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La
amnistía y el indulto han sido dos instrumentos jurídicos de uso corriente a lo largo de
nuestra agitada historia republicana; sin ser completamente exhaustivos, podríamos
señalar que se han expedido 63 indultos y 25 amnistías, desde 1820 hasta la actualidad
(ver recuadro). Esas soluciones extremas, autorizadas reiteradamente en nuestras
constituciones, han sido usadas para descriminalizar u olvidar el delito y la pena, en el
caso de la amnistía, y para despenalizar o anular la pena, en el caso del indulto.
Las dos medidas se
inscriben dentro de la iniciación y finalización de procesos de negociación entre el
Estado y los grupos armados que pretenden la toma del poder del Estado. Por lo general, la
amnistía se ha usado al iniciar los procesos de negociación, como una forma de
reconocimiento del delincuente político y para facilitar la negociación. El indulto
tiende a ser usado al finalizar los procesos de negociación, cuando el Estado ha superado
la crisis y busca disminuir la enemistad y el encono de los derrotados.
Las amnistías e indultos
han emanado en primer lugar de los grandes jefes de los conflictos armados o del poder
ejecutivo, autorizado por normas extraordinarias. En nuestra historia de guerras y
reconciliaciones han sobresalido por dictar el mayor número de indultos y amnistías los
presidentes Tomás Cipriano de Mosquera y Pedro Alcántara Herrán, y el vicepresidente
José de Obaldía. Secundariamente, esos beneficios han sido expedidos por el Congreso y
las Asambleas Legislativas del Estado o por Asambleas Constituyentes.
Las dos medidas se han
otorgado con condiciones. Las más reiteradas han sido la entrega de armas y la
obligación de presentarse a las autoridades en un plazo determinado. También hubo la
tendencia a exceptuar de esos beneficios a los cabecillas de las acciones contra el
Estado, como a las autoridades y militares que se pasaban a las filas del bando enemigo;
sin embargo, esa excepción se levantaba al poco tiempo con la expedición de nuevas
amnistías e indultos. Esa duplicación de medidas, sumada a la proclividad en expedir
normas de cobertura regional, al ritmo de las victorias o de los procesos de negociación,
tienen mucho que ver con el incremento numérico de tales beneficios, particularmente en
lo que respecta al siglo XIX.
Los señalados beneficios han sido usados mayoritariamente para delitos políticos y en
ocasiones muy significativas, como veremos luego, para delitos comunes. En principio se
trataría de un tratamiento especial para aquellas conductas que persiguen un cambio en el
orden político y que se inspiran en motivaciones nobles y altruistas. Sin embargo,
conductas comunes han quedado cobijadas por estos instrumentos jurídicos debido a que el
delito político, sobre todo en el último siglo, se ha presentado vinculado a tipos
delictivos como el secuestro, la extorsión, el homicidio, etc. En ese sentido es
ilustrativa la amnistía expedida el 19 de noviembre de 1982, que en forma amplia e
incondicional extendió el beneficio a los delitos conexos con los políticos, excluyendo
tan solo los casos de sevicia, barbarie y terrorismo. En otras ocasiones, en cambio, se
han excluído de los delitos conexos a tipos penales como el secuestro, la extorsión y el
homicidio; tal es el caso de los indultos y amnistías de los últimos años.
El delito político, como
delito complejo en el que había que determinar el medio y el fin, ha quedado vaciado de
contenido con la sentencia de la Corte Constitucional que, en 1997, derogó el artículo
127 del código penal que excluía de pena a "los hechos punibles cometidos en
combate", siempre que no constituyeran actos de ferocidad y de barbarie. Con ese
fallo, cobran autonomía los delitos cometidos en combate, se acaba con el estatus del
rebelde violento y prácticamente se expulsa el delito político del ámbito jurídico. En
adelante, le corresponde al Congreso o a los políticos definir el alcance de las
negociaciones con los grupos insurgentes, las conductas sujetas a beneficios y los
límites del perdón y el olvido.
AMNISTIA E INDULTO PARA DELITOS COMUNES
El indulto y la amnistía
han cobijado a conductas comunes, no solamente cuando se trata de delitos conexos con los
políticos; también registramos que esas figuras han sido aplicadas en forma autónoma y
deliberada al delito común. Se han aplicado a delitos comunes graves, como el homicidio o
el desfalco de las rentas públicas, y para delitos leves, como la injuria, la calumnia o
la deserción. En ocasiones, las leyes o decretos con esos beneficios han sido expedidas
con nombres propios, o sin ellos, pero a grupos de individuos identificables por hallarse
en determinadas situaciones jurídicas.
Variados son también los
motivos que indujeron a las autoridades a amnistiar o indultar a delincuentes comunes: una
causa más corriente que lo que insinúa la lista de amnistías e indultos es la
liberación de presos para servir en las guerras. A mediados de siglo XIX, la liberación
de presos por ese móvil o por motivos enteramente políticos se tenía como una de las
causas de la impunidad y por ello se criticaba a las asambleas legislativas de los Estados
federales. Hubo también perdones fundamentados en la buena conducta de los delincuentes
comunes, como en el caso de la liberación de presos en Panamá en 1850 o del perdón en
1908 al autor del "crimen del Aguacatal". Asi mismo se pueden apreciar indultos
originados en la idea "resocializadora" de incorporar a la sociedad a los de
reos, fugitivos o no, de delitos comunes castigados con penas leves, e incluso graves.
Igualmente se aprecian actos de magnanimidad de las autoridades frente a los transgresores
de sus medidas, como es el caso del perdón en 1857 a los que protestaron por la
aplicación de la pena capital a Juan Niño.
