EDICION 166
OCTUBRE DE 2003

EL REFERENDO Y LA REFORMA POLITICA
ELECCIONES Y PARTIDOS POLÍTICOS
Por: AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA

Tomado de: Revista Credencial Historia.
(Bogotá - Colombia). Edición Especial 166
Octubre de 2003

Las preguntas 2, 3, 6 y 15 del referendo tocan el sistema político colombiano en aspectos sensibles, como son: la exigencia de responsabilidad y transparencia en el ejercicio de la política, la supresión del carrusel de las suplencias en las corporaciones públicas, el cambio de las reglas para integrar las corporaciones públicas y elegir a sus miembros, reformas al sistema electoral y nuevas condiciones para el reconocimiento de personería jurídica a las organizaciones partidistas.

Las preguntas 2 y 3 subrayan el principio de responsabilidad política de los elegidos a las corporaciones públicas y lo refuerza con tres medidas sustanciales: la introducción del voto nominal y público como regla general en el funcionamiento de las corporaciones públicas, la supresión de las suplencias en las corporaciones públicas por vacancia temporal del elegido y la prohibición del reemplazo cuando la vacancia se produzca por renuncia voluntaria del elegido.

Desde 1991 el artículo 133 de la Constitución consagra la responsabilidad de los elegidos ante la sociedad y frente a sus electores. Para que esta responsabilidad no pueda ser evadida, el referendo propone que el voto secreto en las corporaciones públicas sea realmente excepcional, y no la práctica general como es hoy en día. Por otra parte exige que las curules sean ocupadas exclusivamente por quienes fueron elegidos, y no sean reemplazados discrecionalmente por voluntad del elegido, a menos que este se retire definitivamente del cargo. Es por esta razón que la simple renuncia del titular no da lugar a que se le reemplace.

Tradicionalmente los elegidos a las corporaciones públicas han gozado del privilegio antidemocrático de rotarse en la posición con los compañeros no elegidos de su propia lista, de donde ha resultado que durante el periodo constitucional pasa por dichas corporaciones una multitud de ciudadanos no siempre orientados por el interés general sino por una diversidad de intereses particulares.Esta circunstancia, aunada a la inveterada práctica del voto secreto, que impide conocer la posición personal de los congresistas, diputados y concejales cuando aprueban leyes, ordenanzas y acuerdos, ha oscurecido la labor de las corporaciones públicas y dispersado la responsabilidad de sus miembros ante la opinión pública, y particularmente frente a los electores.

La responsabilidad personal de los elegidos en el ejercicio político es un principio reciente en nuestro ordenamiento constitucional, y una regla aún inédita en la práctica de la política colombiana, que apunta simplemente a que los electores puedan evaluar el desempeño de sus representantes y decidir conscientemente si los reeligen o no.

INTEGRACIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

La pregunta 6 propone reducir el número de los congresistas de 268 a 218. Los senadores se elegiran básicamente en circunscripción nacional, y adicionalmente, 2 por las comunidades indígenas y 3 por las minorías políticas. Los representantes se elegirán, como en el pasado, en forma proporcional a la población de los departamentos y el Distrito Capital, pero con base en una fórmula que disminuye y congela hacia el futuro su número. Además, se elegirán 2 representantes por las comunidades negras, 1 por la comunidad indígena y 1 por los colombianos que residan en el exterior. De esta manera se procura frenar el efecto directo del aumento de la población en el número de los congresistas y perfeccionar la representación de los colombianos en las cámaras legislativas.

En nuestra tradición constitucional el número de los senadores y representantes ha estado directamente determinado por la población de los departamentos. Así, el tamaño del Congreso creció vegetativa e indefinidamente de acuerdo con el número de los habitantes de las entidades territoriales. En 1991 se congeló el número de los senadores mediante su elección en circunscripción nacional. Ahora se reducen los senadores y, además, se modifica la fórmula de elección de representantes para que también disminuya su número.

SISTEMA ELECTORAL. UMBRAL Y CIFRA REPARTIDORA

La pregunta 6 del referendo modifica radicalmente el sistema de elección para corporaciones públicas, a partir de dos reglas nuevas: el umbral, es decir, el número mínimo de votos que las organizaciones políticas deben obtener para lograr representación en las corporaciones públicas, y el sistema de cifra repartidora, fórmula de asignación de curules que reemplazará nuestro tradicional sistema de cuociente electoral.

Umbral: En su aspecto más general, la regla de umbral establece que para la asignación de curules de las circunscripciones territoriales de la Cámara de Representantes, de las asambleas departamentales, los concejos municipales y distritales y las juntas administradoras locales, sólo se tendrán en cuenta las listas que obtengan, al menos, el 50 % del respectivo cuociente electoral. La regla de umbral para la circunscripción nacional de Senado dispone que sólo se tendrán en cuenta las listas que obtengan al menos el 2 % de los votos emitidos válidamente. Quiere esto decir que las listas cuya votación quede por debajo del umbral establecido serán descartadas y no participarán en la distribución de las curules.

