacional llama plebiscito a las votaciones de las naciones sobre su independencia o sus fronteras, siendo realmente referendos".

 

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Guillermo León Valencia. Fotografía de sady González, "Estampa"


 

RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS PLEBISCITOS Y REFERENDOS EN COLOMBIA

Antes de la Carta de 1991 nuestro sistema jurídico prácticamente no se ocupó de definir ni regular los plebiscitos o los referendos. La Constitución Política de 1991 introdujo el principio de la democracia participativa, y estableció los mecanismos o procedimientos propios de esta modalidad democrática, que pretenden remediar las limitaciones de la democracia fundada exclusivamente en la clásica noción de representación. Según el artículo 103 de la Constitución Política, los mecanismos de participación del pueblo son: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato, que han sido regulados por las leyes 131 y 134 de 1994. De dichos mecanismos merecen especial atención en este análisis, junto con el plebiscito y el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto y la revocatoria del mandato, por ser procedimientos de naturaleza plebiscitaria o afines al referendo.

PLEBISCITO

La ley atribuye al plebiscito las siguientes características: únicamente puede ser convocado por el presidente de la República, no por cualquiera otra autoridad; versa exclusivamente sobre "una determinada decisión del Ejecutivo" que, en virtud del procedimiento plebiscitario, queda sometida a una condición suspensiva, con lo cual el plebiscito se asimila al referendo derogatorio o aprobatorio, dado que la consulta es para que el pueblo decida si deroga o no una decisión que ya se ha producido; la decisión gubernamental objeto de plebiscito únicamente puede referirse a "políticas del Ejecutivo que no requieran aprobación del Congreso", es decir, a funciones constitucionales privativas del Presidente de la República; está prohibido someter a plebiscito decisiones relacionadas con los estados de excepción, la duración del período constitucional del mandato presidencial y reformas a la Constitución; el pronunciamiento del pueblo sólo puede tener uno de dos sentidos: o apoya o rechaza la decisión que se le consulta; la decisión popular en plebiscito es de obligatorio e inmediato cumplimiento.

REFERENDO

La ley define el referendo como "la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente". De aquí se desprende que, en cuanto a sus efectos, existen dos clases de referendo: el derogatorio o abrogatorio y el aprobatorio o propositivo. Agrega la ley que "el referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local". En tanto que el plebiscito permite a la ciudadanía intervenir en el ejercicio de las funciones propias del jefe del Ejecutivo nacional, el referendo permite al electorado intervenir en las actividades normativas de las corporaciones de representación popular.

Los referendos nacionales a que alude la ley pueden ser, de acuerdo con la Constitución, de dos tipos: referendos "para reformar la Constitución" (artículo 241-2) y referendos "sobre leyes" (artículo 241-3). Cada tipo de referendo se rige por normas propias.

En materia constitucional el referendo abrogatorio consiste en que deben someterse a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso cuando versen sobre los derechos fundamentales, sus garantías, procedimientos de participación popular o el Congreso, siempre y cuando lo solicite un 5 % de los ciudadanos que integren el censo electoral dentro de los seis meses siguientes a su promulgación (artículo 377).

El referendo propositivo consiste en que los ciudadanos pueden reformar directamente la Constitución mediante referendo, según los artículos 374 y 378. La propuesta de referendo requiere de ley que deberá ser aprobada por una mayoría especial: la mayoría de los miembros de ambas cámaras. La iniciativa para presentar el proyecto de ley sobre referendo corresponde únicamente al gobierno o a los ciudadanos. Ni el gobierno ni el Congreso puede imponer al otro, contra su parecer, la decisión unilateral de convocar al pueblo para que vote sobre una propuesta de reforma constitucional. El sistema les obliga a ponerse de acuerdo; de lo contrario, no podrá haber referendo. La Constitución tampoco otorgó al pueblo la facultad de autoconvocarse a referendo constitucional.

CONSULTA POPULAR

De acuerdo con los artículos 104 y 105 de la Constitución, el presidente de la República, los gobernadores y alcaldes, según el caso, podrán consultar al pueblo "decisiones de trascendencia nacional" o "asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio". En ambos casos la consulta popular es "para decidir" y, por tanto, su resultado será obligatorio.

Un precedente jurídico de la consulta popular en nuestro país se encuentra en el artículo 6º del acto legislativo 1 de 1986, reproducido por el artículo 374 del Código de Régimen Municipal mas nunca desarrollado por la ley, conforme al cual "Previo el cumplimiento de los requisitos y formalidades que la ley señale, y en los casos que ésta determine, podrán realizarse consultas populares para decidir sobre asuntos que interesen a los habitantes del respectivo distrito municipal".

De acuerdo con la ley, en la consulta popular el pueblo se pronuncia no sobre una norma jurídica o un proyecto de norma, lo cual sería materia de referendo, ni sobre una decisión del ejecutivo, cuestión que corresponde a los plebiscitos, sino sobre un "asunto de trascendencia" que se somete a su consideración bajo la forma de una "pregunta general". Con todo, es evidente que las "consultas populares" participan de la naturaleza de los plebiscitos o de los referendos según la materia de que traten.

CABILDO ABIERTO

El cabildo abierto es una institución que, como ninguna otra, hace posible el ejercicio de la democracia directa por parte de los ciudadanos. La totalidad de la comunidad política de la localidad delibera y decide sobre los asuntos locales. Así fue durante el periodo colonial en América, y así es en aquellos países que, como la moderna España, prevén el régimen de cabildo abierto para el gobierno de municipalidades muy pequeñas.

Ya no tiene ese carácter el moderno cabildo abierto introducido por la Constitución de 1991, puesto que ha sido definido por la ley así: "El cabildo abierto es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad". El cabildo abierto ha sido reducido en esta ley mezquina a un simple encuentro o coloquio de vecinos para expresar opiniones carentes de poder decisorio o vinculante.

REVOCATORIA DEL MANDATO

La Constitución de 1991 estableció que los gobernadores y los alcaldes contraen con sus electores la obligación de cumplir el programa de gobierno que presentaron al inscribirse como candidatos y, en tal sentido, reciben mandato del elector. El incumplimiento del programa equivale al quebrantamiento del mandato, circunstancia que da lugar a que su elección pueda ser revocada por decisión popular (artículo 259). Este régimen no se aplica a los miembros de las corporaciones públicas

La revocatoria del mandato ha sido consagrada en el artículo 103 de la Carta como un mecanismo de participación ciudadana y en el artículo 40 como un derecho político. El artículo 6º de la ley 134 de 1994 precisa que "La revocatoria del mandato es un derecho político por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde".

La revocatoria del mandato, que se promueve a iniciativa de los ciudadanos, tiene un carácter plebiscitario, en sentido negativo, pues apunta a censurar o retirar la confianza del público al elegido y, con ello, precipitar su forzoso retiro del cargo.

 

 
Título: Cuando el pueblo tiene la palabra


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