USO SIMULTANEO PARA DELITOS
POLITICOS Y COMUNES
Del cuadro también se
desprende una conclusión muy importante: en momentos claves de la vida política del
país, las dos figuras se usan simultáneamente, tanto para delitos políticos como
comunes. Esa coincidencia parece surgir en la conclusión de procesos de guerra o de
violencia y como preámbulo o finalización de importantes eventos constitucionales que le
han cambiado el rumbo al país. En 1820 y 1821, hubo perdón y olvido para delitos
políticos y comunes, enseguida del triunfo definitivo de los ejércitos patriotas sobre
los realistas; actos jurídicos que se enmarcan en los congresos fundadores de la
República de Colombia y de la Gran Colombia. Luego, en la antesala de la convención de
Rionegro que expidió la Constitución de 1863, y como un acto de olvido previo a esa
"gran convención", se desocuparon las cárceles del país al otorgarse la
amnistía y el indulto general. Al despuntar el siglo XX, en 1908, en un clima de acuerdo
entre los partidos y con el deseo de olvidar las guerras y perpetuar la paz, la Asamblea
Constituyente y Legislativa declaró prescrita la pena para los militares que al servicio
del gobierno o de la "revolución" hubieran incurrido en delitos políticos y
comunes tanto en última guerra civil como en todas las anteriores. Posteriormente, en
1954, luego de las fases más críticas de la violencia bipartidista, y al comenzar el
Frente Nacional, en 1958, se expidieron sendos decretos con beneficios para los
delincuentes políticos, que terminaron aplicándose indiscriminadamente a otras conductas
consignadas en el código penal, dada la forma en que se definió al delito político como
aquel "cuyo móvil haya sido el ataque al gobierno, o que pueda explicarse por
extralimitación en el apoyo o adhesión a éste, o por aversión o sectarismos
políticos".
EXCLUSION DE LOS DELITOS
COMUNES
La tendencia a excluir los
delitos comunes de los beneficios extraordinarios de amnistía e indulto, como de los
diversos procesos de negociación de la paz, ha permitido generar condiciones favorables
para avanzar en la idea de la humanización de los conflictos y ha contribuido de alguna
manera a que los alzados y los defensores del orden apelaran al juzgamiento en consejos de
guerra de los que delinquieran en el curso de las acciones armadas, así fuera a veces
para tratar de limpiar la mala imagen generada por reiterados comportamientos al margen
del derecho humanitario.
Con todo, la exclusión de
los delitos comunes de los acuerdos de paz no siempre ha significado la apertura de
investigaciones penales o la imposición de penas después de un objetivo proceso judicial
o el cumplimiento de las mismas en los establecimientos carcelarios. En primer lugar,
porque a lo largo de la historia colombiana han existido diversas manifestaciones de
politización de la justicia, en el sentido de que algunos gobiernos no estuvieron muy
interesados en juzgar las actuaciones de las tropas que habían salido en su defensa. Un
caso muy publicitado en el siglo XIX ocurrió luego de la guerra de 1876, cuando a pesar
de las prevenciones y de las críticas del partido conservador, fue exonerado de todo
cargo el general David Peña, acusado de pillaje y de otros actos de barbarie contra
civiles la noche del 24 de diciembre de 1876. Más recientemente, en el siglo XX, la
justicia penal militar, es decir la justicia aplicada a los militares, fue reiteradamente
acusada por generar impunidad, situación que se ha tratado de corregir con la ley 522 de
1999 que contempla la limitación al fuero militar, la restricción de la "obediencia
debida" como factor eximente de la responsabilidad para el subalterno, y la
exclusión de los delitos de lesa humanidad del fuero militar. De otra parte, hay que
tener en cuenta que la comisión de delitos comunes por miembros de los grupos
guerrilleros, en el curso del actual conflicto, tienden a quedar en la impunidad debido a
que los códigos o los procedimientos penales internos de las organizaciones insurgentes
son proclives a respetar jerarquías militares, muestran incongruencias entre sus normas y
son demasiado indulgentes en la aplicación de penas. En este sentido, son reveladores los
casos de la masacre de Machuca ejecutada por el ELN o el asesinato de los indigenistas
norteamericanos perpetrado por las FARC.
En segundo lugar, sobre
todo en el siglo XIX, hubo delitos comunes que pudieron ser justificados por el
"derecho a la represalia" (permitido en el código militar) o porque fueron
presentados como indispensables o conducentes para lograr derrotar al enemigo o para
controlar la insubordinación de la tropa. En el marco de las leyes de la guerra de ese
siglo, señalaba el conservador Carlos Holguín, en su informe de 1888 como ministro de
Gobierno, que no era nada fácil establecer en los casos concretos la claridad jurídica
para determinar la diferencia entre la delincuencia política y la común. Argumentaba
que, a veces, criterios como los de determinar la intención de los autores de los hechos,
la necesidad legítima de su actuación, la relación entre el hecho que se ejecuta y el
fin militar que se hubiera perseguido, resultaban insuficientes para resolver un caso
concreto, por lo que la definición quedaba al arbitrio del juzgador, que en teoría
debía actuar con imparcialidad y sin dejarse influenciar por la "pasión
política".
En tercer lugar, los
procesados y sentenciados por delitos comunes, tanto en el siglo XIX como en buena parte
del XX, pudieron obtener su libertad debido a los indultos y amnistías que sobrevenían
en los años siguientes a la finalización de las guerras civiles y otros conflictos
internos. Los indultos fueron al parecer más notorios durante el federalismo, cuando las
asambleas legislativas tuvieron la potestad de otorgarlos, lo cual pudo abonar los
resquemores o las motivaciones individuales que salían a flote en cada revuelta
política.
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