El umbral tiene por efecto excluir del escrutinio las organizaciones partidistas que debido al escaso de número de votos obtenido en las elecciones no son significativas para la democracia representativa y, en cambio, generan confusión en el electorado, hacen innecesariamente dispendioso, costoso y lento el proceso de los escrutinios. Este mecanismo se aplica en muchos países del mundo, no solo para prescindir de organizaciones minúsculas y unipersonales, sino para promover la compactación de las agrupaciones políticas en aras de una mayor gobernabilidad.

En las elecciones para Cámara de Representantes realizadas entre 1937 y 1949 se aplicó en Colombia una fórmula de umbral (medio cociente natural). Para la de senadores se aplicó en 1947, cuando por primera vez se les eligió mediante elecciones populares directas. Al retornar la normalidad constitucional en 1958, tras el cierre del Congreso durante el periodo 1952-57, la norma del umbral no fue restablecida.

Sistema de "cifra repartidora": Los sistemas electorales proporcionales tienen como objeto permitir la representación de las minorías en las corporaciones públicas. El principio de representación de las minorías fue consagrado por primera vez en Colombia en el artículo 4º del acto legislativo Nº 8 de 1905, que dice: "En toda elección popular que tenga por objeto constituir corporaciones públicas y en el nombramiento de senadores, se reconoce el derecho de representación de las minorías, y la ley determinará la manera y términos de llevarlo a efecto". Esta reforma convirtió a Colombia en uno de los primeros países del mundo en adoptar la representación proporcional, antecedida apenas por algunos cantones suizos (1891) y Bélgica (1899). Otros países lo introdujeron por esos años: Finlandia (1906), Suecia (1911), Holanda (1917) y al terminar la primera Guerra Mundial los demás países de la Europa continental.

El acto legislativo N° 3 de 1910 reprodujo la norma de 1905 con algunas variaciones, la más importante de las cuales fue cambiar "la representación de las minorías" por la "representación de los partidos". El principio se ha aplicado desde entonces ininterrumpidamente, con base en distintas fórmulas proporcionales. El Acto Legislativo Nº 1 de 1968 adoptó el sistema de cuociente electoral, para "cuando se vote por dos o más individuos en elección popular o en una corporación pública" y lo reguló íntegramente. Se trata del sistema de cuociente electoral simple, conocido también como sistema de Hare, con asignación de escaños restantes a los mayores residuos.

El sistema de cifra repartidora, más técnicamente conocida como sistema D’Hondt o de mayores medias, reemplaza al tradicional sistema de Hare, que es más simple y más proporcional. La literatura especializada suele consignar que el sistema D’Hondt sobrerepresenta a las mayorías y subrepresenta a las minorías con el deliberado propósito de constituir mayorías definidamente fuertes en las corporaciones públicas y de esta manera introducir mayor estabilidad en el ejercicio político. Muy extendido en el mundo, este sistema busca reducir el fraccionamiento y dispersión del electorado generado por el multipartidismo, fomentar las coaliciones y concentrar la voluntad general alrededor de unos cuantos partidos fuertes.

La Carta Política de 1991 permite inscribir candidatos para elecciones populares no solo a los partidos políticos, sino también a "movimientos políticos", "grupos significativos de ciudadanos" y "movimientos sociales". De esta manera se abrió paso a la competencia política, no entre organizaciones sino entre individualidades políticas, de ínfima representatividad social y ciudadana, que ni adquieren compromisos ante el electorado ni responden ante nadie, salvo ante sí mismos. El sistema de partidos ha caído en profunda crisis, ya avanzada antes de 1991, ante la cual hoy se clama por una reconstrucción de la institucionalidad, a efecto de que las individualidades políticas estén sujetas a compromisos doctrinarios y éticos mínimos, y dependan de organizaciones con arraigo democrático y popular sujetas al permanente escrutinio de la opinión pública.

PERSONERÍA JURÍDICA DE PARTIDOS, MOVIMIENTOS Y GRUPOS

A partir de la reforma constitucional de 1991, la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos determina el acceso a los medios de comunicación oficial, la inscripción de candidatos sin requisito adicional alguno y la financiación estatal de campañas y organizaciones políticas.

El referendo busca restringir la utilización de estos beneficios, cuyo uso indiscriminado por toda clase de movimientos o partidos de papel y de garaje han generado desgaste institucional, saturación de informaciones carentes de valor político y gastos estatales en campañas y elecciones que no reditúan en mejoramiento del sistema democrático. En adelante, para obtener la personería jurídica es necesario haber logrado una proporción significativa de votos en las últimas elecciones.

Los nuevos requisitos consisten en que los partidos y movimientos políticos deben haber obtenido en las últimas elecciones para Senado o Cámara de Representantes una votación equivalente o superior al 2 % de los votos válidos emitidos en el territorio nacional, o una cifra superior al 5 % de los votos válidos en las elecciones presidenciales. La personería jurídica se extinguirá cuando no obtuvieren el número de votos establecido. Finalmente se dispone que la personería jurídica reconocida actualmente a los partidos y movimientos políticos continuará vigente hasta las siguientes elecciones para Congreso (2006), de cuyo resultado dependerá su conservación conforme a lo reglado por este artículo.